2﹒2　節能的市場失靈與地方政府節能激勵的微觀基礎

盡管地方政府間的激烈競爭在推動經濟增長中發揮了非常重要的作用，但政府機關自身不是主要的能源消費者，工業、居民生活、交通運輸是能源的主要終端消費者。以2011年為例，終端能源消費量中，工業占69﹒6%，居民生活占11﹒2%，交通運輸、倉儲和郵政業占8﹒4%，其他占10﹒7%。^[1]盡管節能的目標責任制賦予了地方政府完成轄區節能目標的責任，并將節能目標完成情況與政治激勵掛鉤，但節能激勵與地方政府對轄區經濟增長的財政激勵和晉升激勵有顯著不同。地方政府節能激勵的實際效果很大程度上取決于企業和居民等能源消費者節能的微觀基礎及其激勵強度。從經濟的視角看，提高能源效率的實質是通過更高的初始投入來獲得未來較低能源運行成本的一種投資，未來的節能收益往往具有一定的不確定性；對于一個理性的能源消費者而言，是否進行能效投資取決于初始成本與未來節能收益的對比。^[2]由于中國消費的大宗能源品種（包括煤炭、電力、石油、天然氣等）均是商品能源，對企業和居民等微觀能源消費者而言，能源價格構成了節能的最基礎、最主要的激勵機制。因此，能源價格形成機制決定了微觀的能源消費者節能投資的主要預期收益的大小，也決定了節能價格激勵的適切性。進一步地，即使能源價格完全由市場決定，在新古典經濟學框架下，節能仍然存在時間維度上、空間維度上的諸多導致市場失靈的因素，例如，能源安全外部性、資源耗竭的代際外部性等，市場自發形成的能源價格仍然難以實現能源資源的優化配置，這為政府通過節能政策干預市場提供了條件?；诖?，本節首先從中國主要能源的價格機制分析節能市場對微觀能源消費者的激勵，之后詳細分析節能存在的導致市場失靈的因素，以及與之對應的消除市場失靈可能的政策選擇，從而對中國地方政府節能激勵的微觀基礎進行深入剖析。

2﹒2﹒1　中國主要能源的定價機制

（1）煤炭。

煤炭是中國消費的主要能源品種。自1978年以來，中國的煤炭消費量占能源消費總量的比重維持在70%上下。2011年，中國煤炭消費量為34﹒3億噸，占中國能源消費總量的68﹒4%，占當年世界煤炭消費總量的47﹒0%，中國是煤炭第一大消費國。同時，中國的煤炭基本實現自給自足，2011年煤炭生產量約為35﹒2億噸，占當年世界煤炭生產總量的45﹒4%，中國也是第一大煤炭生產國。^[3]煤炭在中國的能源體系中占據最重要的位置，分析煤炭價格的形成機制，是理解節能激勵微觀基礎的主要途徑。

改革開放以來，我國的煤炭價格形成機制分為三個階段。

第一階段（1978—1985年），延續了計劃經濟體制下，中央政府統一制定煤炭價格的定價機制。經過數次調整，1985年煤炭平均售價為26﹒05元／噸^[4]，這一時期煤炭定價具有完全計劃經濟色彩。

第二階段（1986—1992年），國家放開煤炭價格的過渡階段。對計劃內和計劃外煤炭實施差別定價：計劃內煤炭仍然實施國家指令性價格，由國家規定的統一的出廠價格和統一的加價幅度兩部分構成；對計劃外煤炭國家制定全國統一的最高限價，由供需雙方確定具體價格。其間，政府仍然直接控制大部分煤炭價格，如1987年按國家定價銷售的煤炭占總消費量的93%^[5]，但國家對煤炭價格的管制開始放松。

第三階段（1993年至今），煤炭價格逐步市場化。自1993年1月起，放開了約2／3的統配煤炭價格，到1994年7月，煤炭價格完全放開。由于電煤的生產和銷售都有一定的壟斷性，電煤價格很難在市場上由供需雙方協商確定，煤炭企業和電力企業在煤炭價格上爭議不斷、此起彼伏，多次發生煤炭停運、電廠停機、用戶停電等事故，嚴重影響正常的生產和生活秩序。^[6]1996年國家計委對電煤實行國家指導價格，規定電煤的最高提價額度，在最高提價額度內，電煤價格由企業協商決定，電煤價格具有明顯的計劃特征，實行電煤價格雙軌制。2001年以后，雖然國家取消了電煤指導價，但為了促進煤電雙方順利簽訂煤炭購銷合同，政府在每年的煤炭訂貨會上仍會發布一個參考性的協調價格，具體價格仍由供需雙方協商確定。出于利益考慮，煤電雙方在煤炭訂貨會上對煤價爭議很大，最后達成協議的煤炭數量很少。為進一步緩解“市場煤”與“計劃電”之間的矛盾，2004年12月國家發改委建立了煤電價格聯動機制，發電企業上網電價與煤炭價格聯動，煤電聯動周期一般為6個月，發電企業消納煤炭價格上漲成本的30%。由于煤炭價格的持續快速上漲，2004年至2011年，國家發改委共進行4次較大范圍的電煤價格臨時干預，采取了控制電煤價格漲幅、實行電煤最高限價等措施，對電煤價格實施行政干預。自2013年1月起，國家發改委取消重點電煤合同，取消電煤價格雙軌制；繼續實施煤電價格聯動機制，當電煤價格波動幅度超過5%時，以年度為周期，相應調整上網電價，同時將發電企業消納煤價波動的比例由30%調整為10%，這標志著電煤價格雙軌制宣告結束，煤炭價格進一步市場化（見表2-1）。

