第1章　導(dǎo)論

1﹒1　研究背景

1﹒1﹒1　節(jié)能是解決中國(guó)能源消費(fèi)量和碳排放量過快增長(zhǎng)、空氣污染日益嚴(yán)重的根本途徑

1978年至2010年，中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）年均增長(zhǎng)9﹒5%，2010年達(dá)到40﹒12萬億元，約合5﹒4萬億美元；在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)下，能源消費(fèi)總量持續(xù)快速增長(zhǎng)，2010年達(dá)到30﹒80億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。^[1]2010年，中國(guó)一次能源消費(fèi)量占世界能源消費(fèi)總量的20﹒3%，超過了美國(guó)的19﹒3%，成為能源消費(fèi)最多的國(guó)家。^[2]

在一次能源消費(fèi)中，煤炭消費(fèi)量占中國(guó)能源消費(fèi)總量的比重已由建國(guó)初期的90%以上下降到改革開放初期的70%；1980—2000年，該比重維持在70%～80%，經(jīng)歷了小幅上升而后下降的過程；2010年下降至68﹒0%。盡管如此，煤炭在我國(guó)能源消費(fèi)中的主體地位短期內(nèi)難以根本改變。與此同時(shí)，石油的消費(fèi)量呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，機(jī)動(dòng)車保有量的快速增長(zhǎng)是主要驅(qū)動(dòng)因素。

能源消耗是中國(guó)大氣污染日益嚴(yán)重、溫室氣體排放快速增長(zhǎng)的主要誘因。中國(guó)的大氣環(huán)境污染以煤煙型為主，主要污染物是顆粒物和SO₂，部分大城市如北京、上海、廣州等，屬于煤煙型與機(jī)動(dòng)車尾氣污染并重類型。^[3]2013年1月華北大部出現(xiàn)了持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、污染嚴(yán)重的大范圍強(qiáng)霧霾天氣，中科院等的相關(guān)研究認(rèn)為大氣污染是產(chǎn)生該次霧霾的主要原因，其中工業(yè)和燃煤排放、汽車尾氣等是主要污染源。^[4]與此同時(shí)，中國(guó)燃料消費(fèi)的碳排放總量居世界第一位，2010年中國(guó)燃料消費(fèi)CO₂排放總量為72﹒171億噸，占當(dāng)年世界排放總量的23﹒84%^[5]，2011年該比例上升為26﹒38%^[6]，中國(guó)面臨越來越大的國(guó)際壓力。

節(jié)能是緩解中國(guó)能源消費(fèi)總量和碳排放總量過快增長(zhǎng)、減輕空氣污染的根本途徑。一方面，采取技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理、環(huán)境和社會(huì)可接受的一切措施，來提高能源資源的利用效率，降低單位產(chǎn)出的能源消耗。當(dāng)前，與世界平均水平和主要發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)的能源利用效率偏低。2009年，中國(guó)的單位GDP能耗為4﹒88噸標(biāo)準(zhǔn)油／萬美元，是世界平均水平的2﹒31倍、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）平均水平的4﹒03倍、美國(guó)的3﹒78倍、德國(guó)的4﹒36倍、日本的7﹒63倍。同時(shí)，與其他“金磚國(guó)家”相比，中國(guó)的單位GDP能耗是巴西的2﹒19倍，是印度的95%，是俄羅斯的46%。^[7]以世界平均水平為標(biāo)桿，中國(guó)在提高能源利用效率方面有巨大潛力（見圖1-1）。

與此同時(shí)，中國(guó)能源利用效率呈現(xiàn)較大的區(qū)域差異。以省級(jí)行政區(qū)為例，2009年單位GDP能耗較低的北京為0﹒606噸標(biāo)準(zhǔn)煤／萬元，廣東為0﹒684噸標(biāo)準(zhǔn)煤／萬元，上海為0﹒727噸標(biāo)準(zhǔn)煤／萬元，而同期的寧夏為3﹒454噸標(biāo)準(zhǔn)煤／萬元，青海為2﹒689噸標(biāo)準(zhǔn)煤／萬元，山西為2﹒364噸標(biāo)準(zhǔn)煤／萬元。城市能效間的差距更加明顯。2009年在有觀測(cè)值的214個(gè)城市中，城市平均值為1﹒43噸標(biāo)準(zhǔn)煤／萬元，能耗強(qiáng)度最大的是石嘴山市的6﹒75噸標(biāo)準(zhǔn)煤／萬元，是均值的4﹒7倍；能耗強(qiáng)度最小的是汕尾市的0﹒528噸標(biāo)準(zhǔn)煤／萬元，僅是均值的36﹒9%。與國(guó)家間諸如社會(huì)制度、技術(shù)封鎖等限制相比，中國(guó)各地區(qū)的社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則和金融、財(cái)政、稅收等宏觀經(jīng)濟(jì)政策基本一致^[8]，縮小地區(qū)能源消費(fèi)強(qiáng)度差距是當(dāng)前技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)中國(guó)總體能源消費(fèi)強(qiáng)度下降的重要途徑。

