第1章　導論

1﹒1　研究背景

1﹒1﹒1　節能是解決中國能源消費量和碳排放量過快增長、空氣污染日益嚴重的根本途徑

1978年至2010年，中國國內生產總值（GDP）年均增長9﹒5%，2010年達到40﹒12萬億元，約合5﹒4萬億美元；在經濟增長驅動下，能源消費總量持續快速增長，2010年達到30﹒80億噸標準煤。^[1]2010年，中國一次能源消費量占世界能源消費總量的20﹒3%，超過了美國的19﹒3%，成為能源消費最多的國家。^[2]

在一次能源消費中，煤炭消費量占中國能源消費總量的比重已由建國初期的90%以上下降到改革開放初期的70%；1980—2000年，該比重維持在70%～80%，經歷了小幅上升而后下降的過程；2010年下降至68﹒0%。盡管如此，煤炭在我國能源消費中的主體地位短期內難以根本改變。與此同時，石油的消費量呈快速增長趨勢，機動車保有量的快速增長是主要驅動因素。

能源消耗是中國大氣污染日益嚴重、溫室氣體排放快速增長的主要誘因。中國的大氣環境污染以煤煙型為主，主要污染物是顆粒物和SO₂，部分大城市如北京、上海、廣州等，屬于煤煙型與機動車尾氣污染并重類型。^[3]2013年1月華北大部出現了持續時間長、污染嚴重的大范圍強霧霾天氣，中科院等的相關研究認為大氣污染是產生該次霧霾的主要原因，其中工業和燃煤排放、汽車尾氣等是主要污染源。^[4]與此同時，中國燃料消費的碳排放總量居世界第一位，2010年中國燃料消費CO₂排放總量為72﹒171億噸，占當年世界排放總量的23﹒84%^[5]，2011年該比例上升為26﹒38%^[6]，中國面臨越來越大的國際壓力。

節能是緩解中國能源消費總量和碳排放總量過快增長、減輕空氣污染的根本途徑。一方面，采取技術上可行、經濟上合理、環境和社會可接受的一切措施，來提高能源資源的利用效率，降低單位產出的能源消耗。當前，與世界平均水平和主要發達國家相比，中國的能源利用效率偏低。2009年，中國的單位GDP能耗為4﹒88噸標準油／萬美元，是世界平均水平的2﹒31倍、經濟合作與發展組織（OECD）平均水平的4﹒03倍、美國的3﹒78倍、德國的4﹒36倍、日本的7﹒63倍。同時，與其他“金磚國家”相比，中國的單位GDP能耗是巴西的2﹒19倍，是印度的95%，是俄羅斯的46%。^[7]以世界平均水平為標桿，中國在提高能源利用效率方面有巨大潛力（見圖1-1）。

與此同時，中國能源利用效率呈現較大的區域差異。以省級行政區為例，2009年單位GDP能耗較低的北京為0﹒606噸標準煤／萬元，廣東為0﹒684噸標準煤／萬元，上海為0﹒727噸標準煤／萬元，而同期的寧夏為3﹒454噸標準煤／萬元，青海為2﹒689噸標準煤／萬元，山西為2﹒364噸標準煤／萬元。城市能效間的差距更加明顯。2009年在有觀測值的214個城市中，城市平均值為1﹒43噸標準煤／萬元，能耗強度最大的是石嘴山市的6﹒75噸標準煤／萬元，是均值的4﹒7倍；能耗強度最小的是汕尾市的0﹒528噸標準煤／萬元，僅是均值的36﹒9%。與國家間諸如社會制度、技術封鎖等限制相比，中國各地區的社會制度、經濟運行規則和金融、財政、稅收等宏觀經濟政策基本一致^[8]，縮小地區能源消費強度差距是當前技術經濟條件下實現中國總體能源消費強度下降的重要途徑。

另一方面，積極開發太陽能、風能等可再生能源，加快可再生能源對化石能源的替代，抑制化石能源消費量的過快增長是節能的重要內容。由于化石能源的不可再生性，在當前經濟、技術可行的條件下，應大力發展可再生能源。2009年，中國水電、風電、生物質發電，以及包括沼氣、太陽能在內的可再生能源應用量約合2﹒68億噸標準煤，占當年能源消費總量的8﹒7%。^[9]在能源短缺、環境污染、氣候變化等嚴峻形勢下，加快發展可再生能源是一個重要的破解途徑。