（2）電力。

中國的電力以火力發電為主，火力發電用煤占煤炭消費量的比重從1990年的25﹒8%增加到2010年的49﹒5%。與煤炭價格市場化改革不同步，電力市場化改革目標明顯滯后：1993年煤炭價格放開，但電力一直實行價格的政府管制。^[7]按照電力生產和銷售的不同環節，電力價格包括上網電價、輸配電價和銷售電價，電價的定價權主要集中于國家發改委，部分權限下放到省級發展和改革部門。

上網電價。獨立發電企業的上網電價，根據發電項目經濟壽命周期，按照合理補償成本、合理確定收益和依法計入稅金的原則核定。其中，區域電網或區域電網所屬地區電網統一調度機組的上網電價由國家發改委制定，其他發電企業上網電價由省級發改委制定。2004年之后，新建火力發電企業執行分省區市上網標桿電價，標志著上網電價由之前的一機一價過渡到按照區域社會平均成本統一定價。由于近年煤炭價格快速上漲，且成本的上漲難以傳導到銷售端，東北電網公司16天虧損32億元，競價上網戛然而止、無果而終。^[8]2004年之后，為應對煤炭價格的走高，電力價格形成機制被迫調整：以電煤綜合出礦價格（車板價）為基礎，實行煤電價格聯動，并相應調整電網企業對用戶的銷售電價，適用范圍主要限于工商業。

輸配電價。輸配電價實行政府定價制度。共用網絡輸配電價、接入跨省區市電網的接入價由國家發改委負責制定，接入省區市內電網的接入價由省區市發改委提出方案，報國家發改委審批。獨立配電企業的配電價格由省區市發改委制定。

銷售電價。省級及以上電網銷售電價由國家發改委制定。^[9]自1975年以來，銷售電價實行目錄電價政策，1993年以后，對電價分類進行了調整，即針對不同類型的用戶實行不同的終端用電價格?，F行的目錄電價包括：居民生活電價、非居民照明電價、非工業和普通工業電價、大工業電價、商業電價、農業生產電價、貧困縣農業排灌電價和躉售電價八類。為反映發電成本、調節用電高峰，銷售電價還實行了峰谷電價、豐枯電價和季節電價。2012年，針對居民用戶，實行了階梯電價政策。

除了上述電價政策之外，為鼓勵電力投資，還實行了還本付息電價（1985年）、電力建設基金（1988年）等電價政策。近年來，在節能環保領域，電價作為一項重要的政策手段，相繼出臺了高耗能行業差別電價（2004年）、可再生能源發電標桿上網電價（2006年）、脫硫電價（2007年）、小火電上網電價（2007年）等。盡管在節能減排領域發揮了重要作用，但將電價作為政策工具、調控之手，背離了上網電價、銷售電價市場化改革的趨勢。^[10]值得指出的是，電價中包含了多種政府類基金和附加。以2007年銷售電價為例，除上海、廣東和西藏外，其他28個省級行政區一般工商業用電平均為0﹒765 3元／千瓦時，其中，各類政府性基金平均為0﹒035 8元／千瓦時，占電力銷售價格的4﹒68%。^[11]

對于可再生能源發電，按照發電類型分別實行標桿上網電價。^[12]2009年，國家發改委出臺對風力發電企業的上網標桿電價政策，4個風力資源區分別實行0﹒51元／千瓦時、0﹒54元／千瓦時、0﹒58元／千瓦時和0﹒61元／千瓦時的上網標桿電價；2010年，國家發改委對新建農林生物質發電實行0﹒75元／千瓦時的上網標桿電價；2013年，國家發改委針對三類太陽能資源區，分別實行0﹒90元／千瓦時、0﹒95元／千瓦時和1﹒0元／千瓦時的標桿上網電價。^[13]

作為煤炭的最大消費者，發電企業受制于上網電價以及銷售電價的行政管制，難以將煤炭價格上漲帶來的發電成本的增加傳導到電力價格，致使電力價格難以反映市場供需狀況。在以中央政府定價為主的電力價格形成機制下，定價部門難以準確獲得發電、輸配電等各個環節的成本信息，面臨嚴重的信息搜集困境，通過政府定價獲得最優的價格是不可能完成的任務^[14]；價格制定難免受到壟斷性、超大型國有發電集團、電網集團的游說和干擾^[15]，被利益集團俘獲；中國的電價實際上還賦予了宏觀經濟調控功能，尤其是將電價作為結構調整、節能減排的手段，使得電價嚴重扭曲^[16]。結果是，在煤炭價格下跌時，電力價格難以順勢下調，造成過度節能。更常見的情形是：煤炭價格快速上漲時，電力價格難以跟進，節能激勵不足。2004—2011年，國家發改委對電煤價格的4次干預反映了電力價格機制與持續上揚的煤炭價格之間的矛盾，市場化了的煤炭和政府定價的電力是問題的根源所在。

