創(chuàng)新和完善我國工讀教育的現(xiàn)實思考

路琦^[1]

摘要：我國專門（工讀）教育已經(jīng)歷了63年的風雨歷程，積累了很多教育轉(zhuǎn)化“問題青少年”的經(jīng)驗，同時也面臨著生存和發(fā)展的現(xiàn)實問題。筆者認為，工讀教育在未來相當長時期內(nèi)仍無法被替代，需要進一步改進和加強，需要有相對完善的法律法規(guī)和政策制度做保障，需要進一步建立“黨政主導，教育等職能部門負責，社會各方有序適度參與，預防青少年違法犯罪專項組協(xié)調(diào)溝通”的工作機制，需要進一步去“標簽”色彩，在“青少年社會性發(fā)展服務中心（或青少年社會適應性教育服務中心）”架構體系中發(fā)揮其教育引導的作用。

自1955年我國成立第一所工讀學校以來，工讀教育積極探索“問題青少年”教育轉(zhuǎn)化和回歸社會的有效路徑，積累了很多教育轉(zhuǎn)化“問題青少年”的經(jīng)驗，挽救了一大批處在違法犯罪邊緣的“問題青少年”，為社會的和諧穩(wěn)定做出了積極貢獻。但面對轉(zhuǎn)型期依然嚴峻的涉案未成年人數(shù)量（當然，自2009年始，我國法院判處未成年人犯罪人數(shù)呈現(xiàn)逐年下降趨勢）和社會普遍關注的校園欺凌頻發(fā)問題，應發(fā)揮一定作用的專門（工讀）教育卻面臨著生存和發(fā)展的現(xiàn)實問題，很值得關注和深思。

一 法律和政策法規(guī)賦予專門（工讀）教育的職能

現(xiàn)行的《中華人民共和國義務教育法》（以下簡稱《義務教育法》）第二十條規(guī)定：縣級以上地方人民政府根據(jù)需要，為具有預防未成年人犯罪法規(guī)定的嚴重不良行為的適齡少年設置專門的學校實施義務教育。

現(xiàn)行的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》）第二十五條規(guī)定：對于在學校接受教育的有嚴重不良行為的未成年學生，學校和父母或者其他監(jiān)護人應當互相配合加以管教；無力管教或者管教無效的，可以按照有關規(guī)定將其送專門學校繼續(xù)接受教育。依法設置專門學校的地方人民政府應當保障專門學校的辦學條件，教育行政部門應當加強對專門學校的管理和指導，有關部門應當給予協(xié)助和配合。專門學校應當對在校就讀的未成年學生進行思想教育、文化教育、紀律和法治教育、勞動技術教育和職業(yè)教育。專門學校的教職員工應當關心、愛護、尊重學生，不得歧視、厭棄。

現(xiàn)行的《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》（以下簡稱《預防未成年人犯罪法》）第三十五條規(guī)定：對有本法規(guī)定嚴重不良行為的未成年人，其父母或者其他監(jiān)護人和學校應當相互配合，采取措施嚴加管教，也可以送工讀學校進行矯治和接受教育。對未成年人送工讀學校進行矯治和接受教育，應當由其父母或者其他監(jiān)護人，或者原所在學校提出申請，經(jīng)教育行政部門批準。第三十六條規(guī)定：工讀學校對就讀的未成年人應當嚴格管理和教育。工讀學校除按照義務教育法的要求，在課程設置上與普通學校相同外，應當加強法治教育的內(nèi)容，針對未成年人嚴重不良行為產(chǎn)生的原因以及有嚴重不良行為的未成年人的心理特點，開展矯治工作。家庭、學校應當關心、愛護在工讀學校就讀的未成年人，尊重他們的人格尊嚴，不得體罰、虐待和歧視。工讀學校畢業(yè)的未成年人在升學、就業(yè)等方面，同普通學校畢業(yè)的學生享有同等的權利，任何單位和個人不得歧視。

按照《義務教育法》《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》的上述相關規(guī)定，專門（工讀）學校被賦予的職能是教育轉(zhuǎn)化有嚴重不良行為的未成年人。

