一 新角色：公共資源的壟斷經(jīng)營集團

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的集體所有，且基層政府是集體（公共）的代表，所以鄉(xiāng)村集體“所有”的事業(yè)由基層政府代理管理成為慣例。在人民公社體制下，這種“所有”者的地位還不明顯，因為在那樣的體制下，它還沒有多少機會從事牟利發(fā)展，因此與地方社會的利益聯(lián)系還只是“分離”，未達到?jīng)_突的狀態(tài)。但在市場經(jīng)濟發(fā)展中，基層政權(quán)一個引人注目的新角色是從事經(jīng)營，成為經(jīng)濟人或者商人。這種新角色，一方面，如同企業(yè)家角色一樣，對地方經(jīng)濟的發(fā)展起到推動作用（例如增加地方的工作機會和收入）；另一方面，則與其他經(jīng)濟人形成利益競爭乃至沖突關(guān)系（例如資源、資金、機會和市場控制權(quán)的競爭）。這種新角色，特別能夠通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)村政權(quán)組織結(jié)構(gòu)的變化得到說明。

這些變化的一個現(xiàn)象是，村級普遍建立了三套班子制：黨支部、村委會、經(jīng)濟合作社，但機構(gòu)的職能并不分化，其中的人員交叉混合。在浙江的幾個地區(qū)，黨支部書記都是經(jīng)濟合作社社長，為的是在各種經(jīng)濟交易中，成為代表村里“簽署條約的法人代表”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部出任農(nóng)工商總公司董事長、正副總經(jīng)理，成為董事會組成和經(jīng)理集團的頭面人物。涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、外貿(mào)等政府機構(gòu)大量公司化，這些公司直接任命下屬的經(jīng)營事業(yè)負責(zé)人，或直接涉入經(jīng)營活動是相當(dāng)普遍的現(xiàn)象。不僅是政策咨詢，人們談生意、爭取擔(dān)保、得到投資、獲得土地的行動，都需要頻繁進入基層政權(quán)機構(gòu)。我們發(fā)現(xiàn)，基層政權(quán)的經(jīng)濟角色（從事營利事業(yè)）普遍受到鼓勵，而且被認(rèn)為是體現(xiàn)了公共事業(yè)的發(fā)展，并沒有引起“利益涉嫌”的擔(dān)憂，越是在市場發(fā)達的地區(qū)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村基層政權(quán)的經(jīng)營公司成份越重。

政權(quán)經(jīng)營者和普通經(jīng)營者的不同，在于他們的不同身份，面對的是不同的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)環(huán)境。干部從事經(jīng)營并非和其他經(jīng)營者地位對等，他們的優(yōu)越性引起了羨慕，也引起了不滿及不公情緒。基層政權(quán)經(jīng)營者可以無償或象征性地有償使用公共資源，比如房產(chǎn)，比如土地，比如資金，都不必運用市場信譽及其償還能力獲得，而是運用“權(quán)威”地位獲得。這種地位意味著對“公”的壟斷身份，意味著經(jīng)營公共資源的合法性，意味著向公共集資的合理性，還意味著其占有“公共”財富的正當(dāng)性。然而，當(dāng)公的產(chǎn)業(yè)投資失敗時，往往由“公共”大眾承擔(dān)損失，政權(quán)經(jīng)營者自己不必承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任。在經(jīng)濟上，他們沒有風(fēng)險，只有收益。

80年代中（期），我們村開始辦冷凍蔬菜企業(yè)。村里沒有資金，讓大家認(rèn)股購買集資，說企業(yè)是大家的，賺了錢大家獲利。村里人覺得企業(yè)肯定比土地賺錢，再說干部都買了，自己還能吃虧？于是多數(shù)人家都買了股份。那時候不像現(xiàn)在，幾百元對農(nóng)民不是一個小數(shù)。我家東借西湊，也買了300元。但是十多年過去了，沒有人得到股份分紅，企業(yè)也越辦越差。干部說企業(yè)不賺錢，只用很低的價格，就賣給了一個干部，成為私人企業(yè)。結(jié)果村里賣企業(yè)的錢，還不夠用來還全村人的股底錢。我們沒有利，也沒有息，連底價也沒有要回來。這幾百元錢，就是存也有不少利息吧？企業(yè)到底有沒有賺錢，咱不知道，可是十幾年來干部親戚子女到企業(yè)上班比務(wù)農(nóng)收入高，明擺著咱吃了虧，人家占了便宜。^[3]