（3）石油。

1978—2012年，中國的石油消費量占一次能源消費量的比例為19﹒1%，石油是繼煤炭之后的主要一次能源品種。與煤炭和電力的基本自給自足不同，隨著中國原油需求量的持續增加，中國原油的對外依賴度也越來越高。1990年，中國原油對外依賴度僅為2﹒5%，1998年提高到15﹒8%，2000年則為32﹒9%，2011年達到57﹒7%^[17]，當前中國原油消費一多半依賴進口。通過國際原油市場，以國際價格進口大量原油必然會對國內原油價格機制產生影響。

中國的原油定價機制經歷了4個階段^[18]：1）建國初期至1981年，實行國家定價，相對于石油危機以來國際油價的大幅上揚，中國原油價格維持在低位；2）1981—1994年，實行雙軌價格制度，市場上出現一部分按照國際價格處理的高價油，但國有大型油田的價格仍實施國家定價；3）1994—1998年，由于國家宏觀經濟形勢的惡化和通貨膨脹，國家收回了原油的定價權；4）1998年至今，原油對外依賴度快速上升，實行與國際油價接軌的價格形成機制。我國的原油價格經歷了多次改革，從全國統一定價、長期不變到價格雙軌，再到與國際油價相聯系，定價機制逐漸合理化、靈活化，但中國尚未參與到國際原油的定價中。^[19]

成品油價格是終端消費者實際承擔的價格，相對于原油價格而言，對節能激勵的形成更為重要。1998年以來，中國的成品油定價機制經歷了5次改革^[20]：1）1998年6月，實行政府指導價，改變了價格完全由政府制定固定價格的模式；2）2000年6月，國內成品油開始參考國際市場（新加坡市場）價格變化；3）2001年11月，從單一參考新加坡成品油期貨市場改為以新加坡、鹿特丹、紐約三地市場價格的加權平均制定成品油零售中準價；4）2006年3月，成品油價格以國際市場原油價格為基礎，加上國內合理加工成本和適當利潤確定；5）2008年12月，提高成品油消費稅，國內成品油出廠價格以國際市場原油價格為基礎，加國內平均加工成本、稅金和適當利潤確定，繼續實行政府定價和政府指導價。^[21]

（4）其他。

除了煤炭、電力和石油等主要能源外，1978—2012年，天然氣消費量占一次能源消費量的比重平均為2﹒64%。中國的天然氣實行基于平均成本和合理利潤的政府定價機制，由中央政府和地方政府根據供應的自然流程分段管制定價的定價模式。其中，天然氣生產企業的出廠價格、天然氣管輸公司的管輸價格（含大用戶直供價格）由中央政府制定；至城市門站后，城市燃氣公司的配氣價格則由省級發展和改革部門制定。^[22]終端銷售則按照商業、居民、工業、化肥4類用戶實行不同價格。

省級發展和改革部門還負責轄區內煤氣出廠和銷售價格，液化石油氣銷售價格，蒸氣、供暖的出廠和銷售價格的制定。^[23]2011年，在能源消費總量中，煤氣占1﹒7%，液化石油氣占1﹒2%，生活用供暖能耗占0﹒7%。從能源消費比例上看，上述能源的定價機制對節能的影響較為有限。

2﹒2﹒2　節能市場激勵的失靈與稅費政策

在新古典經濟學的框架下，即使能源價格完全由市場決定，在能源消費過程中，仍然存在眾多導致私人成本與社會成本偏離的因素，出現節能市場激勵的失靈，盡管這種失靈并不是完全的失靈。導致節能市場失靈的因素很多，包括外部性在內的市場失靈的主要來源均與煤炭、石油等一次能源的消費直接相關。不考慮價格管制造成的失靈，以電力、熱力為主的二次能源的消費以及終端節能技術的采用與環境污染、資源耗竭等外部性不直接相關。因此，在分析導致節能市場失靈的因素時，將煤炭和石油消費過程中的市場失靈作為主要對象。

當出現市場失靈時，按照庇古稅的思路，通過征收資源稅或環境稅（費）將外部成本內部化以糾正私人成本與社會成本的偏離。在分析市場失靈的來源及程度后，進一步分析資源與環境稅費等外部性內部化的政策及其強度，旨在得出能源消費者實際承擔的價格在多大程度上反映了包括資源消耗和環境成本在內的社會成本，分析能源消費者節能激勵的微觀基礎。

（1）資源耗減的代際外部性與資源稅費。

對于煤炭、石油、天然氣等化石能源，其開發和利用帶來資源耗減的外部性，這種外部性具有代際特點。當代人過度開發利用不可再生資源，會影響后代人對這種稀缺資源利用帶來的福利。礦產資源的可耗竭性意味著：當代人對礦產資源消耗越多，后代人可以利用的資源就越少，其不可逆性使開發利用資源的當代人獲得收益，卻將資源稀缺和環境成本留給后代人。^[24]