1987年6月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教育委員會、公安部、共青團中央《關于辦好工讀學校的幾點意見》（國辦發(fā)〔1987〕38 號文件），是關于工讀教育的政策法規(guī)性文件，對工讀學校的教學科研、職業(yè)技術教育、招生、學生的出路、教師隊伍、管理、機構設置和人員編制及經(jīng)費等做了規(guī)定。此文件至今未廢止，但因其出臺時間早于現(xiàn)行的《義務教育法》《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》，相關內(nèi)容與法律有不一致的地方，均按現(xiàn)行法律規(guī)定執(zhí)行。

2017年12月，教育部等11部門聯(lián)合印發(fā)《加強中小學生欺凌綜合治理方案》（以下簡稱《欺凌綜合治理方案》），規(guī)定：屢教不改或者情節(jié)惡劣的嚴重欺凌事件，必要時可將實施欺凌學生轉(zhuǎn)送專門（工讀）學校進行教育。同時規(guī)定，未成年人送專門（工讀）學校進行矯治和接受教育，應當按照《預防未成年人犯罪法》有關規(guī)定，對構成有嚴重不良行為的，按專門（工讀）學校招生入學程序報有關部門批準。對涉及違反治安管理或者涉嫌犯罪的學生欺凌事件中，對依法不予行政、刑事處罰的學生，必要時可按照有關規(guī)定將其送專門（工讀）學校。

二 工讀教育發(fā)揮的實際作用

我國工讀學校教育矯治“問題青少年”的模式在國際上享有很高的聲譽。20世紀90年代，時任克林頓總統(tǒng)法律顧問、美國著名學者沃爾夫?qū)诳疾炝吮本┦谐枀^(qū)、重慶市沙坪壩區(qū)等的幾所工讀學校后，給時任總統(tǒng)克林頓提出建議：應該向中國人學習，少建監(jiān)獄，多建學校。多辦一所工讀學校，就會少辦一所監(jiān)獄。

工讀教育所發(fā)揮的歷史作用顯而易見。現(xiàn)階段，專門（工讀）教育所發(fā)揮的作用有哪些？經(jīng)調(diào)研，簡要概括如下。

一是專門（工讀）教育是社會治安綜合治理的重要環(huán)節(jié)。法律賦予專門（工讀）學校對有嚴重不良行為、處在違法犯罪邊緣的特殊未成年人進行矯治和教育轉(zhuǎn)化的職能，這就要求專門（工讀）學校履職盡責，有針對性地做好工作，減少這類特殊未成年人走向犯罪的情況，發(fā)揮好預防未成年人犯罪最后一道防線的作用。

二是專門（工讀）教育是九年義務教育不可缺少的組成部分，為實現(xiàn)教育公平做出了積極貢獻。許多專門（工讀）學校除接收有嚴重不良行為的未成年人外，還接收只有不良行為的未成年人、“雙困生”（學習困難，教育困難），以及網(wǎng)癮學生和實施校園欺凌行為學生的教育保護和矯治工作，為早期干預預防犯罪工作和實現(xiàn)教育公平做出了重要貢獻。同時，大多數(shù)專門（工讀）學校注重法治教育、品行教育、養(yǎng)成教育、心理教育和家校互動，彌補了大部分普通學校通常采用的應試教育的不足。

三是專門（工讀）教育完善了初等和中等職業(yè)技術教育，為“問題青少年”掌握一技之長、適應社會提供了幫助。除開展教育矯治工作和提供義務教育基本教學內(nèi)容外，部分學校還創(chuàng)造條件，為學生提供初等職業(yè)技術教育。此外，個別有條件的專門（工讀）學校還延伸職能，提供高中或中等職業(yè)教育。近幾年，國家大力倡導發(fā)展職業(yè)技術教育，專門（工讀）學校對開展職業(yè)技術教育更加重視，投入也相應加大。

