七 授權來源與國家政權建設

對國家而言，雖然對基層干部的有效監督是未解難題，但除了不斷呼吁“干部聯系群眾”之外，這種難題與其授權來源的關系一直被忽略，限制結構性利益分離的制度演進也沒有提上日程。20世紀50年代末的“三級所有，隊為基礎”改進，只是調節了基層政權內不同層級——鄉、行政村和自然村參與分配的比率，它給了更基層的權力組織一些機會，遂使表面的矛盾得到一時緩解。但由于基層權威的社會授權問題未能得到解決，沒有實質性地促進權利在村民中的分布，不可能使用權利分化機制監控權威，利益分離的結構問題始終存在。在公社體制下，自上而下的授權關系逐步得到強化，這種強化在某種意義上“保護”了基層政權，致使它與社會利益的結構疏離雖然嚴重，但在強大的行政控制下被暫時掩蓋起來。

然而，上述官方授權并不意味著國家政權成功地進入鄉村，我很難同意這樣的判斷：

土地改革和稅率的提高使國家政權空前地深入自然村。舊日的國家政權、士紳或地主、農民的三角關系，被新的國家政權與農民的雙邊關系取代了，薛家棣等村的農民不再有城里地主士紳介于他們和國家政權之間，……土地改革和新稅兩者同樣地代表著國家權力大規模地深入他們生活的開始。^[59]

不錯，士紳和地主作為地方體的控制力量迅速喪失了地位，但并不意味著國家的直接管轄權真正實現，也不意味著國家可以成功地繞過地方政權與社會建立緊密的聯系，更不必說通過社會力量監控地方政權。事實上，在人民公社體制中，對基層組織的官方授權，刺激的是基層干部集團內部利益組織化的發展，社會本身的組織化并沒有得到相應的發展。它又建立了一個可以隨時使用國家名分的基層組織，它有選擇地貫徹國家的意圖，但更多的是利用官方地位增加自己集團的政治經濟利益。國家政權建設本應造成權力沿科層體系的向上移動，但基層組織的巨大“自主”空間表明，在治理規則方面它仍然沿用以往的慣例，基層還是在基層政權的控制之中。同近代以來的歷史走向相似，國家的權威中心只是象征性的，在實際管轄方面，基層政權勢必被國家依賴的權威組織所依靠。它具有因地制宜、因事制宜和因人制宜的權力，具有管轄本地事務的（非法律意義上的）“自主性”，具有擺脫國家和社會監督的（非法律意義上的）“獨立”地位。雖然法律上并沒有規定它相對獨立于更大的政治實體，但基層政權仍然有能力使用自己的方法、程序和人員治理地方，確定空間內的事務，而不是依據更大范圍的法律統一衡量確定自己的權利界限，它可以充分利用國家授權證明自我權威的正當性。基層社會通過政治變革改變了權威集團，但沒有改變近代以來逐漸形成的基層權威與社會的基本結構關系，新的權威在舊的關系中工作。

具備了這樣的認識，我們看到以下資料時才不會感到奇怪。這些資料和人們對土地革命的通常想象相反，它們表明：甚至土地改革，在部分地方也沒有改變土地資產的使用權分布。

土地改革結束以后，社會各階層的人均占有土地情況，與土改前的人均使用情況相類似。例如，鹽管地區土地改革后地主階層人均占地1.33畝，富農3.274畝，中農2.571畝，貧農1.833畝，雇農1.849畝，這一數字接近于太平村土改前各階層人均占有的土地狀況。^[60]

通過政治革命，基層權威換了一批又一批，一些人沉下去，一些人浮起來，但鄉村秩序在新的說辭下仍按照基層社會舊有的慣例進行著。基層權威仍然壟斷著對上的信息傳遞和對下的資源分配，國家只能通過報表和工作組了解情況。國家政策的下達、貸款的發放、信息的反饋，甚至工作組的下鄉，必須首先沖出地方權威的重重包圍和信息阻隔，但這樣做又違反行政運作的程序，因此在多數情況下，國家必須依賴基層的安排及配合，才能完成一件哪怕是細小的工作。在一般的情況下，如果沒有基層干部的配合或雙方“合議”，國家很難單獨越過基層而直接同個體發生關系，村民的生產生活秩序仍主要受基層權威的控制。從表面上看，雖然控制農村資源的人群變了，而且他們比舊日的士紳更多地具有了官方的身份，但是他們的治理行為仍然是舊式的，并沒有實際貫徹統一的、普遍主義的治理規則，也沒有在權利保護方面增強對國家法規的依賴，更沒增強基層社會和國家體制的實質性聯系。

這樣一種結構使國家經常面臨不可跨越的治理矛盾：一方面，為協調基層沖突和政治穩定，它不得不采用各種方法限制基層政權的恣意行為，比如限定稅金——規定稅金占收入比率的底線；另一方面，國家又不得不依賴基層政權發放貸款，實施免稅、捐贈、福利和其他管制，這又等于支持了基層權威的合法性，助長了他們的權力。國家于是經常處于衡量的境地：如果保護基層政權的威信，往往激化了基層政權和社會的利益沖突；如果保護村民權益，又不能不在結果上“損害”基層政權的權力。國家不得不徘徊搖擺于兩極中間，因事而異，不斷補救基層政權和社會之間出現的沖突。這種現象表明，使用傳統的方法——在官僚體制內，強化基層政權權力——已經不能改善基層權威的效率及工作原則，也無法解決對其本身的有效控制問題，因為他們不能在基層政權和社會之間建立共同的利益關聯結構。

