二、四個配套辦法適用與實施面臨的問題和挑戰

四個配套辦法的文本內容合法合理，具有可操作性。四個配套辦法的出臺和實施符合實踐需求，且在環境執法中發揮了打擊環境違法行為，預防環境污染的作用。但四個配套辦法有以下內容需要進一步明確和完善，以保證實踐中執法人員正確理解新《環境保護法》與四個配套辦法，真正做到依法行政。

（一）配套辦法的部分規定與上位法沖突

1.《查封扣押辦法》第14條與《行政強制法》的規定不符

《查封扣押辦法》第14條規定：“排污者負責人或者受委托人拒不到場或者拒絕簽名、蓋章的，環境行政執法人員應當予以注明，并可以邀請見證人到場，由見證人和環境行政執法人員簽名或者蓋章。”該條規定是任意性規范，環境執法人員有自由裁量權，可以自行決定是否邀請見證人到場。

但《行政強制法》第18條規定：“行政機關實施行政強制措施應當遵守下列規定：……（九）當事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執法人員在現場筆錄上簽名或者蓋章”。可見《行政強制法》第18條第9項規定當事人不到場時，行政執法人員必須邀請見證人到場，此規定屬強制性、羈束性規定，而非裁量性規定。在當事人不到場時邀請見證人，旨在保障當事人的合法權利，防止執法人員濫用職權的基礎上，確保行政強制措施依法進行。

《行政強制法》作為由全國人民代表大會常務委員會通過的法律，其法律效力高于《查封扣押辦法》，《查封扣押辦法》不得與法律相抵觸。因此建議修改《查封扣押辦法》第14條，將“可以邀請”修改為“應當邀請”，變任意性規范為強制性規范。

2.《移送行政拘留辦法》第2條與《環境保護法》的規定不符

新《環境保護法》第63條規定的是企業事業單位和其他生產經營者有法律規定情形，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規規定予以處罰外，由縣級以上人民政府環境保護主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，處以行政拘留。而《移送行政拘留辦法》第2條規定的移送公安機關的條件是：“縣級以上環境保護主管部門或者其他負有環境保護監督管理職責的部門辦理尚不構成犯罪，依法作出行政處罰決定后，仍需要移送公安機關處以行政拘留的案件。”對于新《環境保護法》第63條規定，環境保護部門認為法律僅規定是“除依照有關法律法規規定予以處罰外”，將案件移送公安機關，強調的是其他行政處罰與行政拘留可以同時適用，而無須將“作出行政決定”作為必需的前置條件。但公安機關對該條的理解則是與《移送行政拘留辦法》的規定相一致，即必須是環保機關“依法作出行政處罰決定后”才能將案件移送給公安機關。

然而實踐中將作出行政處罰決定作為移送前置條件不利于環境問題的快速解決。首先，設置此前置程序會影響辦案效率，從發現違法行為到作出行政處罰需要一定的時間和程序，若是遇到聽證程序，將會延遲行政處罰決定的作出。在此情況下，如果作出行政處罰之后再將案件移送公安機關，屆時案件材料才得以移送，環境違法者則可能已逃之夭夭，使行政拘留的威懾作用大打折扣。其次，有些環境違法行為可能無須被處以行政處罰，僅被處以責令改正等行政命令，或被采取查封扣押等行政強制措施，而此種情形下沒有行政處罰，案件則無法移送。

為了解決對于《移送行政拘留辦法》的爭議，實踐中環境保護部門與公安部門通過將該辦法所規定的“行政處罰決定”擴大解釋為“行政決定”，而不再深究行政決定的類型。但此種解釋依然與《環境保護法》第63條不符，在實踐中各地的做法也不統一。因此，對于這一問題有必要由環境保護部門與公安機關進一步協商，通過頒布規章或行政法規的方式予以解決。

由此可見，四個配套辦法與相關法律的規定基本一致，但也存在因措辭不當、違背立法原意而與上位法相違背的情形。因此，應該對四個配套辦法中與上位法不符之處盡快進行調整、修改，避免環境執法過程中因適用這些違背上位法規定的規章條款而造成法律適用錯誤。同時，這種情形也警示相關部門在制定新《環境保護法》的配套規章或規范性文件時，需要與《環境保護法》的立法原意、文本原意保持一致，不得作出與《環境保護法》不一致的解釋和規定。