四是專門（工讀）教育完善了有違法或輕微犯罪行為未成年人的教育保護和社區(qū)矯正工作。一些專門（工讀）學校還承擔了對有違法行為但因不滿刑事責任年齡不予刑事處罰，有輕微犯罪行為被判處非監(jiān)禁刑的未成年人，以及無法找到監(jiān)護人的有嚴重不良行為的流浪未成年人等的教育保護和矯正工作。這在一定程度上彌補了因廢除勞教導致公安部門較少適用收容教養(yǎng)強制性教育改造措施，而學校、社區(qū)教育矯正力量難以補位所造成的對有違法或輕微犯罪行為未成年人失管失教的問題。

五是專門（工讀）教育在一定程度上有助于改善家庭教育的欠缺，促進家校聯(lián)動。“問題青少年”往往出自問題家庭。專門（工讀）學校教育采取集中住宿、統(tǒng)一管理的模式，同時注重采用心理疏導、家庭輔導和家校互動等教育引導方式，這些做法推動形成家校聯(lián)動、齊心共育的氛圍，有效地改善了學生的教育轉(zhuǎn)化環(huán)境。

六是專門（工讀）教育注重保護“工讀生”的權益，是去“標簽”的特殊教育。為充分保護“工讀生”的權益，使他們能順利回歸正常社會，“工讀生”標簽在學籍中不體現(xiàn)，學籍登記的是原就讀學校。

三 工讀教育值得關注的問題

近年來，國家在推進教育發(fā)展方面加大了力度，對遏制校園欺凌和預防青少年違法犯罪工作高度重視，專門（工讀）學校教育得到了新發(fā)展，取得了新成效，但由于缺乏法律法規(guī)和政策制度保障等，若要充分發(fā)揮專門（工讀）學校教育轉(zhuǎn)化“問題青少年”的作用，必須盡快解決一些問題，主要有以下幾個方面。

1.法律賦予的職能與實際發(fā)揮的作用不匹配，存在隱患

法律賦予專門（工讀）學校的職能是教育轉(zhuǎn)化有嚴重不良行為的未成年人，而實際發(fā)揮的作用與教育轉(zhuǎn)化的對象（生源）問題，不相匹配，即一方面，專門（工讀）學校生源出現(xiàn)問題，另一方面，有嚴重不良行為未成年人得不到及時教育矯治。

專門（工讀）學校生源問題。過去我國實行的是強制工讀教育，1999年《預防未成年人犯罪法》頒布實施，2006年、2012年兩次修訂通過《未成年人保護法》。其間，未成年人權益得到了進一步保護，工讀學校對“有嚴重不良行為未成年人”的矯治工作事實上需要“自愿”（對未成年人送工讀學校進行矯治和接受教育，應當由其父母或者其他監(jiān)護人，或者原所在學校提出申請，經(jīng)教育行政部門批準）才能開展。這實質(zhì)上等于取消了強制工讀的規(guī)定，學生日減，工讀教育萎縮。面對現(xiàn)實情況，根據(jù)實際需要，許多具備一定條件的專門（工讀）學校除招收有嚴重不良行為的未成年人外，還招收了“雙困生”（學習困難、教育困難）、網(wǎng)癮學生、只有不良行為的未成年人，甚至有違法行為但因不滿刑事責任年齡不予刑事處罰，有輕微犯罪行為被判處非監(jiān)禁刑的未成年人，以及無法找到監(jiān)護人的有嚴重不良行為的流浪未成年人等。這從前述的“工讀教育發(fā)揮的實際作用”亦可知曉。這種法律賦予的職能與實際發(fā)揮的作用不匹配的情況，雖然在一定程度上彌補了法律法規(guī)政策制度不健全、分類教育矯治引導工作不到位，特別是社區(qū)教育轉(zhuǎn)化力量不足的缺陷，但隱患也顯而易見——專門（工讀）教育的招生行為缺乏最基本的支撐，即法律依據(jù)。《加強中小學生欺凌綜合治理方案》對專門（工讀）教育轉(zhuǎn)化“問題青少年”的工作給予強調(diào)。該方案在表述中提及“可將實施欺凌學生轉(zhuǎn)送專門（工讀）學校進行教育”，但該方案中“必要時”和“應當按照《預防未成年人犯罪法》的有關規(guī)定”等措辭，沒有突破《預防未成年人犯罪法》“自愿”的要求，沒有給專門（工讀）學校和普通中學中的“學校學生欺凌治理委員會”的認定帶來新的政策法規(guī)支撐，更談不上解決法律依據(jù)的問題。

