第2章　地方政府節能激勵的制度基礎

2﹒1　地方政府經濟增長的激勵機制與節能激勵扭曲

改革開放以來，中國的經濟發展取得了巨大成就，如何解釋中國經濟增長奇跡成為學術界關注的熱點問題。一個共識是：地方政府在推動經濟增長中發揮著十分重要的作用。^[1]隨著制度經濟學在解釋經濟增長上提供的嶄新視角，分析地方政府及其官員經濟增長的激勵模式無疑成為關注的焦點。能源為經濟增長提供不可或缺的物質基礎，驅動著經濟的運行。在經濟取得重要成就的同時，中國的能源消費量快速增長，尤其是2003年之后，能源消費量增長明顯加快，節能面臨的挑戰十分嚴峻。2006年，為了扭轉“十五”期間能源消費強度不降反升的趨勢，確保“十一五”單位GDP能耗下降20%的節能目標的實現，中國實行了節能目標責任制，將節能目標層層分解到地方政府和重點能耗企業（“千家企業”），形成了自上而下的地方政府節能激勵機制。

由于中央政府與地方政府之間存在多目標委托代理關系，地方政府實際承擔了除國防、外交以外的包括經濟增長、社會發展（科教文衛等）、社會穩定、安全生產、計劃生育、節能降耗、環境保護等在內的幾乎所有政府事權。在這些眾多的事權里，經濟增長占據最核心的位置，因為財政激勵和晉升激勵將地方政府塑造成了增長型政府。為了經濟增長而展開激烈的地區間競爭，是中國經濟增長奇跡的根源，同時是地方政府節能激勵扭曲的重要根源之一。本節著重分析地方政府推動經濟增長的激勵機制，落腳點是地方政府經濟發展的強力激勵對節能激勵造成的扭曲和激勵不足。

2﹒1﹒1　財政創收激勵

新古典經濟學中，政府被認為是糾正市場失靈、提供公共服務的公正無私的抽象組織，而政府內部則是一個“黑箱”，政府間縱向的權力結構和激勵機制被忽略了。盡管在多層級的政府治理結構中，財政關系的安排遠不能代表政府縱向關系的全部，但無疑是政府治理中的重要內容。對地方政府財政激勵的研究已形成了系統的、具有較大影響力的理論框架，即Weingast^[2]構建的“保護市場的財政聯邦主義”分析框架，并將改革時期中國經濟增長的奇跡作為重要的案例，從而發展出了中國特色的“保護市場的財政聯邦主義”^[3]。“保護市場的財政聯邦主義”或稱第二代財政聯邦主義^[4]是在古典財政聯邦主義理論基礎上發展而來的。

與之前的理論不同，第二代財政聯邦主義強調了地方財政分權對地方官員行為的激勵作用^[5]，在一定程度上彌補了古典財政聯邦主義將地方政府當作一個“黑箱”，而忽略了地方官員為何有積極性這么做的微觀政治基礎的不足。經過一些學者的進一步發展，中國式保護市場的聯邦主義得到系統的研究，并將研究重點放在中國的財政分權對地方官員發展地方經濟，以增加財政收入的激勵機制上^[6]。中國特色的財政聯邦主義理論從政府組織制度入手，將地方政府作為追求地方稅收最大化的“經濟人”，財政分權改革使地方政府成為“剩余占有者”并產生了追求地方稅收最大化的激勵。^[7]地區間的財政競爭硬化了地方預算約束，迫使地方政府加快國企民營化改革，增加對生產性基礎設施的投資^[8]，從而維護了市場機制，使地方官員有積極性發展經濟，推動了中國經濟的高增長。

雖然對于中國的經濟高增長具有一定的解釋能力，但“保護市場的財政聯邦主義”分析框架畢竟是舶來品，探究中國經濟增長奇跡必須植根于中國特定的政治經濟制度安排及其激勵機制。改革初期，中國的財政管理體制經歷了多次調整，1978—1979年實行“定收定支，收支掛鉤，總額分成，一年一變”的財政體制，實際上是改革前統收統支體制的延續。之后，中國財政管理體制經歷了兩次重大變革：一是20世紀80年代初開始探索實行的財政承包制，進入地方和中央財政“分灶吃飯”階段（1980—1993年）。其間，財政體制經歷了1985年和1988年兩次較大的調整，最終形成了中央與地方按照協商好的分成辦法，按一定比例或一定額度進行收入分成的制度安排，繳夠中央的，剩下的是地方政府可以支配的，確保了地方政府的“剩余占有權”，具有很強的財政收入分權色彩。二是1994年的分稅制改革。這是新中國成立以來調整力度最強、規模最大、影響深遠的一輪財政體制改革，以扭轉中央財政占整個財政收入比重過低的被動局面，從財政收入角度看，具有較明顯的集權化色彩。^[9]一個基本的共識是：地方政府在中國的經濟增長過程中發揮了十分重要的作用，而地方政府經濟增長的財政激勵所面臨的一個重要挑戰是，1994年分稅制改革實現了中央財政收入的集權化后，中國經濟增長并未減速。^[10]