（二）配套辦法的部分規定具有局限性

1.《按日連續處罰辦法》規定的按日連續處罰的計罰方式具有局限性，可以采用“階梯計價”方式依時間適用不同擋位的計罰標準。

根據《按日連續處罰辦法》第四章的規定，按日連續處罰的計罰日數“為責令改正違法行為決定書送達排污者之日的次日起，至環境保護主管部門復查發現違法排放污染物行為之日止。再次復查仍拒不改正的，計罰日數累計執行”。按日連續處罰每日的罰款數額為“原處罰決定書確定的罰款數額”。按照按日連續處罰規則決定的罰款數額為“原處罰決定書確定的罰款數額乘以計罰日數”。按日連續處罰計罰方式將罰款數量和企業的改正程度聯系起來。企業改正時間越長，則罰款額越大，甚至上不封頂，這樣有利于及時有效地制止環境污染行為，使企業的違法成本增加，體現出法律的威懾力。

但是，有專家認為，根據《按日連續處罰辦法》的規定，“一刀切”式的處罰方式沒有區分污染企業的污染程度和企業的自身能力。具體到企業可能存在兩個弊端：一是對某些大企業而言，每日處罰金額可能遠小于治污需要的費用，更小于違法生產賺得的利潤，繳納“按日計罰”那點錢其實劃算得很；二是對某些小企業而言，最終的罰款額可能超出其承受能力，甚至“資不抵罰”。這兩種情況都有違“按日計罰”規定的初衷。因此有專家提出，可適當借鑒階梯電價的方式，按照企業停止違法排污行為的時間適用不同擋位的處罰計價標準，增加污染者的違法成本，督促違法者盡快停止違法行為。

2.《限產停產辦法》中限制生產、停產整治解除方式的規定具有局限性，應進一步明確規定整改方案，以及整改完成情況應當公開的信息、方式、時間等。

根據《限產停產辦法》第16條的規定，排污者在收到責令限制生產決定書或責令停產整治決定書后，解除限制生產或停產整治之前需要履行積極整改、報送備案、信息公開、合法排污、自行監測的義務。根據《限產停產辦法》第17條的規定，限制生產、停產整治的解除程序為“公開+報告+備案”。由此可見，限制生產、停產整治措施的適用，是讓排污企業自行整改、自覺履行環境保護義務，這改變了過去以行政為主導的環境治理模式。環保部門在作出責令限制生產、停產整治決定后，實施整改的主體是排污者，而非環保部門。環保部門不再明確限制哪些設備的生產，不再指出應該從哪些方面進行整改，排污行為的整改完全依靠排污者自身，并通過環保部門的監督以及社會公眾的監督予以保障。《限產停產辦法》所規定的限制生產、停產整治措施，是通過企業的自覺履行和環保機關與社會公眾共同監督來實施的。

但正是由于《限產停產辦法》的規定改變了傳統的行政機關主導的行政處罰方式，在實踐中可能會出現基層環保部門不理解《限產停產辦法》規定的內涵，環保專家不信任企業能自覺履行，企業無從得知如何整改從而無法實現排污行為的整改等問題。因此，有專家認為，《限產停產辦法》規定的執法措施存在從一種極端走向另一種極端的可能：“是從嚴格管控型執法走向寬松引導型執法，是否能貫徹落實，是否能真正起到督促排污者自覺整改排污行為不能確定”。

為了避免使限制生產、停產整治措施流于形式，《限產停產辦法》規定了后督察與跟蹤檢查措施，旨在對排污企業整改后的行為進行監督。《限產停產辦法》第19條規定環境保護主管部門應當按照相關規定對排污者履行限制生產、停產整治措施的情況實施后督察，并依法進行處理或者處罰。第20條則規定排污者解除限制生產、停產整治后，環境保護主管部門應當在解除之日起30日內對排污者進行跟蹤檢查。但是，長期以來企業已習慣于環保部門直接指出排污行為并規定整改內容，被動實施整改排污行為，在這種情況下，讓企業自行整改，沒有任何指導，既難以讓企業真正做到自覺整改，也可能使企業走彎路，增加企業成本，還可能使有心進行整改的企業因沒有專業能力而無能力相對高效、低成本地真正整改。因此，專家建議對如何確定整改方案予以明確，并對整改方案應當公開的信息、整改完成情況應當公布的信息、公開方式、時間等作出更加詳細的規定；對社會公眾如何對整改方案提出意見、對整改完成情況提出質疑予以明確，真正形成企業自行整改、環保機關與社會公眾監督的行政執法良性運行局面。