有嚴重不良行為未成年人得不到及時教育矯治問題。據(jù)實際工作經(jīng)驗來看，有嚴重不良行為的未成年人數(shù)量要多于當年被判生效的未成年犯數(shù)量。全國法院公布的有關資料顯示，2016年，判決生效未成年犯人數(shù)是35 743人，由此推斷2016年全年新產(chǎn)生的有嚴重不良行為的未成年人數(shù)應多于這一數(shù)字。而當年，全國所有專門（工讀）學校因條件所限，所能接收和進行校外教育引導的學生總和只有1 萬人左右。專門（工讀）學校教育轉(zhuǎn)化“問題青少年”的力量與預防青少年違法犯罪的現(xiàn)實需要不相稱，這就產(chǎn)生了嚴重的問題：在專職社工等力量尚不能補位、專門（工讀）學校力量不足的情況下，嚴重不良行為只能處于無人治理狀態(tài)，致使無力管教孩子的監(jiān)護人求援無門，同時這也造成未成年人涉案情況嚴峻、社會治安堪憂的問題。中國預防青少年犯罪研究會2014年的調(diào)查顯示，未成年犯進監(jiān)獄前，當出現(xiàn)不良行為時，盡管只有32.8%的人表示未受到教育和引導，但在受到教育的人中只有11.9%受到老師的教育^[2]。此外，近80%（78.5%）的未成年犯進監(jiān)獄前輟學時間超過3個月^[3]。面對社會實際需求的呼喚，民間各種矯治機構紛紛成立，雖說有些做得還比較規(guī)范，但相當一部分機構是不具備資質(zhì)的，它們高收費、缺少科學的教育矯治方法，甚至采用極端的方式，對“問題青少年”造成直接的心理和身體傷害，產(chǎn)生了不良的社會影響。因此，改變現(xiàn)狀，加強和完善專門（工讀）教育勢在必行。

2.缺乏有力的法律法規(guī)和政策制度保障，專門（工讀）學校教育矯治工作困難重重

在專門（工讀）學校按照法律規(guī)定招收學生（有嚴重不良行為未成年人）的情況下，仍存在一些問題。

《關于辦好工讀學校的幾點意見》是關于工讀教育的政策制度性文件，對工讀學校的教學科研、職業(yè)技術教育、招生、學生的出路、教師隊伍、管理、機構設置和人員編制及經(jīng)費等做了規(guī)定，但時過30多年，它的很多內(nèi)容與現(xiàn)行的法律不一致、與現(xiàn)實情況不匹配，亟待修訂和完善。目前，專門（工讀）教育的法律依據(jù)主要來自《預防未成年人犯罪法》《未成年人保護法》和《義務教育法》對專門（工讀）學校的相關規(guī)定。

限制一定自由的教育管理模式受到質(zhì)疑。根據(jù)學生的具體情況，專門（工讀）學校較普遍采用的是每周五天寄宿制或相對封閉的教育管理模式。因為法律未賦予專門（工讀）學校在一定程度上限制未成年人人身自由的權力，其相應做法受到質(zhì)疑。

教師待遇低，隊伍不穩(wěn)定。專門（工讀）學校的教師除了承擔正常的教學任務外，還要承擔 24 小時陪伴式教育的壓力，工作強度大，精神壓力大，風險高。然而，據(jù)中國教育學會工讀教育分會副秘書長劉燕介紹，近年來專門（工讀）學校教師待遇雖說有所提高，大部分專門（工讀）學校教師能拿到與盲聾啞學校教師一樣比例的特教津貼，但盲聾啞學校編制設置里有專門的生活管理老師，而專門（工讀）學校的編制設置與普通學校一樣，不設專門的生活管理老師，這就意味著，專門（工讀）學校的教師需要兼作生活管理工作，工作強度與實際待遇不相匹配，導致人員流動快，教師隊伍不穩(wěn)定。