近年來，不少學者認識到經濟激勵（或地方財政激勵）并不足以構成政府發展經濟的全部激勵^[11]，甚至認為財政激勵不是中國經濟增長的主要激勵^[12]。在人事權由上級控制的體制下，上級對下級官員基于績效考核的晉升激勵在解釋中國各地區為經濟增長而競爭的模式時具有的重要性引起學術界的極大關注。

2﹒1﹒2　政治晉升激勵

與地方政府追求財政收入最大化的“經濟人”假定不同，晉升激勵理論將地方政府官員視為追求權力最大化的“政治人”，政治職務的晉升無疑是權力最大化的最重要途徑。上級對人事任命權的掌控，為通過晉升激勵下級官員按照設定的績效考核標準努力工作、為增長而競爭提供了條件。

為揭示地方官員的晉升激勵對中國經濟高增長的作用，對中國地方政府經濟績效和官員晉升的實證研究可追溯到20世紀90年代中期Bo^[13]的開創性研究。該研究采用1949—1994年中國30個省區市的樣本，檢驗了晉升與經濟績效的關系，結果表明，1978年改革以來，那些對中央財政貢獻大的省區市的領導獲得了更大的晉升機會，相對而言，經濟增長率高的省區市的領導獲得晉升的機會并沒有顯著增加，而經濟規模大的省區市的領導獲得晉升的比例更大。

隨后，類似的研究大量涌現。Maskin等^[14]以中共十一大和十三大中央委員為樣本，發現經濟增長績效會顯著增加省級官員的晉升概率，并認為中國地方官員間存在基于經濟增長業績的晉升標尺競賽（yard‐stick competition）^[15]，遺憾的是他們的研究并未加入控制變量。Chen等^[16]和Li、Zhou^[17]以年度經濟增長率、任期經濟增長率、與前任經濟增長率的差衡量經濟績效，分別通過1979—2002年和1979—1995年的省級數據，證實了經濟績效能顯著增加晉升機會的假設。基于此，周黎安^[18]系統論述并提出了中國地方官員間存在為增長而競爭的晉升錦標賽（promotion tournament）模式，得到了學者們的極大關注和大量引用。

在對該問題的進一步實證中，不少學者的研究成果與基于經濟績效的錦標賽模式并不矛盾。王賢彬、徐現祥^[19]采用1978—2005年省級數據，證明了地方官員間的政治競爭確實促進了地方經濟增長，有較好職業前景的地方官員更有積極性推動經濟增長，證實了政治激勵對解釋中國經濟高增長的重要性，并且認為政治激勵對經濟的推動作用開始于20世紀90年代。馮蕓、吳沖鋒^[20]采用1978—2008年省級數據，還考察了省級副職的晉升與經濟績效的關系，發現轄區經濟增長績效對低級別官員晉升概率的影響大于對高級別官員晉升概率的影響。進一步地，喬坤元^[21]將研究層級延伸到地市級，認為中國確實存在一個以經濟增長為主要考核內容的官員晉升錦標賽機制，并呈現自上而下競爭“層層加碼”的特點。

由此可見，除了財政創收激勵外，地方官員不遺余力推動經濟增長，還受到職位晉升的政治激勵。在財政和晉升的雙重強力激勵下，推動經濟增長成為地方主要官員工作的重中之重，中國的地方政府被塑造成為增長型政府。

2﹒1﹒3　地方政府節能激勵的扭曲

激勵扭曲（incentive distortion）指的是特定的委托代理關系下的激勵機制并未引導代理人做出符合委托人期望的行為，而是使其產生機會主義行為的現象。中央政府和地方政府在節能領域存在委托代理關系，地方政府節能激勵扭曲指的是，由委托代理的多任務屬性、與其他激勵的沖突導致，或由激勵機制本身存在的某種缺陷導致的地方政府過度節能或節能不足，從而偏離中央政府委托的節能目標的現象。地方政府具有典型的多任務（multi‐task）代理特征，除了這里重點關注的節能外，經濟增長、教科文衛等社會事務、環境保護等的事權都集中在地方政府。在中國特色的地方分權體制下，為增長而競爭的激勵機制為地方政府經濟增長提供了強力激勵，使地方官員將主要精力集中于經濟增長，扭曲了地方政府官員的努力在不同任務間的合理配置。例如，財政分權和基于績效考核的地方政府競爭，導致地方政府公共支出結構“重基本建設，輕公共服務和人力資本投資”的明顯扭曲。^[22]