3.《移送行政拘留辦法》第15條規定的公安機關退回案卷材料后結案過于籠統，應明確退回案卷材料的后續處理問題。

《移送行政拘留辦法》第15條規定，公安機關對于移送的案件認為不符合行政拘留條件的，應當在受案后5日內書面告知案件移送部門并說明理由，同時退回案卷材料。案件移送部門收到書面告知及退回的案卷材料后應當依法予以結案。但是如果出現公安機關退回理由不合理的情形，辦法未能規定環保部門可以采取的后續措施，也未能有效解決采取后續措施與已經根據該條“結案”的案件之間的關系問題。

由于行政處罰所用證據材料與刑事偵查所需證據材料不同，因而影響公安機關對環境違法行為和環境犯罪行為的認定。環保部門認定環境違法給予行政處罰的證據要求與公安機關認定環境違法或環境犯罪的證據要求不相符，環保部門執法人員取證能力以及對證據材料的保全等不能滿足公安機關的要求，這些都可能導致環保部門移送給公安機關的案件因不符合要求而影響公安機關對環境違法行為或環境犯罪行為的認定，最終導致案件被公安機關退回。但是案卷材料被退回并根據該條規定結案后，環保部門并沒有職權和程序空間去補齊所需證據材料，這就可能導致違法分子無法受到應有的懲罰。

因此，環保部門和公安機關要完善案件移送、聯合調查等機制。當案件所需證據材料超出環保部門的調查職權范圍時，公安機關可以依據《移送行政拘留辦法》第13條的規定主動補充調查，而不應該“一刀切”地適用退回并結案的簡單處理方式。

（三）執法人員對配套辦法的部分規定在理解上有瑕疵

1.在線監測數據并未在行政執法中予以排除

在線監測數據是指國控企業污染源自動監測設備在正常運行狀態下所提供的實時監測數據，即通過有效性審核的污染源自動監測數據。《環境行政處罰辦法》第36條規定：“環境保護主管部門可以利用在線監控或者其他技術監控手段收集違法行為證據。經環境保護主管部門認定的有效性數據，可以作為認定違法事實的證據。”《國家監控企業污染源自動監測數據有效性審核辦法》第4條規定：“有效的國控企業污染源自動監測數據是國控企業計算主要污染物排放數量和確定達標排放的依據，是環境保護主管部門總量考核、監督執法、排污申報核定等工作的基礎。”但是，在污染源自動監控系統的實際運行過程中，由于種種原因會出現數據缺失等不穩定情況；另外，部分污染源責任企業單位為了逃避監管，會非法對污染源自動監測數據作假，所以，執法過程中會出現在線監測數據與環保部門行政執法人員、環境監測人員的現場監測所得數據不一致的情況。這就導致監測數據存在矛盾的問題，從而未被司法機關普遍認可，因此，在線監測數據在環境執法過程中還未得到普遍應用。

然而，在線監測數據是否被司法機關普遍認可并不能阻礙其成為環境保護行政部門實施行政處罰的證據。在線監測數據在司法審判中是否具有合法性需要由法庭根據不同情況具體分析、判斷。在行政執法過程中，污染源自動監測系統的實時監測數據及其統計數據，能夠有效反映排污者排放污染物濃度是否超過排放標準，對于已經因排污超標受到環保部門行政處罰的企業，在線監測數據還能夠反映污染企業在受罰之后是否停止了污染行為，可以作為環保部門再次實施行政處罰的證據。