此外，《義務教育法》《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》雖說都對專門教育（工讀教育）做出了一些規(guī)定，但相互缺少銜接，且規(guī)定得較籠統(tǒng)，缺乏可操作性。例如，學校的稱謂尚不一致，《義務教育法》和《未成年人保護法》已將其修改為“專門學校”，而《預防未成年人犯罪法》仍稱其為工讀學校。法律規(guī)定“有嚴重不良行為未成年人”“可以送工讀學校進行矯治和接受教育”，但沒有明確什么樣的未成年人必須強制接受教育矯治，什么樣的未成年人可以靠自愿，且對接受教育矯治的期限等也未做出相應規(guī)定，等等。這些都給專門（工讀）學校教育矯治工作帶來了困難。

3.教育矯治的科學性、針對性仍不夠，教育矯治效果備受關注

師資力量薄弱，矯治力量和措施不盡如人意。因人手和力量不足，欠缺因人而異的教育矯治方案、措施和有效的跟蹤教育矯治力量，以及科學的評價標準等，導致教育轉(zhuǎn)化有嚴重不良行為未成年人的科學性、針對性和深入性不夠，教育矯治效果存在不盡如人意的地方。

教育管理模式存在不足，需要改進和完善。大多數(shù)專門（工讀）學校已將心理疏導、行為治療、團隊訓練等作為重要的教育矯治方式，成效顯著。據(jù)中國教育學會工讀教育分會副秘書長劉燕介紹：整體上來說，專門（工讀）學校承擔的校外學生的教育轉(zhuǎn)化率達 85%，校內(nèi)學生的教育轉(zhuǎn)化率已達 97%。從工讀學校走出來的學生不乏成功人士，他們中有教書育人的模范教師，企業(yè)家，熱心公益的演藝界明星，還有軍隊中的將軍，他們?yōu)樯鐣龀龅呢暙I是積極有益的。但是，也有個別學校仍采用體能消耗式的老辦法，對“問題青少年”的教育轉(zhuǎn)化率不太高，需要在科學性、專業(yè)性上加以改進和完善。

4.社會偏見尚存，專門（工讀）學生回歸社會問題令人擔憂

“交叉感染”是困擾專門（工讀）教育的核心問題。有觀點認為，專門（工讀）學校就是傳染病醫(yī)院，將“問題青少年”集中到一起接受教育矯治，客觀上必然會有觀念想法、行為習慣的相互影響，造成“交叉感染”，可能會讓“問題青少年”變得更壞，并由此得出結論，“工讀生”都是“壞孩子”，因而其重新回歸普通學校和正常社會的難度就很大。

此外，雖然“工讀生”的標簽在學籍中不體現(xiàn)，登記的是普通中學的學籍，但專門（工讀）學校周邊的單位及人員知道內(nèi)情，對“工讀生”的升學就業(yè)造成困難等問題也現(xiàn)實存在，并影響和制約了專門（工讀）教育作用的發(fā)揮，需要引起高度重視。

5.定位不明確，專門（工讀）學校普通學校化現(xiàn)象值得關注

因生源等問題，很多專門（工讀）學校把中考成績確定為重要的教學考核標準。受中考指揮棒的影響，學校將主要精力放在應試上，老師壓力大，學生很痛苦，而較適合于大多數(shù)專門（工讀）學生的初等、中等職業(yè)技能教育卻被忽視。當然，家長希望孩子上高中、考大學，這也是影響教學考核目標并導致專門（工讀）學校普通學校化的因素。

四 思考和建議

創(chuàng)新和完善專門（工讀）教育勢在必行。在此過程中，需要注意不能只就“專門（工讀）”論“專門（工讀）”，需要將其放在教育轉(zhuǎn)化“問題青少年”、預防未成年人違法犯罪系統(tǒng)工程中統(tǒng)一思考規(guī)劃。專門（工讀）教育是預防未成年人違法犯罪系統(tǒng)工程中的一個環(huán)節(jié)，從初次違法犯罪的角度講（未成年人違法犯罪預防工作有初次違法犯罪預防和再犯預防之分），它發(fā)揮著最后一道防線的作用。如何進一步做好“問題青少年”的教育轉(zhuǎn)化和未成年人違法犯罪預防工作，更好地、科學地發(fā)揮專門（工讀）教育的作用，具體思考建議如下。

