二 公共職位的功利化

經營角色對公共職位的侵蝕可以用多種現象指明，其中一個相關的現象是基層干部職位的功利化。如今在基層做干部，所指望的并不僅僅是升遷，更多是根據職位能夠帶來的收益而取舍。動機變了，沒有經濟利益就無人愿意當干部，有則大家爭著當干部，組織部門因此面臨著“后繼乏人”的選人困難。于是，基層聘任干部需要制定越來越多的“優惠”條件，以解決人選不足的問題。比如給干部建立養老基金，增加干部工資補貼，將農民干部轉為正式干部，以優惠價格為鄉鎮干部在城市買房、發放城鎮戶口，給應聘干部的退伍士兵國家干部待遇，對連續做團支部書記四年的村干部以“鄉鎮干部待遇”且予以長期轉正，等等。這些優惠，用意在于吸引更多的人應聘基層干部職位。但即便如此，在江浙富裕地區，如果干部職位沒有相當高的獲利可能，本地青年人很少有興趣出任，村級干部人才極度短缺，應聘基層干部的新政策，“不得不考慮外來的學生和退伍軍人”^[9]。

干部職位功利化的另一個現象是任期縮短，人們利用干部任期權取得經營資格、建立關系以后，便不愿意再為公事付出時間，轉而忙于自己的企業經營。在不少人眼中，干部身份和經歷是日后方便個人經營的執照。在河北某村，近八到十年內更換了三四任書記，他們都是正常變更，并非因為犯“錯誤”，而是因為本人要求退出，以便專事經營自己的企業。這在體制“能上不能下”的慣例中并非正常。這些人做兩三年書記，和有關部門建立了關系，成立了自己的企業并成功辦理手續后，隨即退出專事經營，他們或經營養殖場，或經營磚廠、小企業。談及“主動下臺”的原因，回答都一致：“做干部牽扯精力太多，顧不上企業。”^[10]不少在位書記總是趕快物色接班人，這等于給接班人日后盈利的機會，也保障了自己的利益：優惠政策、保護以及將全部精力投入企業。

他們為什么要花寶貴的時間做一次書記？顯然這種經歷會帶來有利的經營條件，諸如贏得銀行為“集體企業”的貸款、為建立自己企業進行擔保、使用公共資金的便利等。干部身份能夠為今后的經濟活動創造便利條件，基層政權的工作經歷可以帶來優于他人的獲取經濟發展、收益和保護的機會，在這樣的動機下，基層干部位置被迅速地功利化。反過來，一些地方經濟組織的負責人也迅速進入相關的基層領導崗位，或被批準入黨，這又加劇了干部職位功利化的發展。地處浙江山區的開化縣某鎮，從1997年年初開始，規定發展農村黨員必須具備能帶頭發展經濟、有致富項目等附加條件。一年來，該鎮按此條件共發展15名農村黨員。^[11]

另一個相關現象是基層干部在黨、政、經部門的交叉任職，黨務、行政、經濟合作社和企業負責人，幾種身份集于一身，互為方便使用。上面提到的河北某村，幾位書記在任期間都成了某企業、某養殖場的經理；在浙江某地，村委會和經濟合作社是“配套”組織，許多村的黨支部書記和村委會主任由一個人兼任，XSH鎮的各個村中，只有一個村有一個專門的村長，其余的村都是一個人兼村級三套班子的正職，全地區317個村中，有69個村是“三職一肩挑”，占各村總數的20%。^[12]加上其余“兩職一肩挑”的比例，說該地區現任的村班子成員控制著80%以上的村辦企業和農業商貿集團并不夸張。在基層，這種組織功能不分化的交叉任職不僅無須避嫌，反而被印上干部的名片公開宣傳，村班子各類人員的交叉任職可以從名片上一目了然：村委會主任同時任村副書記、村書記同時任村辦企業廠長，這些安排非常平常，不會有人感到意外。下面是浙江一個鄉鎮所有村級干部的交叉任職情況（見表2-4）。