干部能夠合法地運用公共資產(chǎn)經(jīng)營，并不是因為他們的經(jīng)營能力和償付信用，而是因為他們對公共財產(chǎn)的控制和決定權(quán)力。作為提供公共服務(wù)者，這種決定權(quán)或許必要，但作為投資經(jīng)營者，這項權(quán)力用于經(jīng)濟事務(wù)的弊端就顯現(xiàn)出來。下面的例子能夠說明鄉(xiāng)村干部對于公共資源的決定權(quán)如何浪費了公共財產(chǎn)。

1985年書記決定上紙箱廠，村里投資4萬元用于購買設(shè)備，廠房也是村里建的，另外還投進了10萬元流動資金。很快，廠子倒閉，剩下的一些半成品和機器設(shè)備值二三十萬元，經(jīng)過折賣清賬，村里虧了十來萬元。1985年還建了塑料廠，同樣是村里投資廠房、固定資產(chǎn)和流動資金，兩年后又擔(dān)保貸款15萬元投入，最后還是倒閉了，廠長沒什么責(zé)任，輕松離開我們村。事后會計清查了一下賬，村里也沒有商量對策，就這樣稀里糊涂完了。^[4]

人民公社制時期的公共資產(chǎn)管理者身份，至多給干部個人提供通過分配渠道牟利的便利，但這樣的牟利在數(shù)量和內(nèi)容上都無法與今日相比。現(xiàn)在的基層政權(quán)作為集體資源的經(jīng)營性組織，整體運營公共資源的所得在性質(zhì)上已經(jīng)很不同于以往。從此，可以觀察到作為政權(quán)整體的角色分化——在傳統(tǒng)的管理角色之外，又發(fā)展出對公共財產(chǎn)的經(jīng)營角色，前者繼續(xù)人民公社以來的管理、控制和地區(qū)服務(wù)，后者則是運用公共身份合法從事經(jīng)濟活動。這可以從20世紀(jì)80年代以來，基層干部工作“目標(biāo)”的變化中觀察到。

通過訪問和觀察，我們發(fā)現(xiàn)有六個目標(biāo)對村干部是主要的：地位、提升、職權(quán)保障、相對于上級的獨立性、集體和個人利潤、為村民服務(wù)。它們可以找到明確的計量指標(biāo)（見表2-1）。^[5]

表2-1 村干部的目標(biāo)及其計量指標(biāo)

表2-1中第一、二、三、六項目標(biāo)不是新的，它們在80年代以前就存在，新增加的是第四和第五項目標(biāo)——“相對于上級的獨立性”和“集體和個人利潤”。同時，第六項“為村民服務(wù)”的指標(biāo)不是提供公共物品——管理和服務(wù)，而是為他們創(chuàng)造工作機會（這意味著，干部有權(quán)安排某農(nóng)民進企業(yè)，那么，他們必須是或間接地是企業(yè)的“老板”）。相對于過去，新增加的內(nèi)容反映了基層組織整體目標(biāo)的變化。這種變化的基本方向，在我看來，反映了集團性經(jīng)濟經(jīng)營角色的發(fā)展，過去幾十年中形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使得基層政權(quán)獲得了優(yōu)越于他人的經(jīng)濟能力。

經(jīng)濟經(jīng)營角色的發(fā)展，使得基層政權(quán)的財政自主性迅速提高，它們具有了更多的自謀經(jīng)費渠道，以支持行政擴張逐年增長的需要。

表2-2說明，90年代以來基層支出大幅度增長。在現(xiàn)有的財政制度下，國家并沒有增加基層編制和行政費用撥款，那么，基層支出的大幅度增長，必然意味著自控資金的大幅度增長，否則基層政權(quán)無法支持迅猛增長的費用支出。大量的自控資金的存在，使基層政權(quán)擺脫了對上級撥款的依賴。毫無疑問，基層政權(quán)需要在行政經(jīng)費的支持之外尋找財源，它們的自主性地位，取決于其尋找財源的能力，而各種由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村政權(quán)一手操辦的“集體”企業(yè)，便充當(dāng)了這種角色。相對于傳統(tǒng)的費用來源——上級撥款和收繳提留（見表2-3），鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村各級工業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟收益，成為基層政權(quán)可控資金的重要來源之一，它們在基層財政中的重要性是顯而易見的。