1﹒1﹒2　地方政府已成為節能監管和政策執行的主體，節能評價指標是落實國家節能戰略的重要抓手

改革開放之初，國民經濟沿襲原有的計劃經濟體制，在工業領域尤甚。這一時期所形成的節能監管體系具有計劃經濟時期的基本特征，體現為：綜合經濟部門制定節能政策—專業工業部門執行節能政策—下屬工業企業落實政策措施。這種節能政策及其執行機制與以國營經濟為主體的能耗結構相一致。1992年以后，國家經濟體制改革的步伐加快。大批國有企業改制，一部分中央直屬企業完成股份制改造，實行屬地化管理，由企業所在地政府管理。與此同時，鄉鎮企業的發展帶動民營企業快速發展。由地方政府直接管理的企業迅速擴張，而由國務院工業部門直接或間接管理的企業不斷減少。2000年以后，隨著中國加入世界貿易組織（WTO），節能行業主管部門大多已經轉制為工業行業協會，中央工業部門垂直監管功能大為弱化。^[10]

改革開放以來，我國國有及國有控股企業在工業總產值中的比重呈快速下降趨勢，由改革開放初期的近80%，下降為2011年的26﹒2%。其中，國有企業的比重也呈下降趨勢，由2001年的18﹒1%下降到2011年的7﹒9%，國有企業中的中央企業的比重2011年下降為4﹒7%（見圖1-2）。一方面，國有及國有控股企業在工業產值中的比重持續下降；另一方面，中央國有企業的比重持續下降，中央政府及其職能部門在節能政策執行中的作用大為削弱。

隨著國有企業改制和非國有企業的快速發展，中央政府職能部門節能監管和執行能力弱化的同時，地方政府節能監管和政策執行的地位越來越重要。2006年8月，國務院頒布《國務院關于加強節能工作的決定》，明確了實現“十一五”節能目標的具體方法，即建立節能目標責任制和評價考核體系。隨后，國務院將“十一五”單位GDP能耗在2005年基礎上下降20%的總體目標分解為各地區節能目標，并明確了地方政府主要領導是節能工作的第一責任人。2007年10月，全國人大常委會通過修訂后的《節約能源法》，將節能目標責任制寫入法律。由此，確立了節能目標自上而下的分解、執行和考核的節能目標責任制度，地方政府在節能政策執行體系中扮演了核心的角色。^[11]

本質上，節能目標責任制是對地方政府節能管理效果進行考評的制度，節能評價指標是將中央政府節能目標轉化為地方政府加強節能監管、貫徹節能政策的重要載體，是落實國家節能戰略的重要抓手。節能評價指標的合理性對激勵地方政府真正節能、規范地方政府節能行為，以及節能目標的實現都十分重要。

1﹒1﹒3　現行節能評價指標不利于地方政府形成合理的節能激勵，深入的評估是節能指標改進的重要依據

“十一五”節能目標責任制的實施，為節能目標的完成提供了重要保障。2010年，中國單位GDP能耗為1﹒033噸標準煤／萬元^[12]，比2005年下降19﹒06%，基本完成“十一五”單位GDP能耗下降20%的目標。作為重要的節能政策執行機制，節能目標責任制功不可沒。同時，以萬元GDP能耗下降率為核心的節能指標存在諸多不足：

第一，難以抑制能源消費總量的快速增長。^[13]2002年以來，中國能源消費總量的增長顯著加快，以年均9﹒31%的速度增加，顯著快于1990—2002年4﹒08%的年均增長率。2005—2010年，盡管中國為節能付出了巨大努力，包括政策和管理、資金投入、機構建設等，但是仍未遏制能源消費總量的快速增長。

“九五”計劃提出萬元GDP能耗下降22﹒7%的目標，實際下降達到27﹒1%，該時期能源消費總量累計增長1﹒44億噸標準煤?！笆晃濉蓖瑯釉O定了節能目標，能源消費總量增加8﹒89億噸標準煤，遠遠大于“九五”期間新增的1﹒44億噸標準煤?！笆濉庇媱澪刺岢鋈f元GDP能耗下降率目標，萬元GDP能耗上升1﹒8%，能源消費總量增加9﹒05億噸標準煤。與“十五”時期對比，在節能目標約束下，“十一五”時期新增的能源消費量與無節能目標約束的“十五”能源增量基本相當（見表1-1）。

第二，萬元GDP能耗下降率指標下，地方政府節能激勵還存在做大GDP的非節能激勵、經濟增長速度越快節能約束越小等問題。^[14]GDP增長率越高，萬元GDP能耗下降率目標就越容易完成。如果各地區分配了相同或相近的節能目標，不同地區GDP增長率差異越大，不同地區以能源消費的收入彈性表征的節能約束的差異就越大，從而出現地區間節能進度分化的不公平現象。^[15]而且，在分級核算的節能統計體制下，地方政府既是節能的被考核者，也是自身節能統計的實施者，加之地方政府GDP的強激勵模式為行政干預統計數據提供了制度基礎，增大了地方政府為完成節能目標而不采取真實節能行動的機會主義風險。