但是就實施按日連續處罰過程中企業違法排放污染物的認定，《按日連續處罰辦法》第8條第2款并未將企業在線監測數據作為認定證據予以明確規定。原因在于：在自動監控系統正常運行的情況下，在線監測設備可以連續不間斷地記錄企業每天的排污數據，環保部門可以根據每天的在線監測數據認定企業當天是否存在超標排污行為，根據實際的超標天數，對每一天的超標排污行為分別予以一次單獨的行政處罰。這種做法實際上相當于一種以“日”來計算的“按次計罰”——每日的違法行為視為“一次”，所針對的處罰對象不是“拒不改正違法行為”的行為，而是每天的“違法行為”本身。因此，相對于按日連續處罰在初次檢查發現違法排污行為后30日內組織復查的監管模式，在線監測數據因其記錄數據的連續性、完整性，能夠更真實、準確地反映企業在初次檢查至復查期間的排污狀況。正因為處罰對象和計罰方式的不同，行政機關在制訂《按日連續處罰辦法》時并未考慮企業在線監測數據超標的情形，但這并不影響在線監測數據在環境執法特別是行政處罰中的應用。

2.地區上報四類案件信息中存在法律適用錯誤的問題

根據全國32個地區上報的四類案件信息，有少數案件信息中存在法律適用錯誤的問題，如存在“適用情形”與“主要違法行為”不符，或擴大四個配套辦法適用情形等問題。

根據上報數據，有些環境保護部門對一些違反“三同時”制度、未批先建的企業采取了扣押措施，從《查封扣押辦法》第4條規定的適用范圍來看，如果僅僅是違反“三同時”制度或未批先建，而沒有“造成或可能造成嚴重污染的”情形，則不足以構成實施查封的依據。此外，新《環境保護法》第61條規定：“建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀”。可見，對于未批先建的行為，環境保護部門應當責令建設單位停止建設并處以罰款，在沒有造成污染或可能造成污染的情況下，不應對違法企業實施查封扣押。

另外，在《限產停產辦法》第6條規定的六種適用停產整治措施的情形中，適用第6項“法律、法規規定的其他情形”的案件數最多。但各地上報數據顯示，其所適用的其他法律、法規大多數為《環境影響評價法》《固體廢物污染環境防治法》等，其處置的行為包括未批先建、生產規模與環評不符、未按照環評處理廢堆浸渣場、未建設攔洪壩、應急預案未備案等。但是，這些行為并非新《環境保護法》第60條規定的適用限制生產、停產整治措施的情形，即“超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的”，不應當適用《限產停產辦法》第6條第6項的規定，屬于實踐中適用法律錯誤問題。同樣，在適用《按日連續處罰辦法》第5條第5項或第6條的規定時，也存在超出新《環境保護法》規定的適用按日連續處罰措施的前提——“違法排放污染物”范圍的情形。

在執法實踐中，應當對“法律、法規規定的其他情形”有所區分，并注意四個配套辦法適用的大前提，即新《環境保護法》第25條、第59條、第60條以及第63條的規定。在執法中尤其需要注意查封扣押措施適用的前提，即新《環境保護法》第25條“違反法律法規規定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的”，以及停產整治措施適用的大前提，即“超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的”，不能擴大新《環境保護法》第26條、第60條規定的適用范圍。因此，實踐中，應加強對四個配套辦法條文的學習和理解，進一步總結按日連續處罰前置條件——“違法排污的，責令改正并處以罰款”可以適用的法律法規，總結四個配套辦法所規定的“法律、法規規定的其他情形”包括哪些法律法規的規定，進一步適時總結和羅列，以指導地方的執法實踐工作。

（四）案件信息公開工作未完全落實

1.環保執法機關對環境案件信息未做到及時全面公開，信息公開工作應進一步加強

在各地上報的信息中，仍有部分地區沒有對案件信息是否公開進行上報，可見環境案件信息的公開工作未引起普遍重視。另外根據各地上報的信息，仍有近29%以上的案件信息沒有進行公開，可見環境案件信息的公開工作未得到全面貫徹實施。四個配套辦法雖然就信息公開工作作出規定，但仍存在案件信息未及時公開的情況，因此，應著重推動按日連續處罰案件信息的依法、及時公開，做到案件數量上的全覆蓋。

具體而言，《按日連續處罰辦法》第4條、《查封扣押辦法》第4條、《限產停產辦法》第4條均對信息公開的內容作出了明確規定，但在實踐中環保部門公開的案件信息并不完整。如《查封扣押辦法》第7條規定：“環境保護主管部門實施查封、扣押的，應當依法向社會公開查封、扣押決定，查封、扣押延期情況和解除查封、扣押決定等相關信息”。該條明確了環境保護部門對查封、扣押決定及其相關信息的公開義務。但是，課題組通過網絡、報紙等渠道調查發現，大部分環境保護部門在實施查封、扣押之后并沒有依法公開相關信息。有些環境保護部門僅僅公布了案件數量，有些環境保護部門僅僅公布了被查封、扣押的企業名稱，大部分環境保護部門沒有公布解除查封、扣押的相關信息。總之，在查封、扣押信息公開方面，地方環境保護部門大多沒有依照規定履行職責。