煤炭的使用者成本及其估算。煤炭資源具有不可再生性和可耗竭性，其開采中存在代際負外部性問題。代際負外部成本可以用使用者成本法計算，使用者成本指現在使用一單位資源對未來使用者造成的機會成本。^[25]李國平、張海瑩^[26]利用使用者成本法考慮了煤炭開采中的資源浪費，計算了在1%、3%、5%、7%的貼現率下，2008年我國煤炭資源使用者成本分別為11 456﹒50億元、1 612﹒38億元、235﹒65億元、35﹒70億元（2000年價格）。如果完全補償煤炭資源的使用者成本，生產每噸煤炭的資源稅費在1%、3%、5%、7%貼現率下分別為417﹒9元／噸、58﹒8元／噸、8﹒6元／噸、1﹒3元／噸。曾先峰、李國平^[27]改進了使用者成本法，將煤炭資源開采中的損耗、通貨膨脹等考慮進來，計算了我國煤炭的使用者成本。結果表明，在0、1%、3%、5%的貼現率下，2010年我國煤炭資源使用者成本分別為27 090﹒7億元、10 033﹒6億元、1 409﹒5億元、206﹒0億元（2000年價格）。如果完全補償使用者成本，在0、1%、3%、5%的貼現率下，煤炭的資源稅費分別為851﹒8元／噸、315﹒5元／噸、44﹒3元／噸、6﹒5元／噸。

不同貼現率下，煤炭資源的使用者成本差異很大，貼現率的選擇對每噸煤炭的使用者成本非常敏感，因此貼現率的選擇十分重要。從資源的最優消耗角度看，貼現率越小，對后代人煤炭資源的消費越有利；貼現率越大，越有利于滿足當代人的煤炭資源需求。通常情況下，采用一年期存款利率反映貼現率，2000年以來我國國有銀行一年期存款利率為2﹒24%～4﹒14%^[28]，選擇3%的貼現率較為合理。因此，在3%的貼現率下2008年、2010年我國煤炭資源的平均使用者成本分別為58﹒8元／噸和44﹒3元／噸（2000年價格）。

煤炭的資源稅費。我國目前已經征收或實施的體現煤炭資源價值的稅費有資源稅、資源補償費，以及探礦權、采礦權使用費及價款。探礦權、采礦權拍賣也是實現煤炭資源價值的一種方式（見表2-2）^[29]。

煤炭資源稅各省區市按照不同標準征收，2010年焦煤占比約為15﹒10%，加權后煤炭資源稅約為3﹒92元／噸；煤炭資源補償費為1%銷售收入，2010年煤炭礦產資源開發礦產品銷售收入為9 327﹒22億元，原煤年產礦量為28﹒93億噸，推算資源補償費約為3﹒22元／噸；探礦權、采礦權價款按平均7﹒77元／噸計算，探礦權使用費、采礦權使用費較低，利用2010年數據估算約為0﹒04元／噸。煤炭資源稅費加總后約為14﹒95元／噸。利用2000—2010年中國工業生產者出廠價格指數，2010年工業生產者出廠價格比2000年上漲24﹒52%，考慮通貨膨脹后，2010年中國煤炭資源稅費對使用者成本的補償率僅為27﹒11%。

石油和天然氣的使用者成本及資源稅費補償率。根據曾先峰、李國平^[30]的估算，2010年中國石油和天然氣的使用者成本共計2 263﹒2億元（3%貼現率，2000年價格），當年的應繳資源稅費為178﹒25億元（2000年價格），補償率僅為7﹒88%。盡管2011年底實行了資源稅新標準，將原油的資源稅提高為銷售額的5%～10%，但考慮綜合減征率后全國實際費率平均僅為3﹒7%^[31]，仍難以根本扭轉石油資源稅費補償率低的狀況。

由此，我國煤炭、石油和天然氣的稅費政策只能補償代際外部性的小部分，消費者實際承受的能源價格難以反映資源的稀缺性，存在較明顯的節能激勵不足。

（2）環境污染的外部性與環境稅費。

化石燃料的燃燒排放多種污染物，包括氮氧化物、SO₂和顆粒物。如果這些污染物的外部損失缺少政策干預而未內部化或未完全內部化，則存在環境外部性。除此之外，煤炭等化石燃料生產、運輸的污染物排放同樣會帶來外部損失，這也是環境外部性的重要來源。例如，Gil‐lingham等^[32]從國際視角，對電力生產的環境外部性文獻進行了綜述，發現以往的促進節電的政策所減少的CO₂、NO _x、SO₂、PM10污染物的外部成本約占到所節約電費的10%。這里重點關注煤炭生產、運輸和消費過程中的生態環境外部成本及其稅費。

煤炭開采、運輸、燃燒過程中，均存在環境污染、生態破壞等環境外部成本。茅于軾等^[33]估算了中國煤炭的環境損害成本，結果顯示2005年煤炭開采的生態環境外部成本約為69﹒47元／噸，此數據與李國平、張?，?a href="#jz_2_46" id="jzyy_2_46">^[34]估算的2008年中國煤炭開采64﹒23～68﹒47元／噸的生態環境外部成本較為接近。除此之外，運輸過程的環境外部成本約為34﹒05元／噸，煤炭燃燒過程的環境外部成本約為91﹒7元／噸，煤炭開采、運輸、燃燒過程總的環境外部成本為195﹒22元／噸。^[35]煤炭開采、運輸、燃燒產生的生態環境外部成本并不需要完全補償。當企業進行減排時，隨著預防成本（或治理成本）的提高，邊際外部成本下降，當邊際預防成本與邊際外部成本相交時，即為最佳的預防或補償成本。由于計算邊際預防成本的難度較大，可把最佳的補償成本估算為生態環境外部成本的一半^[36]，即97﹒61元／噸。

煤炭的生態環境稅費。包括礦山環境恢復治理保證金、排污費、水土流失防治費（水土流失補償費）、水資源補償費等，城市維護建設稅、土地使用稅等。除此之外，山西于2011年開征煤炭可持續發展基金（見表2-3）。