1.需要進一步從整個預防犯罪的角度統(tǒng)籌安排，確保未成年人都能得到分類教育引導

預防未成年人違法犯罪工作是整個社會預防犯罪工作的基礎。預防未成年人違法犯罪工作做扎實了，就會有效地減少青少年的違法犯罪，減少未來整個社會的違法犯罪。要進一步建立和完善“黨政主導，職能部門負責，各方有序適度參與，預防青少年違法犯罪專項組協(xié)調(diào)溝通”的工作機制。要通過構建以相對獨立的實體化協(xié)調(diào)辦事機構為核心的，相互關聯(lián)、相互支撐的“六化”預防工作體系，即通過建立健全實體化的協(xié)調(diào)辦事機構、專業(yè)化的工作隊伍、系統(tǒng)化的工作模式、科學化的決策機制、法制化的預防體系和網(wǎng)絡化的管理服務系統(tǒng)，確保上述工作機制的落地和工作方式的與時俱進，從而進一步推動預防未成年人違法犯罪工作取得更加扎實的成效。

需要進一步統(tǒng)籌規(guī)劃，科學安排，力爭確保各類未成年人都能得到分類教育引導。普通未成年人的教育引導，由普通學校和家庭社區(qū)的力量來承擔，采用的是正常的教育引導方式；有不良行為未成年人的教育引導，除了由普通學校和家庭社區(qū)的力量來承擔外，要增配專業(yè)力量對其教育引導工作進行指導，引入專業(yè)化的教育引導方式；有嚴重不良行為等“特殊問題青少年”（在思考建議的第3條中會說明所指范圍）的教育矯治，除了由普通學校和家庭社區(qū)的力量來承擔外，要增配專業(yè)力量對其行為進行日常矯治，或送其到工讀學校接受教育矯治，采用的是“集中攻關”、針對性較強的教育引導方式；犯罪未成年人的教育改造，由未成年犯管教所等責任部門來承擔，按照國家法律的相關規(guī)定來實施。

2.需要充分整合力量創(chuàng)建無“標簽”色彩的常設服務機構，為未成年人分類教育引導提供保障

社會的迫切需求就是工作要努力的方向。應該高度重視，充分整合各方力量，特別是社區(qū)服務中心的資源，盡快在全國普遍創(chuàng)建無“標簽”色彩的常設公益性服務機構，如“青少年社會性發(fā)展服務中心（或稱青少年社會適應性教育服務中心等）”^[4]（見圖1），搭建起專門（工讀）教育、社區(qū)矯正等專業(yè)力量與社會普遍需要的互動服務平臺。若能這樣，就可以為青少年特別是有不良行為或有嚴重不良行為的未成年人及其監(jiān)護人提供方便的“就醫(yī)”咨詢渠道、合適的“就醫(yī)”場所和科學的治療措施，有效地對其行為進行干預，避免或減少其對自身、他人和社會造成危害。

圖1 青少年社會適應性教育服務中心（或基地）

“青少年社會性發(fā)展服務中心”（簡稱中心）發(fā)揮的作用是：整合社會各方資源，服務有困惑青少年特別是未成年人及其家庭，教育矯治“問題青少年”，培訓專兼職工作隊伍，推動實證研究與理論研究互動等。中心至少由三個內(nèi)設機構組成：咨詢服務部、研究培訓部和教育引導部。三點支撐起“青少年社會性發(fā)展服務中心”這個穩(wěn)固的平臺。中心就相當于醫(yī)院，有困惑、有需求，以及行為偏常者均可在這里接受咨詢、診斷和治療。癥狀輕者或有不良行為者，按醫(yī)囑由監(jiān)護人或?qū)Ｂ毶绻さ葘I(yè)人士負責對其進行日常教育引導。重癥患者（有嚴重不良行為或有違法犯罪行為但因不滿刑事責任年齡不予刑事處罰，觸犯刑律被判非監(jiān)禁刑的未成年人等）需送教育引導部，由其負責確定是否應為“問題青少年”辦理“住院”[專門（工讀）學校]手續(xù)，需要接受多長時間的教育矯治，以及與專門（工讀）學校共同來對教育矯治效果進行評估并確定何時可以辦理“出院”手續(xù)等。