表2-4 村級干部兼職情況

與防止利益沖突的官職回避原則不同，交叉任職多被看成一個適當的制度在鄉村普遍存在：書記任村務委員，又任經濟合作社社長，作為人事主管推薦任命新干部，制定政策，又作為村務委員執行政策，作為法人代表簽署生意合同，書記或者主任“一支筆”批財務支出（防止多頭決策），^[13]被作為“先進經驗”傳達學習……在有關的先進“經驗”總結會上，干部兼任經營企業的職位被大力推廣。

圍繞支部工作的目標，村黨支部、村委會、經濟合作社三套班子三位一體，形成了與市場經濟相適應的村級組織新格局，……村主任兼任了絲綢廠廠長，副主任兼任了制衣有限公司總經理，剩下的五位村干部除抓好農業和公共事業以外，都具體聯系著一個企業。^[14]

這樣做的結果是基層的三套班子——黨支部、村委會、經濟合作社等組織，不僅不是功能和目標分立的，反而在利益上是相互牽涉的。這種牽涉沒有被作為問題，反而作為先進經驗被制度鼓勵；基層組織間的關系并沒有被設計成相互監督的，尤其是經濟和政治職能沒有被設計為利益回避的。這種制度的、角色的緊張關系及其政治性的后果沒有被認識到，“兼職”在干部眼中并不損害任何一方的利益，而且使得農民負擔減輕。

兼職可以控制干部數量，農民的負擔也因此減輕了。在我們這里，一般的村三套班子一共都是五個干部左右，較大的村七個，每一個班子按三個委員計算，村主要領導非交叉不可。^[15]

我們地區的村班子換屆前共有1980名干部，這次換屆后變成1869人，減少了112人。他們多數兼職，為的是減輕農民負擔，減少村級干部人數，避免人浮于事。但村干部減少了，鄉鎮干部增加了。增加的原因是工作量加大，應付上面的工作較多，一些機構不得不加人。比如以前鎮司法辦1個人，現在6個人，除此之外，計生辦、財稅所都是近年膨脹的機構。^[16]

基層廣泛的交叉任職現象顯示了，在地方治理現實中，無論是鄉鎮政權還是村級政權，無論是人數擴張還是人數減縮，都只具有行政分工的管理意義，并不涉及社會利益整合的政治性意義。在鄉鎮機構擴張的方向，主要是公安管制和收稅機構，它們都是面對社會管理的，在村級，則主要是經營部門。這些經營部門主要由班子內部的人充掌，形成了班子經營公司化的格局，這一現象在鄉間被稱為“一把手抓經濟”。在多數情況下，村辦經濟受到鄉鎮的大力鼓勵，鄉干部的想法是，先辦起來再說，總要交點學費。^[17]所以，在一些地方，誰能辦起企業，誰出了辦企業的點子，就提拔誰當村干部。同時，鄉、村兩極政權的互補與支持也建立起來：村里掙錢，鄉里有好處；村里出事，鄉派出所治理。互為依賴的關系，強化了兩極政權內部的政治經濟關聯，使其內部成員的相互依賴更為緊密，結果必然是在干部群體中形成盤根錯節的利益網絡。

這種網絡可以在各種信訪材料中顯示。在鄉村，各種信訪材料通常不是指一人，而是指整個班子的問題；很多查處要么難以進行、難有結果，要么發現涉及者遍布整個班子，每個成員多少都有問題。^[18]這些現象暗示了，基層政權利益的整體性。因為在一個集團內部，如果機構的關系是相互監督的，人們彼此的利益聯系被制度隔絕，違法者通常不應該是一批同事。但是，干部職位的功利化在干部群體中得到普遍傳染，它正需要通過干部的交叉任職得到保護，兼職在各機構中合法地建立起干部利益的一致性，它不僅構成其經濟互利的條件，而且在政治上成為基層政權整體安全的重要保障，它與鄉村干部個人的利益和安全息息相關。所以我們能夠理解，那些離開基層政權班子的經營者，總是采用各式各樣的經濟/財政支持與班子成員保持關系，一旦他割斷了這種連帶關系，就可能被調離、撤職，從而失去經營的優越地位，進而迅速失去這種地位帶來的方便和安全。