根據對當前生態環境稅費標準的估計，計算煤炭開采階段、運輸階段和燃燒階段的生態環境外部成本補償率如表2-4所示。

煤炭資源生態環境外部成本補償率平均約為26﹒66%，補償率較低。其中，在煤炭開采階段補償率為64﹒55%；運輸階段和燃燒階段的補償率分別僅有1﹒53%和7﹒28%，導致煤炭資源生態環境外部成本總體補償率僅為26﹒66%。

由于中國石油消費的環境外部成本缺少估算數據，這里采用美國國家研究院估算的汽油消費的外部成本數據近似反映。輕型汽車消耗的汽油排放的顆粒物、SO₂和氮氧化物的外部環境成本約為29﹒83美分／加侖^[37]，約占2008年中國終端石油消費價格的10﹒83%^[38]。這是對石油消費外部成本的低估，因為該成本不包含石油開采和運輸過程中的外部成本，也不包括溫室氣體的外部成本。盡管在原油的加工冶煉中征收排污費，但費率很低（參照煤炭燃燒階段的排污費費率）；在汽油、柴油消費過程中，尚未征收車輛的排污費，生態環境稅費尚不能補償石油消費的環境外部成本。

煤炭、石油等化石能源燃燒產生CO₂等溫室氣體，產生全球氣候變化外部成本。氣候變化的外部成本由溫室氣體存量引致，全球范圍內的溫室氣體排放的單位成本基本相同。在1﹒5%、3﹒0%和4﹒5%的貼現率下，美國國家研究院估計的溫室氣體邊際損害成本分別為10～100美元／噸、3～30美元／噸和1～10美元／噸CO₂當量。^[39]至今，中國化石能源消費的氣候變化外部成本未得到內部化。

（3）能源安全外部性等其他節能市場失靈。

化石能源的稀缺及過大的對外依賴度將增加能源安全外部成本，體現在消費者在消費能源時沒有將軍事、外交的成本完全考慮在內，這種外部性可能是比較顯著的。^[40]Bohi和Toman^[41]將能源安全的外部成本分為兩類：與石油進口量相關的成本（石油可獲得性）和與石油價格相關的成本（價格可承受性）。世界石油資源主要分布在政治不穩定的地區，如中東、尼日利亞、俄羅斯和委內瑞拉。石油進口國為了維護油路暢通，通常在這些地區支出大量的外交、軍事成本，這些發生在國家層面的支出，部分目的是維護本國的石油安全，不會在國內石油消費價格中完全體現，從而產生能源安全外部性。^[42]1993年，中國成為石油凈進口國，進入石油進口國俱樂部^[43]，2011年中國石油消費的對外依賴度達到57﹒7%，而煤炭則基本自給自足，這意味著中國的能源安全外部性主要是由石油供應和國際石油價格波動造成的。

中國為維護石油安全所支出的成本包括：1）在國有銀行資金支持下，中石油等石油企業進行海外投資，一方面維護石油安全，另一方面實現企業自身的發展戰略，例如中石油在蘇丹和伊朗的投資^[44]；2）外交部通過與富油國建立良好的外交關系，從而確保中國海外投資計劃的實施，保障石油安全；3）與維護能源安全相關的軍事支出，盡管軍事支出并不單純為了維護能源安全。^[45]石油進口導致的能源安全外部性，使得天然氣、乙醇燃料等石油替代品的應用量低于最優值。考慮到石油產品很大比例用于交通運輸，國家安全外部性將導致對車輛或內燃機能效改進的投資不足。^[46]

除了能源安全外部性外，導致節能市場失靈的因素^[47]至少還包括：1）節能信息市場失靈。信息問題被認為是實際能源效率與社會最優能源效率差距（energy efficiency gap）的主要原因。^[48]消費者通常缺少對比高效產品和低效產品在未來運行成本方面的差異信息，從而難以做出合理的投資決定^[49]，如果居民缺少可再生能源設備的效能和收益信息，就可能產生信息市場失靈。2）不完全獲取當前行動產生的未來收益：干中學（learning‐by‐doing）。企業生產成本隨著產品累積產量的增加而下降，產品累積產量被看作知識存量的代理變量。在標準的干中學模型中，企業當前承擔了在未來多生產一單位產品的預付成本，同時增加了知識存量，使得所有企業未來生產的成本降低。干中學市場失靈的程度因不同的技術而不同，在可再生能源領域，干中學是一種重要的市場失靈。^[50]

2﹒2﹒3　地方政府節能激勵的微觀基礎薄弱

（1）化石能源的價格補貼致使節能市場激勵不足。

通常意義上的能源補貼指的是政府直接支付給能源消費者或生產者的貨幣支出，更廣意義上的能源補貼包括提高能源生產者的能源產品價格、降低能源生產的成本、降低能源消費者承受的能源價格等在內的所有政府行為。^[51]中國的能源補貼有各種形式，包括政府補助或稅費減免等直接形式，也包括能源建設支出、能源研發支出等間接形式。^[52]而針對能源消費價格的補貼對于終端能源消費者節能激勵具有最直接、最重要的影響。