表2-2 TD鎮(zhèn)1992～1996年領(lǐng)薪人員及支出變化表

表2-3 TD鎮(zhèn)集體提留的變化及其來源

自控的社會性資金來源變化，使我們有理由推測，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年景較好的時候，基層政權(quán)的人數(shù)和規(guī)模必然增長；反過來，也可以說，經(jīng)濟自主性高，對行政撥款和收繳提留的依賴程度降低，為基層政權(quán)的人員擴張?zhí)峁┝藯l件。但基層政權(quán)必須控制這些企業(yè)，才能讓企業(yè)利潤為其所用；必須親自控制主要鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村企業(yè)的經(jīng)營，其財政支持才能夠得到保障。這種控制的存在，說明了基層政權(quán)向地區(qū)公共資產(chǎn)的經(jīng)營集團轉(zhuǎn)化的事實。這種轉(zhuǎn)化遇到的競爭者，當(dāng)然是地方社會的其他經(jīng)濟人，但是基層政權(quán)仍然有特別的辦法，保持自己控制經(jīng)營收益的地位和壟斷經(jīng)營的地位。他們的策略是給所有的經(jīng)濟組織以行政級別，并讓其低于自己。

我們的一個重要探索是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立管理集體資產(chǎn)的組織——經(jīng)濟聯(lián)合社，我們稱之為農(nóng)業(yè)集體資產(chǎn)體制改革。過去，沒有經(jīng)濟聯(lián)合社，人民公社、鄉(xiāng)政府都代表政府，誰來代表農(nóng)民？從1992年開始，我們發(fā)現(xiàn)，獨立經(jīng)營的各類實體，已經(jīng)脫離了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制，資產(chǎn)成為它獨立控制的東西。這種經(jīng)濟組織和政府的矛盾很大，政府管不了經(jīng)濟。辦企業(yè)，政府沒有決策權(quán)，政府用錢它不同意就不給，政府沒有辦法。那些總經(jīng)理已經(jīng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平級，政府管不了它。而新建立的集體資產(chǎn)經(jīng)營總公司直接歸黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，代表農(nóng)民管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的集體資產(chǎn)……村一級經(jīng)濟合作社的職能是發(fā)展集體經(jīng)濟，改制以后，合作社可以向企業(yè)收繳年費，包括土地占用費、管理費、公積金、公益金，并發(fā)放農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，收一點手續(xù)費。^[6]

很明顯，這種“改革”的目的，在于回收其他經(jīng)濟行動者的經(jīng)濟控制權(quán)，將集體資產(chǎn)的經(jīng)營控制在基層政權(quán)手中，用對公共資產(chǎn)的壟斷經(jīng)營保證其所需資金的來源，這是一種用政治手段擴張經(jīng)濟利益的行動（“分割的管轄權(quán)”一章將繼續(xù)討論此問題）。如上所述，這些做法使得基層政權(quán)獲得了相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟收益和財政自主性。

但同時，這種變化給基層政權(quán)帶來了嚴(yán)峻的政治困難：由于其經(jīng)營活動的需要，發(fā)展出基層組織和社會之間在資源、市場、信息、資金以及保護等方面的相互競爭關(guān)系，這進一步加劇了業(yè)已存在的、基層政權(quán)和社會利益的分立結(jié)構(gòu)。基層政權(quán)成為關(guān)涉經(jīng)濟的組織，便自然生發(fā)出本組織的相關(guān)經(jīng)濟利益，其結(jié)果是，它以商業(yè)方式和社會的其他組織建立關(guān)系——利益競爭的關(guān)系。顯然地，這同公共政權(quán)組織的身份——它需要代表所有社會集團的公共利益——構(gòu)成矛盾。

如果基層政權(quán)只是一個單純的經(jīng)濟組織，它與其他集團形成經(jīng)濟競爭關(guān)系并沒有什么不妥，問題是，它同時還是一種政權(quán)組織，因此在進行經(jīng)濟競爭的時候權(quán)利往往不平等。經(jīng)濟角色將合理地發(fā)展出特別的排他利益，并與其他組織形成資源競爭，以利益交易的方式發(fā)生關(guān)系；而政權(quán)角色則要求它增進公益、共享和服務(wù)，成為公共利益而非特別利益的代表。政權(quán)身份有利于經(jīng)濟獲益，但經(jīng)營活動損害政權(quán)角色的名譽、聲望、操守以及公共組織的行為原則，最終損壞社會成員對公共組織的尊重和服從，進而損害它在社會中的整合權(quán)威。兩種身份的沖突關(guān)系顯而易見。