一般而言，真實節能構成了地方發展GDP的制約因素，可能對地方招商引資、增加財政收入造成一定程度的負面影響。^[16]盡管節能目標的完成情況對地方官員的政治晉升具有“一票否決”的優先性，但由于地方政府缺乏節能的內在動力，節能激勵在經濟增長強力激勵模式下，仍然被扭曲了。2010年，多地區出現了“極端節能”“休眠管理”現象^[17]，通過節能政策低質量的執行，追求立竿見影的效果，忽視長遠節能方案^[18]，能源消費數據省區市和國家銜接不上^[19]，削弱了政策執行的基礎，等等。這些現象的背后，實際上是在特定節能激勵下，地方政府采取的節能機會主義行為，與真實節能的初衷相違背。

當國家節能政策的落實越來越依賴地方政府，地方政府節能激勵的合理性和有效性影響著地方政府公共資源在節能領域的投入和特定節能資源的配置模式，也決定著地方政府是否采取行動、推動真實節能?；诖耍诠澞苣繕素熑沃瓶蚣芟?，節能評價指標如何塑造地方政府的節能激勵，經濟增長的強激勵如何對節能激勵造成影響，通過對萬元GDP能耗下降率指標的評估，分析其與節能內涵的匹配性、節能激勵的有效性、對節能資源配置的引導作用，探討節能評價指標的改進思路，是本章著重研究的問題。

注釋

[1]該數據采用電熱當量法計算，按發電煤耗法計算的能源消費總量為32﹒49億噸標準煤。參見《中國能源統計年鑒2011》。

[2]BP，2011．BP Statistical Review of World Energy June 2010．British Petroleum，London．

[3]參見郝吉明、馬廣大、王書肖：《大氣污染控制工程（第三版）》，北京，高等教育出版社，2010。

[4]參見王炬鵬：《中科院專項研究強霧霾天氣原因——污染排放為主因》，載《中國青年報》，2013-02-16。

[5]IEA，2012．IEA Statistics CO2 Emission from Fuel Combustion：Highlights（2012 Edition）．International Energy Agency，Paris．

[6]BP，2012．BP Statistical Review of World Energy June 2011．British Petroleum，London．

[7]參見《中國能源統計年鑒2011》。

[8]參見史丹：《中國能源效率的地區差異與節能潛力分析》，載《中國工業經濟》，2006（10）。

[9]參見國家發改委：《可再生能源發展“十二五”規劃編制工作方案》，2010。

[10]參見齊曄：《中國低碳發展報告（2013）——政策執行與制度創新》，北京，社會科學文獻出版社，2013。

[11]參見齊曄：《中國低碳發展報告（2013）——政策執行與制度創新》，北京，社會科學文獻出版社，2013。

[12]GDP采用2005年可比價格。

[13]除此之外，以萬元GDP能耗下降率為核心的節能評價指標，還存在諸如不利于發展可再生能源、以技術節能為導向的考評體系難以有效激勵結構節能和管理節能等不足，詳細分析參見3﹒2﹒3節。

[14]此處僅簡述萬元GDP能耗下降率指標下，節能激勵存在的部分問題。關于節能激勵機制的詳細分析，參見4﹒3節。

[15]例如，“十二五”初期（2011—2012年），萬元GDP能耗下降率指標完成情況出現了明顯的分化，北京前兩年已經完成“十二五”目標的66﹒9%，上海完成了70﹒9%。與此同時，海南、青海和新疆則出現了萬元GDP能耗不降反升的情形。

[16]Eaton，S﹒，Kostka，G﹒，2014．Authoritarian Environmentalism Undermined？Local Leaders’Time Horizons and Environmental Policy Implementation in China．The China Quar‐terly 218，359-380．陶然、陸曦、蘇福兵、汪暉：《地區競爭格局演變下的中國轉軌：財政激勵和發展模式反思》，載《經濟研究》，2009（7）。

[17]Kostka，G﹒，Hobbs，W﹒，2012．Local Energy Efficiency Policy Implementation in China：Bridging the Gap between National Priorities and Local Interests．The China Quarterly 211，765-785．Li，J﹒，Wang，X﹒，2012．Energy and Climate Policy in China’s Twelfth Five‐year Plan：A Paradigm Shift．Energy Policy 41，519-528．

[18]Eaton，S﹒，Kostka，G﹒，2014．Authoritarian Environmentalism Undermined？Local Leaders’Time Horizons and Environmental Policy Implementation in China．The China Quarter‐ly 218，359-380．

[19]Holz，C﹒A﹒，2014．The Quality of China’s GDP Statistics．China Economic Review 30，309-338．