正如上一節所分析的，財政激勵和晉升激勵的雙重激勵將中國的地方政府塑造成了增長型政府，經濟增長成為改革以來地方政府主要的行為取向，這種強有力的激勵機制造就了中國的經濟奇跡，同時是導致地方政府在包括節能在內的公共事務上行為扭曲的根源。基于此，這里重點從增長型地方政府及其激勵機制視角，分析地方政府節能激勵的扭曲。

節能激勵扭曲的表現之一：地方政府節能目標完成進度滯后。2006年以來，中國確立了節能的目標責任制和評價考核體系，節能目標作為約束性指標納入地方國民經濟和社會發展五年規劃之中，隨后賦予了節能目標在地方政府績效考核體系中“一票否決”的重要地位。^[23]盡管如此，在五年規劃的初期，節能目標的完成進度具有明顯的滯后性。“十一五”（2005—2010年）初期，在除西藏外的其他30個省區市，2006—2007年僅有北京、天津、上海、福建四省市節能目標完成進度超過40%；剩下的26個省區市中的21個節能目標完成進度為30%～40%，節能目標完成進度低于30%的有山西、海南、青海、寧夏、新疆五省區，節能目標完成進度大大滯后。^[24]盡管“十二五”（2011—2015年）節能目標的分解更多考慮到地區差異，節能目標完成進度普遍滯后的現象有所緩解，26個省區市2012年的節能進度超過40%，但其他地區節能指標出現不降反升的強力反彈現象。2012年，單位GDP能耗在2010年基礎上不降反升的地區包括海南（＋1﹒66%）、青海（＋7﹒70%）和新疆（＋13﹒81%），除此之外，寧夏的單位GDP能耗僅下降0﹒84%，僅完成“十二五”總體目標的5﹒6%。^[25]

與節能指標完成滯后形成鮮明對比的是，地方政府經濟增長目標的“層層加碼”與目標的超額完成。以“十二五”為例，中央政府年均經濟增長目標為7%，根據各省區市國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要，各省級政府無一例外地制定了高于7%的經濟增長目標，最低的是8%（北京、上海、浙江、廣東），最高的則達到13%（山西、海南）。“十二五”前兩年（2011年、2012年），除北京（7﹒9%）、上海（7﹒8%）外，其他29個省區市年均實際經濟增長率均超過8﹒5%。除北京、上海、山西、海南、寧夏外，其他26個省區市均超額實現當地制定的經濟增長目標。例如，重慶經濟增長目標為12﹒5%，前兩年年均增長15﹒0%。在中國尤其是經濟相對落后的中部和西部，經濟增長激勵對地方政府行為模式的主導作用可見一斑，經濟增長的沖動是導致節能激勵扭曲的主要因素。

節能激勵扭曲的表現之二：地方政府節能統計數據扭曲，中央政府節能壓力難以有效傳導到地方。中國各地區的GDP和能源核算采用分級核算的方式，即國家統計局制定統一的核算辦法，各省區市分別獨立核算轄區內GDP和能源消費量的制度。^[26]一個突出的現象是各省區市加總數據與國家層面的GDP數據不一致的問題，從1996年以來，各省區市GDP加總數據始終高于國家數據^[27]，能源消費量各省區市加總也明顯超過全國數據。盡管其中既有技術層面的因素（2005年之前服務業統計的薄弱），也有制度層面的因素（以GDP為主要考核指標背景下的分級核算），但分析表明，地方政府經濟增長的強力激勵是造成地方GDP和能源消費量數據扭曲的根源和主要原因之一。^[28]

各省區市GDP和能源消費量數據銜接不上導致“十二五”初期中央節能目標進度明顯滯后于地方節能目標進度。根據各省區市統計局提供的各省區市數據，加總后計算中國單位GDP能耗，2011年、2012年分別下降2﹒97%和4﹒79%，兩年累計完成“十二五”節能目標的47﹒6%，節能進度超前完成7﹒6%。而同時，根據國家統計局提供的數據，2011年、2012年全國單位GDP能耗分別下降2﹒02%和3﹒49%，兩年累計僅完成“十二五”節能目標的33﹒9%，節能進度滯后6﹒1%。中央和省區市單位GDP能耗數據銜接不上將可能導致“十二五”末期地方節能指標完成的同時，中央節能指標難以完成的尷尬局面，以至于國家發改委主任徐紹史在第十二屆全國人大常委會第八次會議上做的《國務院關于節能減排工作情況的報告》，將“中央與地方節能統計數據銜接不夠，節能壓力不能有效傳遞到地方”作為節能工作中存在的一個主要問題和困難。

