第二章 角色沖突：公共服務與壟斷經營

從前面一章的討論中我們注意到，近代以來基層政權的各種變遷，其外部動因在于試圖加強國家的控制能力。但是從社會基層的表面上看，雖然相繼設置了與國家結構相當的各類機構并授權其行使類似的職能，這似乎和“國家政權建設”同步進行，然實際上，這種意圖并沒有取得真正的成效。國家在建立基層機構的同時，并沒有能夠真正擴張以國家權威為中心的統一管制權力，也沒有在基層政權之外尋找到自己所賴的權力基礎，因此基層社會近代以來出現的結構變化，并沒有在國家新政權深入的企圖下發生重大變化。國家所做的，只是轉變了基層權威權力來源的方向——由基層社會轉變為官方行政系統，但這仍不是治理權限的重新布局，而是在保持原有支配關系的前提下，通過轉變地方權威的角色獲得更多的農產資源，以便滿足充饑城市的需要。

50年代政府征收農業稅費的實質不是參與地租分配，或為公共產品開支提供財政支持，而是國家要掌握足夠的糧食。^[1]

國家的治理仍然沿用了多年來的方式，對其主權地位的象征性承認和整體的文化整合，僅要求地方接受國家發出的精神和原則，而將社會治理的基本任務交給地方。因而，地方機構在設置形式上建立了與國家治理的相似結構，但這些機構在觀念上仍為基層的“自主”地盤。基層權威的基本治理原則并沒有因此獲得實質性改造，相反，自上而下的授權，進一步破壞了地方體權威生存必需的所賴、與共同體的一體性質，使他們逐漸脫離了與地方體的利益聯系、割斷了來自地方體內部的權威來源，地方權威和共同體社會的利益分離進一步加劇。這就是我所說的近代基層政權與社會共同體的“結構分離”現象。只是，在人民公社體制強大的行政監督下，暫時掩蓋了“分離”結構的不良政治后果。

比如，在公社制下，強大的行政監督沒有給基層政權的經營角色提供多少空間，基層干部雖然絕對支配著生產資料，但這種支配主要來自干部的管理者身份，而不是來自他們的經營者身份，基層干部多數只能以管理身份允許的方式——行政特權——分享剩余，而這種剩余在制度的限制下也相當有限。這種狀況不允許基層政權在整體上朝向經營角色分化。因此，在當時，與其說對基層政權的激勵來自剩余控制權，^[2]不如說是來自不同于農民的生活方式和工作方式，以及這種方式帶來的地位榮譽感。干部的工作是處理農業行政、協調和安排農業勞動、管錢管物，由此可以得到晉升、進城、進修、接受教育、觀光、開會、參加飯局等機會。由工作方式衍生的這些“利益”是干部身份的佩戴品，它們非干部莫屬，是一種其他身份難以提供的生活方式享受和地位榮耀，而運用公共財產集聚干部集團的整體財富并不容易也不明顯。這就是說，雖然有利益分離結構的作用，但公社制下的干部角色仍然是比較單一的，由經濟（經營）角色帶來的利益競爭，在當時并不突出。

但是，在新的形勢下，授權來源由下向上的轉移事實創造了基層權威構建集團（經濟）利益的條件。這種條件包含各種上方授權的行動“地位”，比如資源地位，即資源由國家提供，國家默許的稅收權、基層資金管理權等；代表地位，即在行政區劃中當然代表一個行政單位——村莊或鄉鎮的身份。如果不是基層政權中的干部，不可能通過其他渠道得到這種代表身份，或者得到只具有象征意義的代表身份；也不可能得到組織和決策地位，即組織集會活動、形成議決議案、制定程序、收集信息、聯絡他人的正式身份。所有這些身份，在市場化發展中都成為具有價值的象征資本，可以容易地轉化為經濟收益：壟斷權和控制權。這些權力顯然不必依賴地方體獲得，只是從干部的經歷及身份中獲得。基層政權的“組織”頭銜、“集體”代表等“公共”地位，合理發展出了他們對公共資產的合法運營權，這是任何一個普通的經營組織或經濟行動者所完全不及的。