另外，《移送行政拘留辦法》雖然未明確規定“信息公開”，但依據《環境信息公開辦法（試行）》第11條的規定，環保部門應當在職責權限范圍內向社會主動公開政府環境信息，其第12項明確規定“環境行政處罰”應是環保部門主動公開的環境信息之一。鑒于“行政拘留”是環境行政處罰的一種類型，移送行政拘留案件是環境執法案件的一種，環保機關對于將環境違法者移送行政拘留的案件也應按照《環境保護法》和《環境信息公開辦法》的規定予以公開。

2.環保機關對環境案件的信息公開應當采用傳統與創新相結合、靈活與固定相結合的方式，通過多種途徑來公開環境案件信息

環保機關對環境案件信息大多以環保部門官方網站公布為主，還有部分環保機關僅通過環保部門的“公告欄”、政府部門前張貼的公告、機關內部的“政務公開欄”、環保局LED牌等傳統方式予以公開。這類僅在機關所在區域內部，以“公告欄”的方式公開環境案件信息的做法，并未做到真正向社會公開，不能發揮環境信息公開的作用。因此，在社交媒體迅速發展的今天，環保部門案件信息公開也應當采用傳統與創新相結合、靈活與固定相結合的方式，綜合利用官方網站、網絡平臺、社交平臺等途徑來公開環境執法案件信息，以更好地滿足不同類型社會公眾和行政相對人的信息獲取需求。

3.排污者信息公開規定不明確，排污者信息公開規則應進一步完善

《限產停產辦法》中涉及排污者信息公開的條款為第16條與第17條。《限產停產辦法》第16條規定，收到責令限制生產決定書或者責令停產整治決定書的排污者應當在15個工作日內將整改方案報作出決定的環境保護主管部門備案并向社會公開。《限產停產辦法》第17條規定：“排污者完成整改任務的，應當在十五個工作日內將整改任務完成情況和整改信息社會公開情況，報作出限制生產、停產整治決定的環境保護主管部門備案，并提交監測報告以及整改期間生產用電量、用水量、主要產品產量與整改前的對比情況等材料。限制生產、停產整治決定自排污者報環境保護主管部門備案之日起解除。”

根據《限產停產辦法》上述兩條規定，排污者有義務將整改方案、整改任務完成情況、整改信息向社會公開。通過將整改方案與整改完成情況向社會公開，引入公眾參與，通過公眾監督對企業的整改形成威懾力。有評估專家認為：“《限產停產辦法》這兩條規定仍不夠明確和詳細，并未規定企業信息公開的渠道和方式，也未規定企業未按要求進行信息公開的補救或懲治措施。另外，對于整改方案、整改信息公開的具體內容，本《限產停產辦法》也未予以詳細說明。”

因此，在《限產停產辦法》實施過程中，可以進一步明確規定或轉引相關法律規定來明確企業信息公開的渠道、方式、內容，以及企業未及時進行信息公開的補救與懲治措施。在公開信息的渠道方面，應吸納各種公開途徑，如網絡、微博、微信方式，真正實現公眾參與和監督。另外，在公開程序的規定上，應進一步細化或指明所應適用的相關法律規則。

（五）環保執法人員應在執法實踐中綜合適用四個配套辦法

1.環境執法應依法巧用“組合拳”

四個配套辦法規定了四種環境執法措施，四種環境執法措施對打擊環境違法行為具有不同的作用。按日連續處罰可以督促違法者盡快改正違法排污行為，提高其環境違法成本；查封扣押措施可以及時制止環境污染的行為，進而服務于對環境違法行為進行調查取證，最終作出環境行政處罰或將涉嫌犯罪案件移送公安機關；限產停產措施對環境違法者有更嚴厲的懲治，對其生產經營造成直接影響；移送行政拘留措施對違法者或違法企業直接責任人的人身自由進行限制，是最為嚴厲的環境處罰措施，對環境違法者有較大的威懾力。因此，環境執法實踐中，環境執法人員應根據環境違法者的行為危害程度，綜合利用四個配套辦法，打好“組合拳”，采取最佳措施打擊環境違法行為，預防環境違法行為的發生。