節能激勵扭曲的表現之三：增長導向的地方政府對高耗能行業依賴與節能降耗之間的內在沖突，陷入“魚和熊掌不可兼得”的選擇困境。以經濟發展為主的晉升激勵是導致發展型目標與節能等規制型目標的權重失衡的主要因素。地方發展經濟，尤其是在中西部經濟相對落后地區，很大程度上難以擺脫對高耗能行業的依賴。例如，2012年為爭取一個100萬噸的電解鋁項目盡快落地，甘肅省擬討論出臺“電價優惠”政策，以期在與內蒙古、青海等地區的競爭中勝出，因為對于電解鋁等高耗能行業而言，電費是高耗能產品成本的大頭，占到70%甚至80%。^[29]地方政府節能目標與發展目標的角色沖突表現為：在晉升激勵和財政激勵下，地方政府官員產生了發展地方經濟的內在驅動，而節能目標具有約束性、“一票否決”的強制性特征，賦予了地方政府官員在發展經濟的同時必須完成節能目標的雙重使命，使其陷入“魚和熊掌不可兼得”的困境。一位地方經信委副主任將這種困境描述成“左手與右手的較量”，如此評述：“發展原材料工業和節能降耗相互沖突，又都歸我主管，有時開一個會同時研究這兩個議題，從要求到措施都前后矛盾，政府既是壓力的制造者，又是壓力的承擔者，所以體會特別深、壓力特別大。”^[30]

以對高耗能行業實施的電價優惠為例，地方政府經濟發展激勵對節能激勵的扭曲可見一斑。對電解鋁、鐵合金、氯堿等高耗能行業實行電價優惠政策始于2000年；2004年國家發改委出臺規定，要求取消電解鋁、鐵合金和電石的電價優惠；2004年6月，國家發改委對電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵6個高耗能行業試行了差別電價政策；2006年出臺規定對電解鋁等8個高耗能部門實行限制類和淘汰類的差別電價政策，并加大了差別電價實施力度。^[31]2007年連續出臺兩個文件，要求各地區落實高耗能行業差別電價政策（發改價格〔2007〕2655號和3550號）。然而，在國家三令五申取消高耗能行業電價優惠、實行差別電價的同時，有些地區尤其是中西部地區，仍在繼續給予高耗能行業優惠電價，高耗能行業的差別電價政策的執行不理想。^[32]根據國家電監會《2009年度電價執行及電費結算監管報告》，內蒙古、陜西、甘肅、青海、寧夏、河南、湖南、四川、廣西、云南等多地區超越電價管理權限，自行出臺優惠電價政策，存在不同程度的優惠電價問題。同時，甘肅、內蒙古等一些地方以發展經濟為由，未將應執行差別電價的高耗能企業列入執行名單，未按規定執行差別電價。在《2010年度電價執行及電費結算情況通報》中，黑龍江、四川等地區2010年仍然存在自行出臺優惠電價政策的問題。例如，黑龍江降低發電企業上網電價，對煤化工、光伏等高耗能企業實行優惠電價。

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注釋

[1]參見陶然、陸曦、蘇福兵、汪暉：《地區競爭格局演變下的中國轉軌：財政激勵和發展模式反思》，載《經濟研究》，2009（7）。

[2]Weingast，B﹒R﹒，1995．The Economic Role of Political Institutions：Market‐Preser‐ving Federalism and Economic Development．Journal of Law，Economics，and Organization 11，1-31．

[3]Jin，H﹒，Qian，Y﹒，Weingast，B﹒R﹒，2005．Regional Decentralization and Fiscal Incentives：Federalism，Chinese Style．Journal of Public Economics 89，1719-1742．Montin‐ola，G﹒，Qian，Y﹒，Weingast，B﹒R﹒，1995．Federalism，Chinese Style：the Political Basis for Economic Success．World Politics 48，50-81．

[4]Qian，Y﹒，Weingast，B﹒R﹒，1997．Federalism as A Commitment to Perserving Market Incentives．The Journal of Economic Perspectives 11，83-92．

[5]參見黃再勝、朱敏軍：《中國分權式改革的激勵難題及其政策選擇——一種合約視角的分析》，載《當代經濟科學》，2007（5）。

[6]Montinola，G﹒，Qian，Y﹒，Weingast，B﹒R﹒，1995．Federalism，Chinese Style：the Political Basis for Economic Success．World Politics 48，50-81．

