四 政治參與驟然擴大，各種矛盾迅速凸顯

從1901年到1906年的六年中，清政府推行的新政主要集中在經濟和社會領域的改革。1906年以后，政治體制改革全面啟動。清政府被迫預備立憲主要因為兩方面的原因，一是日俄戰爭的影響，時人將戰爭的勝負解釋成立憲戰勝專制。二是新政帶來的財政負擔已經引起普遍不滿，只能通過讓渡政治權利的方式爭取士紳階層的支持。這是世界通行的發展模式：要改革，就需要經費，要增稅，就必須讓渡政治權利給民眾。西方國家就是在這種上下交易中誕生“無代議士不納稅”到賦稅法定傳統。這種模式行之西方，大多在短期動蕩中完成了社會全面革新，可是行之于清末的中國，卻造成嚴重混亂。清政府設立資政院、諮議局，帶來的政治失序遠遠超過他們的預期。

清政府設立諮議局和資政院，本想設立一個官方和民間的溝通平臺，滿足士紳參政訴求，在消除官民隔膜的同時也讓政府決策更加合理。對可能產生的制度風險，朝廷也有所防范。他們特意強調設立民意機構的目的是“立議院基礎”^[75]，換而言之，即資政院和諮議局并非真正的權力機關。在立法行政機構關系上，清政府也做了有利于行政部門的制度安排。如《諮議局章程》沒有給予諮議局彈劾督撫的權力，但卻規定“各省督撫對諮議局之選舉與會議有監督之權。如出現議事有逾越權限，不受督撫勸告者，督撫有權停止其繼續活動；如所決事件有輕蔑朝廷之情形，可奏請皇帝解散”^[76]。在官場禮儀上，清政府更明顯將督撫置于諮議局之上。從行文格式上看，督撫對諮議局用“箚行”，司道以下對諮議局用“照會”，諮議局對督撫用“呈文”，^[77]諮議局只與各司道平級；在開局儀式上，議員要向督撫一揖二鞠躬，^[78]督撫卻不必答禮，地位之不平等一目了然。清政府企圖用督撫來制衡諮議局，以軍機處和責任內閣來制衡資政院，但后期政治生態和權力格局的演變，完全突破了預設的框架。

各省諮議局尚未成立，立憲派已經開始大造輿論，作有利于諮議局的輿論宣傳。孟森在《諮議局章程講義》中說：“夫諮議局與督撫法律上既居平等地位，則諮議局為省之立法者，督撫為省之行政者。從此不言省則已，一言省則必為諮議局與督撫之合名是。蓋國家之政治作用，即有時諮議局與督撫反抗，亦純系法律上之反抗，并非任意為難。”^[79]類似的宣傳無形中加大了諮議局的權力，1909年，廣西竟然發生一起冒充諮議局局長奪人小妾的奇聞。^[80]此事雖然荒誕可笑，卻也說明立憲派已經營造出一個有利于諮議局擴權的政治生態，就連素不諳政治的底層百姓，也本能地隱約感覺到諮議局是一個權力很大不能招惹的機構。

雖然章程規定督撫可以解散諮議局，但在實際政治運作中，非但沒有一個督撫膽敢解散諮議局，卻有署理廣西巡撫魏景桐、兩廣總督袁樹勛等好幾個督撫被諮議局變相彈劾丟官去職。魏景桐的去職，主要是因為“禁煙展限案”：前任巡撫張鳴岐請求延期禁煙，諮議局認為此舉違背《禁煙議案》，堅決反對。魏景桐接手巡撫以后，竟然繞開諮議局直接向中央請求展限，激起議員的強烈憤慨。可是魏景桐依舊一意孤行，一面用官場慣用的拖延手法把展限變成既定事實，一面用拒絕報銷諮議局電報費的方式故意刁難，不料弄巧成拙，激起全國首起諮議局全體辭職風潮。^[81]朝廷發現這個視自己如諸侯的舊官僚無法適應政治體制變革帶來的權力結構變化，只好將他免職。廣西諮議局以全體辭職戰勝巡撫，各省諮議局紛紛效仿，第二次常年會上，廣東、湖南、云南、江蘇、浙江、福建等省諮議局與督撫發生矛盾，都以全體辭職或停議相要挾。^[82]由于國家稅和地方稅尚未劃清，各地督撫提交給諮議局的預算案只有歲出而無歲入，福建和江蘇即宣布停議，湖北諮議局更鼓動各省停議呈請解散。就連作為一國最高民意機關的資政院，在要求速開國會的時候，也有議員鼓吹以解散恐嚇朝廷。對朝廷而言，如果讓辭職成為事實，就等于承認了“假立憲”。這將是不可承受之重大災難！為了表達立憲的誠意，朝廷只能在議員的逼迫下不斷讓步。在一次次政治斗爭中，諮議局和資政院挾民意利劍占據道德高地，不斷突破既定建制，成功實現了自我擴權，把自己變成了真正的權力機關。執政者萬萬沒想到，本來用于凝聚人心，消除官民隔閡的諮議局和資政院，反過來成為立憲派向清政府進行政治挑戰的合法的政治舞臺。^[83]其實，在任何憲政國家，行政機關和立法機關意見不合是常有的事，但雙方仍有基于憲法和基本事實的認同，然而在清末的中國，憲法尚未制定，議員們明知清政府不敢令民意機關辭職解散，卻時時以辭職相要挾，嚴重破壞政治倫理。

政治參與的驟然擴大，猶如打開的潘多拉魔盒。民間士紳獲得期盼已久的參政機會，壓抑已久的各種訴求突然爆發，暗潮洶涌的隱性社會矛盾也迅速被擺到臺面上，讓各級政府應接不暇。對議員們反映的社會問題，各大報刊爭相報道，媒體的“放大效應”更加強化了平民對清政府的不良印象。諮議局議員們大多缺乏行政經驗，他們來自地方，對種種社會問題有深刻體驗，但他們制定的很多激進議案根本無法執行，地方督撫又不得不與他們虛與委蛇，把大量時間和精力浪費在敷衍諮議局上，這一定程度上造成“政府空轉”，諮議局和政府間相互否決，許多珍貴資源都在情緒化斗爭中內耗掉了。真正的民主政治不僅表現為不同社會群體對政治參與的訴求，也是一種利益分配的技術手段和制度安排。清政府失敗的制度安排造成地方自治運作陷入混亂，設置諮議局的結果走向初衷的反面。清末的悲劇告訴我們：政治參與如果沒有秩序和邊界，在短時期內迅速泛濫，政治秩序必定蕩然無存，演化成民粹政治，甚至以加速度將整個社會推向失控的方向。