近年來，不少學者采用能源差價法（price‐gap approach）計算了中國不同化石能源終端價格的補貼程度。在不考慮環境外部損失的條件下，選取國內各能源生產的參照價格（通常為進口價格），Liu和Li^[53]計算了2007年中國終端能源價格的補貼，其中煤炭的價格補貼率為6﹒46%，石油產品的價格補貼率為19﹒52%，天然氣的價格補貼率為35﹒46%。采用相似的方法，Lin和Jiang^[54]計算的2007年電煤的價格補貼率為7﹒82%，居民家用汽油的價格補貼率為20﹒13%，民用天然氣的價格補貼率為26﹒87%，居民用電的價格補貼率為54﹒37%。進一步地，Lin和Ouyang^[55]計算了2006—2010年的能源價格補貼率，其中，2010年，煤炭的價格補貼率為12﹒12%，汽油的價格補貼率為3﹒34%，民用天然氣的價格補貼率為55﹒17%，居民用電的價格補貼率為54﹒73%，由于2008年底成品油定價與國際油價聯動，汽油等成品油的補貼率大幅下降。可見，中國大宗能源品種終端消費價格的補貼是普遍存在的。能源消費價格補貼使節能投資的預期收益偏低，導致節能投資低于最優值，產生節能激勵不足。

（2）節能的外部效應進一步削弱了節能激勵的微觀基礎。

中國的能源消費以煤炭和石油等化石能源為主體，與化石能源消費環境污染外部成本未合理補償相對應，節約能源將產生環境質量改善等正外部效應，主要體現為：1）能源消費量的減少有助于緩解化石能源的耗減產生的代際外部性；2）能源消費量的減少將降低溫室氣體排放引致的全球氣候變化帶來的損害，相對而言，煤炭的碳排放因子大于石油和天然氣，以煤炭為主的能源消費結構決定了節能在中國具有更大的減緩氣候變化效應；3）中國的大氣環境污染以煤煙型為主，主要污染物是顆粒物和SO₂，部分大城市，如北京、上海、廣州等，屬于煤煙型與機動車尾氣污染并重類型^[56]，能源消費量尤其是煤炭消費量的減少將有效緩解酸雨、城市空氣污染等環境問題，減少空氣污染造成的損失；4）石油消費量的減少（或利用效率的提高）將有助于緩解石油的對外依賴程度，減輕國際油價波動對國內經濟的沖擊，減少國家層面為了維護石油安全的外交和軍事支出；5）節能新產品的生產過程具有干中學的知識外溢效應，節能投資尤其是可再生能源投資具有信息外溢效應，這些節能行為的收益均不能為投資者所獨享，從而產生正外部效應。

對于理性的微觀能源消費者而言，節能的外部效應導致其不能完全占有節能投資的收益，市場節能激勵的強度低于最優的激勵強度，導致節能投入的不足。考慮到中國化石能源消費逆向補貼的普遍存在，節約化石能源的正外部效應進一步削弱了節能激勵的微觀基礎。

（3）地方政府節能的市場激勵基礎薄弱。

煤炭價格的市場化與電煤價格中央政府的干預并存^[57]，中央政府對電力價格和成品油價格的行政管制、天然氣的政府定價決定了中國的大宗能源品種價格均由政府控制或受政府指導^[58]，尤其是中央政府壟斷著能源價格機制的制定權。地方政府對能源價格的影響較為有限，省級發展和改革部門能源定價范圍包括：1）省區市內獨立配電企業的配電價格；2）城市燃氣公司的天然氣配氣價格；3）煤氣出廠和銷售價格，液化石油氣銷售價格，蒸氣、供暖的出廠和銷售價格；等等。地方政府雖然控制著部分終端能源消費價格，但卻是轄區內大宗能源消費價格的接受者，因此，地方政府難以通過改變能源價格調控轄區內能源消費者的節能激勵。

作為企業的生產要素，低價的能源有助于降低企業的生產成本，增加企業利潤。例如，通過差價法計算的2008年中國能源價格補貼中，產業部門的補貼總額為5 250﹒6億元，占價格總補貼的63﹒1%，其中，1 962﹒0億元用于工業能源價格補貼。^[59]低價的能源降低了企業成本，有利于地方的經濟發展，在經濟增長強激勵下，地方政府有維持轄區內能源低價以實現經濟較快增長的激勵。因此，地方政府和轄區內企業在維護能源低價上易達成共識，形成相互強化的維持較低能源價格的激勵，這削弱了地方政府節能市場激勵的基礎。

節能的“兩維度、多層次”外部效應決定了地方政府難以獲得節能努力的全部收益，這進一步削弱了節能市場激勵的基礎。外部性的時間維度和空間維度決定了負責外部性內部化的政府層級，即跨行政區的外部性應當由上一級政府負責管理。^[60]化石能源耗減的代際外部性應由中央政府負責，化石能源燃燒的環境污染分不同情況由不同層級政府負責。其中，不存在跨界特征的城市SO₂、氮氧化物等污染由城市政府負責；能源消費產生的細顆粒物（PM2﹒5）具有跨區域特征^[61]，由中央政府負責；煤炭等燃料燃燒導致的酸沉降具有跨省級行政區特征，由中央政府負責；能源安全外部性具有跨國特征，由中央政府負責；溫室氣體排放產生的氣候變化損失具有全球外部性，由中央政府負責。不難發現，節能外部性具有代際、跨區域、跨國、全球特征，中央政府實際上承擔了能源消費的外部成本，更多地享有了節能的外部收益。因此，節能的外部性及其時間和空間特性決定了地方政府節能市場激勵的基礎薄弱、動力不足。