然而，這一政治困難并沒有被多數(shù)基層政權(quán)意識到，相反，很多基層組織正致力于控制更多的資產(chǎn)，以便擴展“集體利益”。這種擴展正在不斷加強著基層政權(quán)和其他社會經(jīng)營活動之間的利益沖突，比如經(jīng)濟合作社貸款的標(biāo)準(zhǔn)為是否為集體企業(yè)，即用資金支持能夠為“集體”盈利，因而便于由基層組織控制使用的企業(yè)；又比如，集體作為出租集體土地的收租者，每年從土地使用費的收繳中獲得穩(wěn)定盈利，而承租方也以盈利多少為準(zhǔn)則，這樣運營公共資產(chǎn)造成了出租者與承租者的關(guān)系，造成了集體（政權(quán)）與個體（農(nóng)民）不平等的土地使用權(quán)；還有一些集體企業(yè)通過權(quán)力規(guī)定原材料的低價供給；等等。

這些都是經(jīng)濟盈利行為，但又不是平等競爭的盈利關(guān)系，它是通過權(quán)力維護壟斷地位的競爭關(guān)系，這種壟斷的優(yōu)越地位本身就構(gòu)成了與社會利益的沖突性，造成經(jīng)濟利益和政治合法性的相互損壞關(guān)系。^[7]政治合法性通過廣泛代表社會利益并為之提供公共服務(wù)因而獲得政治支持的途徑達到，而經(jīng)濟利益不能不同其他的社會組織形成競爭、排他和專有支配關(guān)系。由此我們能夠理解，基層政權(quán)總是處于政治經(jīng)濟矛盾焦點的原因，在于它多重矛盾角色的內(nèi)在緊張。這種緊張關(guān)系，是基層政權(quán)與社會利益的沖突來源。

這些角色沖突，可以說明基層政權(quán)陷入政治困難的必然性。很明顯，作為一個公共組織，政權(quán)地位無可比擬的地位有利于競爭甚至是強制或壟斷，但是它有損于社會經(jīng)濟組織間的公平競爭地位。在面臨利益競爭時，公共組織的優(yōu)先權(quán)力取代了市場的選擇，這極大地削弱了其他社會經(jīng)濟行動者的競爭能力。基層政權(quán)地位帶來的象征資本——借貸信用、定價地位、融資合法性、資產(chǎn)處置權(quán)等通常需要從市場獲得的東西，現(xiàn)在卻是基層政權(quán)現(xiàn)成的起家資本，而普通的經(jīng)濟組織卻沒有，它們經(jīng)過若干年市場奮斗方能獲得的條件，對于基層政權(quán)卻是輕而易舉的當(dāng)家資本。這種優(yōu)勢地位不僅起不到協(xié)調(diào)“公”“私”關(guān)系的作用，而且把政權(quán)置于與社會各經(jīng)濟組織利益沖突的境地。

比如，為了解決有“公”錢好辦事的問題，基層各級干部都意識到支配公共資產(chǎn)對于加強權(quán)力的重要性，所以力主加強集體經(jīng)濟。^[8]“集體”產(chǎn)權(quán)制，提高了基層政權(quán)合法經(jīng)營公共資產(chǎn)的能力，進而可能獨自或集團性地、排他性地掌握公共資產(chǎn)的控制權(quán)和收益分配權(quán)所帶來的利益。自然，這些活動在部分富裕地區(qū)擴大了受益者范圍，比如為村民免除提留統(tǒng)籌等費用、開辦教育、增加村民養(yǎng)老福利等，但種種跡象表明，基層政權(quán)仍是主要的受益者。而在其他不具有這種身份的組織看來，這是一種不公正的、集團性的掠奪，因為它們成為明顯的弱者，根本不具有限制對方的平等地位。經(jīng)濟競爭如何擺脫政權(quán)身份的特權(quán)方便？公益和私益如何從政權(quán)的行為中得到區(qū)分？政權(quán)（合法性）如何從公益—私益混合與侵染中獲得清白？集體或集團資本積累與合法性的矛盾如何解決？所有這些問題，都被基層政權(quán)的沖突角色加強著、激化著。可以說，這種角色悖論是基層政權(quán)近年來逐漸位于沖突中心的癥結(jié)所在。