另一方面，積極開發(fā)太陽能、風(fēng)能等可再生能源，加快可再生能源對(duì)化石能源的替代，抑制化石能源消費(fèi)量的過快增長(zhǎng)是節(jié)能的重要內(nèi)容。由于化石能源的不可再生性，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、技術(shù)可行的條件下，應(yīng)大力發(fā)展可再生能源。2009年，中國(guó)水電、風(fēng)電、生物質(zhì)發(fā)電，以及包括沼氣、太陽能在內(nèi)的可再生能源應(yīng)用量約合2﹒68億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占當(dāng)年能源消費(fèi)總量的8﹒7%。^[9]在能源短缺、環(huán)境污染、氣候變化等嚴(yán)峻形勢(shì)下，加快發(fā)展可再生能源是一個(gè)重要的破解途徑。

1﹒1﹒2　地方政府已成為節(jié)能監(jiān)管和政策執(zhí)行的主體，節(jié)能評(píng)價(jià)指標(biāo)是落實(shí)國(guó)家節(jié)能戰(zhàn)略的重要抓手

改革開放之初，國(guó)民經(jīng)濟(jì)沿襲原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在工業(yè)領(lǐng)域尤甚。這一時(shí)期所形成的節(jié)能監(jiān)管體系具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的基本特征，體現(xiàn)為：綜合經(jīng)濟(jì)部門制定節(jié)能政策—專業(yè)工業(yè)部門執(zhí)行節(jié)能政策—下屬工業(yè)企業(yè)落實(shí)政策措施。這種節(jié)能政策及其執(zhí)行機(jī)制與以國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主體的能耗結(jié)構(gòu)相一致。1992年以后，國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐加快。大批國(guó)有企業(yè)改制，一部分中央直屬企業(yè)完成股份制改造，實(shí)行屬地化管理，由企業(yè)所在地政府管理。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)民營(yíng)企業(yè)快速發(fā)展。由地方政府直接管理的企業(yè)迅速擴(kuò)張，而由國(guó)務(wù)院工業(yè)部門直接或間接管理的企業(yè)不斷減少。2000年以后，隨著中國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO），節(jié)能行業(yè)主管部門大多已經(jīng)轉(zhuǎn)制為工業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)，中央工業(yè)部門垂直監(jiān)管功能大為弱化。^[10]

改革開放以來，我國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)在工業(yè)總產(chǎn)值中的比重呈快速下降趨勢(shì)，由改革開放初期的近80%，下降為2011年的26﹒2%。其中，國(guó)有企業(yè)的比重也呈下降趨勢(shì)，由2001年的18﹒1%下降到2011年的7﹒9%，國(guó)有企業(yè)中的中央企業(yè)的比重2011年下降為4﹒7%（見圖1-2）。一方面，國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)在工業(yè)產(chǎn)值中的比重持續(xù)下降；另一方面，中央國(guó)有企業(yè)的比重持續(xù)下降，中央政府及其職能部門在節(jié)能政策執(zhí)行中的作用大為削弱。

隨著國(guó)有企業(yè)改制和非國(guó)有企業(yè)的快速發(fā)展，中央政府職能部門節(jié)能監(jiān)管和執(zhí)行能力弱化的同時(shí)，地方政府節(jié)能監(jiān)管和政策執(zhí)行的地位越來越重要。2006年8月，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定》，明確了實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能目標(biāo)的具體方法，即建立節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制和評(píng)價(jià)考核體系。隨后，國(guó)務(wù)院將“十一五”單位GDP能耗在2005年基礎(chǔ)上下降20%的總體目標(biāo)分解為各地區(qū)節(jié)能目標(biāo)，并明確了地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)是節(jié)能工作的第一責(zé)任人。2007年10月，全國(guó)人大常委會(huì)通過修訂后的《節(jié)約能源法》，將節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制寫入法律。由此，確立了節(jié)能目標(biāo)自上而下的分解、執(zhí)行和考核的節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制度，地方政府在節(jié)能政策執(zhí)行體系中扮演了核心的角色。^[11]

本質(zhì)上，節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制是對(duì)地方政府節(jié)能管理效果進(jìn)行考評(píng)的制度，節(jié)能評(píng)價(jià)指標(biāo)是將中央政府節(jié)能目標(biāo)轉(zhuǎn)化為地方政府加強(qiáng)節(jié)能監(jiān)管、貫徹節(jié)能政策的重要載體，是落實(shí)國(guó)家節(jié)能戰(zhàn)略的重要抓手。節(jié)能評(píng)價(jià)指標(biāo)的合理性對(duì)激勵(lì)地方政府真正節(jié)能、規(guī)范地方政府節(jié)能行為，以及節(jié)能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都十分重要。