3.需要進一步從實際出發(fā)果斷決策，充分發(fā)揮專門（工讀）學校教育的作用

需要進一步深入調(diào)研思考，盡快對是否繼續(xù)實施專門（工讀）教育做出決策。專門（工讀）學校學生之間存在“交叉感染”的問題，這是事實。但我們需要思考，監(jiān)獄犯人之間“交叉感染”的情況相比會更嚴重，被判處監(jiān)禁刑的未成年人，必須在未成年犯管教所服刑，我們現(xiàn)在還不可能取消這種刑事處罰制度，我們所能做的是盡量想辦法減少犯罪人的數(shù)量，盡量采取措施減少“交叉感染”的機會。另外，我們還需要思考，有嚴重不良行為等“特殊問題青少年”應該由誰來教育轉(zhuǎn)化呢？怎么教育轉(zhuǎn)化？在原社區(qū)生活、原學校學習，由專職社工等專業(yè)力量介入對其教育轉(zhuǎn)化應該是較理想的選擇。但實際情況并不樂觀，在普通中學教育模式還有待改進，許多監(jiān)護人的素質(zhì)和能力有待提高，專職社工等專業(yè)教育矯治力量還遠不能滿足現(xiàn)實需要的情況下，得了“傳染病”的有嚴重不良行為等“問題青少年”不能被放任不管，需要到傳染病醫(yī)院就醫(yī)，專門（工讀）學校教育是兩害相權取其輕的現(xiàn)實選擇，是預防青少年違法犯罪系統(tǒng)工程中分類教育引導未成年人的一個重要環(huán)節(jié)。

根據(jù)目前的實際需求，可以對專門（工讀）學校教育進行重新定位，建議其職能定位為：教育轉(zhuǎn)化有嚴重不良行為等“特殊問題青少年”，使其能遵守法律，有一技之長，能自食其力，成為對社會有用的人。這里的“特殊問題青少年”是指：有嚴重不良行為，或有違法犯罪行為但因不滿刑事責任年齡免于刑事處罰，或檢察機關決定相對不起訴、附條件不起訴，或有輕微犯罪行為被判處非監(jiān)禁刑的未成年人等。

需要增設專門（工讀）學校，使教育轉(zhuǎn)化有嚴重不良行為等“特殊問題青少年”的力量與實際需求相匹配。目前全國專門（工讀）學校不足百所，遠不能滿足實際需求。需要由各級政府來規(guī)劃布局，科學設置，并做好督導考評工作。在布局時，建議能與前文提到的“青少年社會性發(fā)展服務中心”的建設同時考慮，以促使專門（工讀）學校教育更好地履行新職能，發(fā)揮預防青少年違法犯罪系統(tǒng)工程中分類教育引導未成年人的一個重要環(huán)節(jié)的作用。

4.需要加強資源和力量保障，確保專門（工讀）學校教育工作扎實推進

需要整合資源，形成合力。專門（工讀）學校教育不是孤立的教育，需要通過進一步完善制度機制（在思考建議的第1條中提到），確保專門（工讀）教育力量與其他教育轉(zhuǎn)化力量的銜接，特別是確保教育轉(zhuǎn)化好的“特殊問題青少年”能順利回歸普通學校學習或融入正常社會，確保專門（工讀）教育與社區(qū)教育矯正等力量的相互銜接與配合。

需要增強專門（工讀）學校的履職能力。已積累了63年豐富經(jīng)驗的專門（工讀）教育有其辦學優(yōu)勢和師資特長，但若要切實履行好新職能，需要增強履職能力。需要在科學的教育和考評體系引導下，減輕其應試教育負擔，保證其心無旁騖做好教育矯治工作；需要在教育政策的支持下，加大因材施教力度，加強職業(yè)技術教育；需要努力改革創(chuàng)新，增強教育矯治工作的針對性、有效性；需要加強科學管理，避免或減少亞文化群體的形成和問題行為的“交叉感染”；需要加強師資隊伍建設，選好配強工作力量；需要建立健全人才培養(yǎng)使用機制，既能確保有過硬的工作隊伍，又能確保合理的流動；需要將其納入特殊教育范疇，鼓勵更多人投身教育轉(zhuǎn)化“特殊問題青少年”的工作。此外，需要各級政府加大對專門（工讀）教育的經(jīng)費投入，確保其健康順利發(fā)展。