注釋

[1]參見《中國能源統計年鑒2012》中采用發電煤耗法計算的各行業終端能源消費量數據。

[2]Gillingham，K﹒，Newell，R﹒G﹒，Palmer，K﹒，2009．Energy Efficiency Economics and Policy．Annual Review of Resource Economics 1，597-619．

[3]中國能源生產量和消費量的數據來源于歷年的《中國統計年鑒》，世界能源生產和消費的數據來源于U﹒S﹒Energy Information Administration（EIA）：http：／／www．eia．gov／cfapps／ipdbproject／IEDIndex3．cfm？tid＝1＆pid＝7＆aid＝1。

[4]參見林伯強、魏巍賢、任力：《現代能源經濟學》，北京，中國財政經濟出版社，2007。

[5]參見《中國物價年鑒1989》。

[6]參見丁杰：《能源、原材料價格改革與管理》，載《中國物價年鑒》，1996。

[7]參見唐衍偉：《中國煤炭資源消費狀況與價格形成機制研究》，載《資源科學》，2008 （4）。

[8]參見王趙賓：《扭曲的電價》，載《能源》，2014（6）。

[9]參見《政府定價目錄》，見北京市發展和改革委員會官方網站。

[10]參見王趙賓：《扭曲的電價》，載《能源》，2014（6）。

[11]銷售電價中，政府類基金和附加包括三峽工程建設基金、農網改造還貸資金、可再生能源附加、大中型水庫移民后期扶持資金、地方水庫移民后期扶持資金、城市公用事業附加費。

[12]Ma，B﹒，Song，G﹒，Smardon，R﹒C﹒，Chen，J﹒，2014a．Diffusion of Solar Water Heaters in Regional China：Economic Feasibility and Policy Effectiveness Evaluation．Energy Policy 72，23-34．

[13]參見《國家發展改革委關于完善風力發電上網電價政策的通知》《國家發展改革委關于完善農林生物質發電價格政策的通知》《國家發展改革委關于發揮價格杠桿作用促進光伏產業健康發展的通知》。

[14]Hayek，F﹒A﹒，1945．The Use of Knowledge in Society．The American Economic Review 35，519-530．

[15]Wang，B﹒，2007．An Imbalanced Development of Coal and Electricity Industries in China．Energy Policy 35，4959-4968．

[16]參見王趙賓：《扭曲的電價》，載《能源》，2014（6）。

[17]原油對外依賴度＝原油進口量／可供消費的原油量×100%。參見歷年《中國能源統計年鑒》中“石油平衡表”和“中國能源平衡表（實物量）”。

[18]Hang，L﹒，Tu，M﹒，2007．The Impacts of Energy Prices on Energy Intensity：Evi‐dence from China．Energy Policy 35，2978-2988．

[19][20]參見李雪文、麻男迪：《石油價格》，北京，北京大學能源安全與國家發展研究中心，CCED工作論文系列（No﹒20110303），2011。

[21]關于中國成品油價格形成機制的演變和詳細說明，可參見李雪文、麻男迪：《石油價格》，北京，北京大學能源安全與國家發展研究中心，CCED工作論文系列（No﹒20110303），2011。

[22]參見史文婧、麻男迪、李雪文：《我國天然氣價格》，北京，北京大學能源安全與國家發展研究中心，CCED工作論文系列（No﹒20120405），2012。

[23]參見《政府定價目錄》，見北京市發展和改革委員會官方網站。

[24]參見林伯強、劉希穎、鄒楚沅、劉霞：《資源稅改革：以煤炭為例的資源經濟學分析》，載《中國社會科學》，2012（2）。

[25]參見李國平、吳迪：《使用者成本法及其在煤炭資源價值折耗測算中的應用》，載《資源科學》，2004（3）。

[26]參見李國平、張?，摚骸痘趦蓚€負外部成本內部化的煤炭開采稅費水平研究》，載《人文雜志》，2011（5）。

[27]參見曾先峰、李國平：《非再生能源資源使用者成本：一個新的估計》，載《資源科學》，2013（2）。

[28]Ma，B﹒，Song，G﹒，Smardon，R﹒C﹒，Chen，J﹒，2014a．Diffusion of Solar Water Heaters in Regional China：Economic Feasibility and Policy Effectiveness Evaluation．Energy Policy 72，23-34．

[29]參見茅于軾、盛洪、楊富強：《煤炭的真實成本》，北京，煤炭工業出版社，2008。

[30]參見曾先峰、李國平：《非再生能源資源使用者成本：一個新的估計》，載《資源科學》，2003（2）。

[31]參見趙文娟、高新偉：《我國石油稅費對成品油價格的影響分析》，載《價格理論與實踐》，2013（8）。

[32]Gillingham，K﹒，Newell，R﹒，Palmer，K﹒，2006．Energy Efficiency Policies：A Retrospective Examination．Annual Review of Environment and Resources 31，161-192．

[33]參見茅于軾、盛洪、楊富強：《煤炭的真實成本》，北京，煤炭工業出版社，2008。

[34]參見李國平、張?，摚骸痘趦蓚€負外部成本內部化的煤炭開采稅費水平研究》，載《人文雜志》，2011（5）。

[35][36]參見茅于軾、盛洪、楊富強：《煤炭的真實成本》，北京，煤炭工業出版社，2008。

[37]US National Research Council，2010．Hidden Costs of Energy：Unpriced Conse‐quences of Energy Production and Use．The National Academies Press，Washington，D﹒C﹒，USA．