2.《查封扣押辦法》與《移送行政拘留辦法》的貫徹實施需要公安機關依法配合

在實施四個配套辦法的過程中，《查封扣押辦法》與《移送行政拘留辦法》涉及環境執法部門與公安機關的合作。如執法實踐中存在企業被查封后私自毀損封條并恢復生產的情形。依據《查封扣押辦法》第23條第2款規定，“排污者阻礙執法、擅自損毀封條、變更查封狀態或者隱藏、轉移、變賣、啟用已查封的設施、設備的，環境保護主管部門應當依據《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律法規及時提請公安機關依法處理”。環境保護部門應當依法將案件移送公安機關處理。但由于有的公安部門對于環境保護部門的案件移送、證據標準等問題存在不同認識，不予立案，導致毀損封條并恢復生產的問題不了了之。《環境保護法》的實施并不只是環境保護部門的職責，一切有關的政府機關都應當在自己的職責范圍內配合環境保護部門的工作。

另外，與公安機關聯系最為緊密的《移送行政拘留辦法》是新《環境保護法》最為嚴厲的一顆“鋼牙”，因此公安機關應當做好環境執法的后盾，對嚴重危害生態環境的行為予以懲治。為加強實施《移送行政拘留辦法》，需要進一步加強環境保護執法機關與公安機關的協同配合，完善二者在制度、程序、證據方面的銜接。如《移送行政拘留辦法》第15條規定，公安機關對于移送的案件認為不符合行政拘留條件的，應當在受案后5日內書面告知案件移送部門并說明理由，同時退回案卷材料。案件移送部門收到書面告知及退回的案卷材料后應當依法予以結案。但是如果出現公安機關退回理由不合理的情形，辦法未能規定環保部門可以采取的后續措施，也未能有效解決采取后續措施與已經根據該條“結案”的案件之間的關系問題。環保部門和公安機關要完善案件移送、聯合調查等機制。當案件所需證據材料超出環保部門的調查職權范圍時，公安機關可以主動補充調查，而不應該“一刀切”地適用退回并結案的簡單處理方式。

3.行政處罰與刑事偵查對接不順，環境保護部門與公安部門銜接、配合需進一步加強

雖然《環境保護法》及相關法律、法規規定了很多措施，但是在具體執行中有些措施不具有可操作性，部門之間銜接也會出現問題，一些案件在向公安部門移交的過程中會出現問題，缺乏法律支持。然而對于環境保護部門與公安機關銜接問題，各地也采取措施加強二者的聯系，如重慶市政府在《關于進一步加強環境監管執法的通知》中指出：“要全面實施行政執法與刑事司法聯動。環境保護部門和公安機關、人民法院、檢察機關建立健全環保行政執法與刑事司法聯動機制，嚴厲打擊環境領域違法犯罪行為，依法追究環境損害責任者的相關責任。要建立聯動執法聯席會議、常設聯絡員、緊急案件聯合處置和重大案件會商督辦等制度，完善案件移送、聯合調查、信息共享和獎懲機制，實現行政處罰和刑事處罰無縫銜接。”浙江省奉化區環境執法監察實行上下聯動，有效提升了行政執法力度。奉化區成立環境監察大隊直屬中隊，入駐市行政執法中心，重點負責處置大案要案、緊急環境應急等，實現刑事偵查和行政處罰的無縫對接。

另外，行政處罰所用證據材料與刑事偵查所需證據材料不同，影響了公安機關對環境違法行為和環境犯罪行為的認定。環保行政執法機關認定環境違法給予行政處罰的證據要求與公安機關認定環境違法以及環境犯罪的證據要求不相符，環保行政執法機關工作人員取證能力以及對證據材料的保全等不能滿足公安機關的要求，這些都可能導致環保行政執法機關移送給公安機關的案件無法滿足公安機關的要求，使公安機關無法認定環境違法行為或環境犯罪行為，最終導致案卷材料被退回。實踐中存在的這些問題，都需要環保機關與公安機關進一步協商，在環境執法中促進環境行政機關與公安機關的銜接與合作。