需要繼續(xù)營造“工讀生”回歸正常社會的良好環(huán)境。“特殊問題青少年”容易受到歧視，需要得到關心和幫助。需要政府部門協(xié)調(diào)各方，積極引導，做好“工讀生”檔案封存工作，保證其個人檔案材料顯示的是普通中學學籍；需要報刊網(wǎng)站等媒體機構勇?lián)鐣熑危瑐鞑フ芰浚恍枰逃姓块T、普通中學、各級各類職業(yè)技術學校和高校、企事業(yè)單位等，在知情的情況下，仍能公正對待、不歧視“工讀生”，為其提供合適的就學就業(yè)機會。

與此同時，也需要注意教育矯治工作的適度性。社會各方面的關心和幫助對教育矯治“工讀生”不可或缺，是確保教育矯治取得穩(wěn)固效果，確保“工讀生”順利融入正常社會的重要因素。但應該注意，需要適度，避免因過多的主體對其進行關注而給予其特權，從而引起不良和負面影響，帶來適得其反的效果。

5.需要建立健全未成年人法律體系，為專門（工讀）教育的實施提供保障

需要逐步構建起以《憲法》為根本依據(jù)，以《未成年人保護法》為統(tǒng)領，包括未成年人保護類法律和行為矯治類法律在內(nèi)的，獨立于成年人法律體系之外的，配套、完整的未成年人法律體系。其中，行為矯治類法律的立法宗旨是要及早地對未成年人的行為通過法律的方式進行表態(tài)和干預，通過法律的適度懲處，對有不良行為或嚴重不良行為或違法犯罪行為的未成年人進行特殊教育與保護，對其有所警示，有效防止其犯罪或重新犯罪。特別是對未達到刑事責任年齡未成年人的違法犯罪行為要予以及時、適度且有效的干預。同時，建議規(guī)劃制訂與專門（工讀）教育等相關的《未成年人特殊教育法》^[5]。

需要進一步修訂《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》中專門（工讀）教育的相關內(nèi)容，增強其完整性、一致性、嚴謹性、實用性和可操作性。要確保“工讀”與“專門”的稱謂在各法律規(guī)定中的一致性，要進一步明確專門（工讀）學校和專門（工讀）教育的定位，確保專門（工讀）教育與其他對未成年人的教育保護矯治措施的有效銜接性，要確保有責必究，等等。要通過法律和政策法規(guī)進一步明確專門（工讀）教育的特教職能，明確何時需要強制“特殊問題青少年”接受教育矯治，何時可以靠自愿，等等。需要盡快出臺《關于進一步加強專門學校（工讀）教育的若干規(guī)定》。

此外，應該注意在立法或法律的修訂過程中，盡量避免“立法本位現(xiàn)象”^[6]，盡量避免成年人為未成年人立法而造成的對未成年人的善意侵權。

---

[1] 路琦，中國預防青少年犯罪研究會秘書長，《預防青少年犯罪研究》主編。文章是對筆者已發(fā)表的兩篇文章《創(chuàng)新和完善我國工讀教育的現(xiàn)實思考》《工讀教育與未成年人違法犯罪預防》的修改補充版。

[2] 路琦：《未成年人犯罪問題研究——印證風險評估測量模式》，《預防青少年犯罪研究》2015年第1期。

[3] 路琦、牛凱、劉慧娟等：《2014年我國未成年人犯罪研究報告——基于行為規(guī)范量表的分析》，《中國青年社會科學》2015年第3期。

[4] 路琦：《工讀教育與未成年人違法犯罪預防》，《預防青少年犯罪研究》2013年第1期。

[5] 詳見《論建設以實體機構為核心的未成年人違法犯罪預防體系》，載于《中國青年研究》2012年第5期。

[6] 李玫瑾：《構建未成年人法律體系與犯罪預防》，青少年維權網(wǎng)。