[38]Jiang，Z﹒，Tan，J﹒，2013．How the Removal of Energy Subsidy Affects General Price in China：A Study Based on Input‐output Model．Energy Policy 63，599-606．

[39]同[37]．

[40]Bohi，D﹒，Toman，M﹒，1996．Empirical Evidence on Energy Security Externali‐ties，The Economics of Energy Security．Dordrecht：Springer Netherlands，31-58．

[41]Bohi，D﹒R﹒，Toman，M﹒A﹒，1993．Energy Security：Externalities and Policies．Energy Policy 21，1093-1109．

[42]Gillingham，K﹒，Sweeney，J﹒，2010．Market Failure and the Structure of Externali‐ties．Padilla，A．J﹒，Schmalensee，R﹒Harnessing Renewable Energy，RFF Press．

[43]Downs，E﹒S﹒，2004．The Chinese Energy Security Debate．The China Quarterly 177，21-41．

[44]Eurasia Group，2006．China’s Overseas Investments in Oil and Gas Production，Pre‐pared for the US‐China Economic and Security Review Commission．Eurasia Group，New York，USA．

[45]同[43]．

[46]同[42]．

[47]本章僅列出了導致節能市場失靈的一部分因素，它們是導致中國節能市場失靈的主要來源。關于能源效率投資和可再生能源利用的市場失靈的詳細論述分別參見Gillingham，K﹒，Newell，R﹒G﹒，Palmer，K﹒，2009．Energy Efficiency Economics and Policy．Annual Review of Resource Economics 1，597-619；Gillingham，K﹒，Sweeney，J﹒，2010．Market Failure and the Structure of Externalities．Padilla，A﹒J﹒，Schmalensee，R．Harnessing Renew‐able Energy，RFF Press．

[48]Sanstad，A﹒H﹒，Hanemann，W﹒M﹒，Auffhammer，M﹒，2006．End‐use Energy Efficiency in A“Post‐Carbon”California Economy：Policy Issues and Research Frontiers．The California Climate Change Center at UC‐Berkeley，Berkeley，California，USA．

[49]Howarth，R﹒B﹒，Sanstad，A﹒H﹒，1995．Discount Rates and Energy Efficiency．Contemporary Economic Policy 13，101-109．

[50]Gillingham，K﹒，Sweeney，J﹒，2010．Market Failure and the Structure of Externali‐ties﹒Padilla，A﹒J﹒，Schmalensee，R．Harnessing Renewable Energy，RFF Press．

[51]Lin，B﹒，Jiang，Z﹒，2011．Estimates of Energy Subsidies in China and Impact of En‐ergy Subsidy Reform．Energy Economics 33，273-283．OECD，1998．Improving the Envi‐ronment through Reducing Subsidies．OECD，Paris，France．

[52]Lin，B﹒，Jiang，Z﹒，2011．Estimates of Energy Subsidies in China and Impact of En‐ergy Subsidy Reform．Energy Economics 33，273-283．

[53]Liu，W﹒，Li，H﹒，2011．Improving Energy Consumption Structure：A Comprehen‐sive Assessment of Fossil Energy Subsidies Reform in China．Energy Policy 39，4134-4143．

[54]Lin，B﹒，Jiang，Z﹒，2011．Estimates of Energy Subsidies in China and Impact of En‐ergy Subsidy Reform．Energy Economics 33，273-283．

[55]Lin，B﹒，Ouyang，X﹒，2014．A Revisit of Fossil‐fuel Subsidiesin China：Challenges and Opportunities for Energy Price Reform．Energy Conversion and Management 82，124-134．

[56]參見郝吉明、馬廣大、王書肖：《大氣污染控制工程（第三版）》，北京，高等教育出版社，2010。

[57]盡管自2013年1月取消了電煤價格的雙軌制、繼續實行煤電價格聯動，但電力價格政府管制的定價機制尚未改變，當煤炭價格出現快速上漲，對電煤價格的行政干預將不可避免。因此，電力價格管制決定了中國煤炭價格市場化是不徹底的市場化。（Jiang，Z﹒，Lin，B﹒，2014．The Perverse Fossil Fuel Subsidies in China：The Scale and Effects．Energy 70，411-419．）

[58]Jiang，Z﹒，Tan，J﹒，2013．How the Removal of Energy Subsidy Affects General Price in China：A Study Based on Input‐output Model．Energy Policy 63，599-606．

[59]Jiang，Z﹒，Lin，B﹒，2014．The Perverse Fossil Fuel Subsidies in China：The Scale and Effects．Energy 70，411-419．

[60]參見宋國君、金書秦、傅毅明：《基于外部性理論的中國環境管理體制設計》，載《中國人口·資源與環境》，2008（2）。

[61]以北京市2012—2013年度為例，全年PM2﹒5來源中區域傳輸貢獻占28%～36%，本地污染排放貢獻占64%～72%。在本地污染貢獻中，機動車、燃煤、工業生產、揚塵為主要來源，分別占31﹒1%、22﹒4%、18﹒1%和14﹒3%，餐飲、汽車修理、畜禽養殖、建筑涂裝等其他排放約占14﹒1%。