1﹒1﹒3　現(xiàn)行節(jié)能評(píng)價(jià)指標(biāo)不利于地方政府形成合理的節(jié)能激勵(lì)，深入的評(píng)估是節(jié)能指標(biāo)改進(jìn)的重要依據(jù)

“十一五”節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)施，為節(jié)能目標(biāo)的完成提供了重要保障。2010年，中國(guó)單位GDP能耗為1﹒033噸標(biāo)準(zhǔn)煤／萬元^[12]，比2005年下降19﹒06%，基本完成“十一五”單位GDP能耗下降20%的目標(biāo)。作為重要的節(jié)能政策執(zhí)行機(jī)制，節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制功不可沒。同時(shí)，以萬元GDP能耗下降率為核心的節(jié)能指標(biāo)存在諸多不足：

第一，難以抑制能源消費(fèi)總量的快速增長(zhǎng)。^[13]2002年以來，中國(guó)能源消費(fèi)總量的增長(zhǎng)顯著加快，以年均9﹒31%的速度增加，顯著快于1990—2002年4﹒08%的年均增長(zhǎng)率。2005—2010年，盡管中國(guó)為節(jié)能付出了巨大努力，包括政策和管理、資金投入、機(jī)構(gòu)建設(shè)等，但是仍未遏制能源消費(fèi)總量的快速增長(zhǎng)。

“九五”計(jì)劃提出萬元GDP能耗下降22﹒7%的目標(biāo)，實(shí)際下降達(dá)到27﹒1%，該時(shí)期能源消費(fèi)總量累計(jì)增長(zhǎng)1﹒44億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。“十一五”同樣設(shè)定了節(jié)能目標(biāo)，能源消費(fèi)總量增加8﹒89億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“九五”期間新增的1﹒44億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。“十五”計(jì)劃未提出萬元GDP能耗下降率目標(biāo)，萬元GDP能耗上升1﹒8%，能源消費(fèi)總量增加9﹒05億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。與“十五”時(shí)期對(duì)比，在節(jié)能目標(biāo)約束下，“十一五”時(shí)期新增的能源消費(fèi)量與無節(jié)能目標(biāo)約束的“十五”能源增量基本相當(dāng)（見表1-1）。

第二，萬元GDP能耗下降率指標(biāo)下，地方政府節(jié)能激勵(lì)還存在做大GDP的非節(jié)能激勵(lì)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度越快節(jié)能約束越小等問題。^[14]GDP增長(zhǎng)率越高，萬元GDP能耗下降率目標(biāo)就越容易完成。如果各地區(qū)分配了相同或相近的節(jié)能目標(biāo)，不同地區(qū)GDP增長(zhǎng)率差異越大，不同地區(qū)以能源消費(fèi)的收入彈性表征的節(jié)能約束的差異就越大，從而出現(xiàn)地區(qū)間節(jié)能進(jìn)度分化的不公平現(xiàn)象。^[15]而且，在分級(jí)核算的節(jié)能統(tǒng)計(jì)體制下，地方政府既是節(jié)能的被考核者，也是自身節(jié)能統(tǒng)計(jì)的實(shí)施者，加之地方政府GDP的強(qiáng)激勵(lì)模式為行政干預(yù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)提供了制度基礎(chǔ)，增大了地方政府為完成節(jié)能目標(biāo)而不采取真實(shí)節(jié)能行動(dòng)的機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)。

一般而言，真實(shí)節(jié)能構(gòu)成了地方發(fā)展GDP的制約因素，可能對(duì)地方招商引資、增加財(cái)政收入造成一定程度的負(fù)面影響。^[16]盡管節(jié)能目標(biāo)的完成情況對(duì)地方官員的政治晉升具有“一票否決”的優(yōu)先性，但由于地方政府缺乏節(jié)能的內(nèi)在動(dòng)力，節(jié)能激勵(lì)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)強(qiáng)力激勵(lì)模式下，仍然被扭曲了。2010年，多地區(qū)出現(xiàn)了“極端節(jié)能”“休眠管理”現(xiàn)象^[17]，通過節(jié)能政策低質(zhì)量的執(zhí)行，追求立竿見影的效果，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)節(jié)能方案^[18]，能源消費(fèi)數(shù)據(jù)省區(qū)市和國(guó)家銜接不上^[19]，削弱了政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，等等。這些現(xiàn)象的背后，實(shí)際上是在特定節(jié)能激勵(lì)下，地方政府采取的節(jié)能機(jī)會(huì)主義行為，與真實(shí)節(jié)能的初衷相違背。