[7]Qian，Y﹒，Xu，C﹒，1993．Why China’s Economic Reforms Differ：The M‐form Hi‐erarchy and Entry／expansion of the Non‐state Sector．Economics of Transition 1，135-170．

[8]Qian，Y﹒，Roland，G﹒，1998．Federalism and the Soft Budget Constraint．The American Economic Review，88（5），1143-1162．

[9]參見郭慶旺、賈俊雪：《中國地方政府規模和結構優化研究》，北京，中國人民大學出版社，2012。

[10]參見陶然、陸曦、蘇福兵、汪暉：《地區競爭格局演變下的中國轉軌：財政激勵和發展模式反思》，載《經濟研究》，2009（7）。

[11]Xu，C﹒，2011．The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development．Journal of Economic Literature 49，1076-1151．傅勇：《中國的分權為何不同：一個考慮政治激勵與財政激勵的分析框架》，載《世界經濟》，2008（11）。王永欽、張晏、章元、陳釗、陸銘：《中國的大國發展道路——論分權式改革的得失》，載《經濟研究》，2007 （1）。

[12]周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，載《經濟研究》，2007（7）。

[13]Bo，Z﹒，1996．Economic Performance and Political Mobility：Chinese Provincial Leaders．Journal of Contemporary China 5，135-154．

[14]Maskin，E﹒，Qian，Y﹒，Xu，C﹒，2000．Incentives，Information，and Organiza‐tional Form．The Review of Economic Studies 67，359-378．

[15]關于標尺競賽，以及后文討論的錦標賽、資格賽的定義和區分，參見楊其靜、鄭楠：《地方領導晉升競爭是標尺賽、錦標賽還是資格賽》，載《世界經濟》，2013（12）。

[16]Chen，Y﹒，Li，H﹒，Zhou，L﹒‐A﹒，2005．Relative Performance Evaluation and the Turnover of Provincial Leaders in China．Economics Letters 88，421-425．

[17]Li，H﹒，Zhou，L﹒‐A﹒，2005．Political Turnover and Economic Performance：the Incentive Role of Personnel Control in China．Journal of Public Economics 89，1743-1762．

[18]參見周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，載《經濟研究》，2007 （7）。

[19]參見王賢彬、徐現祥：《地方官員晉升競爭與經濟增長》，載《經濟科學》，2010 （6）。

[20]參見馮蕓、吳沖鋒：《中國官員晉升中的經濟因素重要嗎？》，載《管理科學學報》，2013（11）。

[21]參見喬坤元：《我國官員晉升錦標賽機制的再考察——來自省、市兩級政府的證據》，載《財經研究》，2013（4）。

[22]參見傅勇、張晏：《中國式分權與財政支出結構偏向：為增長而競爭的代價》，載《管理世界》，2007（3）。

[23]關于節能目標責任制和“一票否決”制度，詳細內容參見3﹒2節。

[24]由于“十一五”期間開展了第二次經濟普查，對2005—2007年的GDP和能源消費數據進行了調整，本研究在計算各地區單位GDP能耗下降率時采用調整后的數據（《中國統計年鑒2011》和《中國能源統計年鑒2011》），與次年公布的各地區單位GDP能耗等指標的公報數據不完全一致；各省區市節能目標采用《國家發改委、國家統計局關于“十一五”各地區節能目標完成情況的公告》中的數據。

[25]“十二五”期間的單位GDP能耗數據根據《中國統計年鑒2013》計算，GDP采用2005年可比價格；各省區市“十二五”節能目標源于《國務院關于印發“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知》。

[26]參見http：／／www．stats．gov．cn／tjzs／cjwtjd／201311／t20131105＿455940．html。

[27]Xu，X﹒，2006．New Features of China’s National Accounts．OECD，Paris，France．

[28]針對各省區市GDP和能源消費量加總數據超過全國數據的問題，5﹒2節將進行深入和細致分析，并提出一個基于制度經濟學的解釋框架。

[29]參見梁嘉琳、王璐：《西部推優惠電價救高耗能行業》，載《經濟參考報》，2012-07-24。

[30]劉軍、丁文杰、康淼、王艷明、劉巍巍、鄭曉奕：《節能降耗壓力大，企業不急政府急》，載《經濟參考報》，2012-04-23。

[31]參見《國務院辦公廳轉發發展改革委關于完善差別電價政策意見的通知》。

[32]參見趙曉麗、洪東悅：《中國節能政策演變與展望》，載《軟科學》，2010（4）。