當(dāng)國(guó)家節(jié)能政策的落實(shí)越來越依賴地方政府，地方政府節(jié)能激勵(lì)的合理性和有效性影響著地方政府公共資源在節(jié)能領(lǐng)域的投入和特定節(jié)能資源的配置模式，也決定著地方政府是否采取行動(dòng)、推動(dòng)真實(shí)節(jié)能。基于此，在節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制框架下，節(jié)能評(píng)價(jià)指標(biāo)如何塑造地方政府的節(jié)能激勵(lì)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)激勵(lì)如何對(duì)節(jié)能激勵(lì)造成影響，通過對(duì)萬元GDP能耗下降率指標(biāo)的評(píng)估，分析其與節(jié)能內(nèi)涵的匹配性、節(jié)能激勵(lì)的有效性、對(duì)節(jié)能資源配置的引導(dǎo)作用，探討節(jié)能評(píng)價(jià)指標(biāo)的改進(jìn)思路，是本章著重研究的問題。

注釋

[1]該數(shù)據(jù)采用電熱當(dāng)量法計(jì)算，按發(fā)電煤耗法計(jì)算的能源消費(fèi)總量為32﹒49億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。參見《中國(guó)能源統(tǒng)計(jì)年鑒2011》。

[2]BP，2011．BP Statistical Review of World Energy June 2010．British Petroleum，London．

[3]參見郝吉明、馬廣大、王書肖：《大氣污染控制工程（第三版）》，北京，高等教育出版社，2010。

[4]參見王炬鵬：《中科院專項(xiàng)研究強(qiáng)霧霾天氣原因——污染排放為主因》，載《中國(guó)青年報(bào)》，2013-02-16。

[5]IEA，2012．IEA Statistics CO2 Emission from Fuel Combustion：Highlights（2012 Edition）．International Energy Agency，Paris．

[6]BP，2012．BP Statistical Review of World Energy June 2011．British Petroleum，London．

[7]參見《中國(guó)能源統(tǒng)計(jì)年鑒2011》。

[8]參見史丹：《中國(guó)能源效率的地區(qū)差異與節(jié)能潛力分析》，載《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2006（10）。

[9]參見國(guó)家發(fā)改委：《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃編制工作方案》，2010。

[10]參見齊曄：《中國(guó)低碳發(fā)展報(bào)告（2013）——政策執(zhí)行與制度創(chuàng)新》，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013。

[11]參見齊曄：《中國(guó)低碳發(fā)展報(bào)告（2013）——政策執(zhí)行與制度創(chuàng)新》，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013。

[12]GDP采用2005年可比價(jià)格。

[13]除此之外，以萬元GDP能耗下降率為核心的節(jié)能評(píng)價(jià)指標(biāo)，還存在諸如不利于發(fā)展可再生能源、以技術(shù)節(jié)能為導(dǎo)向的考評(píng)體系難以有效激勵(lì)結(jié)構(gòu)節(jié)能和管理節(jié)能等不足，詳細(xì)分析參見3﹒2﹒3節(jié)。

[14]此處僅簡(jiǎn)述萬元GDP能耗下降率指標(biāo)下，節(jié)能激勵(lì)存在的部分問題。關(guān)于節(jié)能激勵(lì)機(jī)制的詳細(xì)分析，參見4﹒3節(jié)。

[15]例如，“十二五”初期（2011—2012年），萬元GDP能耗下降率指標(biāo)完成情況出現(xiàn)了明顯的分化，北京前兩年已經(jīng)完成“十二五”目標(biāo)的66﹒9%，上海完成了70﹒9%。與此同時(shí)，海南、青海和新疆則出現(xiàn)了萬元GDP能耗不降反升的情形。

[16]Eaton，S﹒，Kostka，G﹒，2014．Authoritarian Environmentalism Undermined？Local Leaders’Time Horizons and Environmental Policy Implementation in China．The China Quar‐terly 218，359-380．陶然、陸曦、蘇福兵、汪暉：《地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)格局演變下的中國(guó)轉(zhuǎn)軌：財(cái)政激勵(lì)和發(fā)展模式反思》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2009（7）。

[17]Kostka，G﹒，Hobbs，W﹒，2012．Local Energy Efficiency Policy Implementation in China：Bridging the Gap between National Priorities and Local Interests．The China Quarterly 211，765-785．Li，J﹒，Wang，X﹒，2012．Energy and Climate Policy in China’s Twelfth Five‐year Plan：A Paradigm Shift．Energy Policy 41，519-528．

[18]Eaton，S﹒，Kostka，G﹒，2014．Authoritarian Environmentalism Undermined？Local Leaders’Time Horizons and Environmental Policy Implementation in China．The China Quarter‐ly 218，359-380．

[19]Holz，C﹒A﹒，2014．The Quality of China’s GDP Statistics．China Economic Review 30，309-338．