而要建立這樣一個平衡的結構，基層權威的授權來源問題就必然提上議事日程。很明顯，社會授權關系在基層治理中的作用，是防止權威和社會利益的脫節乃至對立，因而它能夠避免脫節積累引致的政治沖突和治理困難。故，以制度化的方法確立權威的社會性來源，強化權威的社會基礎，是解決基層長治久安的根本。這需要將政治變革適時地推進為社會變革——建立社會個人或組織權利對公共權威的確認和授權關系，用這種授權保證基層政權與授權人利益的緊密聯系，從而迫使它（不得不）為授權人服務。新型的公共政權只可能在權威和社會的平衡關系中產生，但公社體制沒有建立這種平衡關系，反而繼續了近代以來基層政權的主流發展趨勢，并把它推進到極致的水平。

基層政權的這種社會位置，可以作為后面各項討論的基礎。

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[1]王先明：《近代紳士——一個封建階層的歷史命運》，天津人民出版社，1997，第21頁。

[2]Hsiao-tung Fei， China's Gentry ：Essays in Rural-Urban Relations，（University of Chicago Press，1953）.

[3]Vivvienne Shue，The Reach of the State：Sketches of the Chinese Body Politic （Stanford University Press，1988）.

[4]轉引自王先明《近代紳士——一個封建階層的歷史命運》，天津人民出版社，1997，第47頁。

[5]筆者注。

[6]李秀國、單世聯：《華南傳統鄉村社會地方領袖的產生辦法》，研究項目申報計劃書“華南鄉村基層干部的產生模式”歷史回顧部分，1999，第3頁。

[7]王先明：《近代紳士——一個封建階層的歷史命運》，天津人民出版社，1997，第52～55頁。

[8]轉引自王先明《近代紳士——一個封建階層的歷史命運》，天津人民出版社，1997，第51頁。

[9]轉引自王先明《近代紳士——一個封建階層的歷史命運》，天津人民出版社，1997，第54頁。

[10]Prasenjit Durar，“Elites and the Structures of Authority in the Villages of North China，” in Joseph W.Esherick and Amary Backus Rankin，Chinese Local Elites and Patterns of Dominance （University of California Press，1990）.文中加黑文字為筆者標，余同。

[11]張履祥輯補《補農書校釋》，轉引自盧暉臨論文《紳士的蛻變與社會侵蝕》，北京大學社會學系研究生辦《研究生論壇》第1期。

[12]陳翰笙：《解放前的地主與農民——華南農村危機研究》，馮峰譯，中國社會科學出版社，1984，第27頁。

[13]轉引自陳翰笙《解放前的地主與農民——華南農村危機研究》，馮峰譯，中國社會科學出版社，1984。

[14]陳翰笙：《解放前的地主與農民——華南農村危機研究》，馮峰譯，中國社會科學出版社，1984，第30頁。

[15]參見杜贊奇《文化、權力與國家》，王福明譯，江蘇人民出版社，1995，第88頁。

[16]轉引自梁治平《清代習慣法：社會與國家》，中國政法大學出版社，1996，第75頁。

[17]轉引自趙曉力《中國近代農村土地交易中的契約與習慣》，北京大學學生會刊《大學》1996年9月創刊號，第8頁。

[18]孔飛力：《中華帝國晚期的叛亂及其敵人》，中國社會科學出版社，1990，第223～224頁。

[19]William H.Riker and Itai Sened，“A Political Theory of the Origin of Property Rights：Airport Slots，”in Lee J.Alston，Thrainn Eggertsson and Douglass C.North，eds.，Empirical Studies in Institutional Change （Cambridge University Press，1996），p.286.

[20]陳翰笙：《解放前的地主與農民——華南農村危機研究》，馮峰譯，中國社會科學出版社，1984。

[21]Kathryn Bernhardt，Rents，Taxes，and Peasant Resistance—The Lower Yangzi Region，1840-1950（Stanford University Press，1992）.

[22]資料叢刊《戊戌變法》（一），轉引自丁旭光《近代中國地方自治研究》，廣州出版社，1993，第12頁。

[23]轉引自丁旭光《近代中國地方自治研究》，廣州出版社，1993，第12頁。

[24]丁旭光：《近代中國地方自治研究》，廣州出版社，1993，第12頁。

[25]丁旭光：《近代中國地方自治研究》，廣州出版社，1993，第12頁。

[26]功法子：《敬告我鄉人》，轉引自丁旭光《近代中國地方自治研究》，廣州出版社，1993，第36頁。

[27]Philip A.Kuhn，“Local Self-Government under the Republic： Problems of Control，Autonomy and Mobilization，”in Frederic Wakeman and Carolyn Grant eds.，The Conflict and Control in Late Imperial China（University of California Press，1975），p.257.

[28]阮毅成：《地方自治與新縣制》，臺灣聯經出版事業股份有限公司，1978，第10～13頁。

[29]費孝通：《鄉土中國》，天津人民出版社，1994。

[30]張仲禮：《中國士紳：關于其在19世紀中國社會中的作用的研究》，上海社會科學出版社，1991。

[31]孔飛力：《中華帝國晚期的叛亂及其敵人》，中國社會科學出版社，1990，第231頁。

[32]這方面的論述，可參讀Hsiao-tung Fei，China's Gentry：Essays in Rural-Urban Relations （University of Chicago Press，1953）； Joseph W.Esherick and Amary Backus Rankin，Chinese Local Elites and Patterns of Dominance （University of California Press，1990）； Kathryn Bernhardt，Rents，Taxes，and Peasant Resistance—The Lower Yangzi Region，1840-1950（Stanford University Press，1992）。

[33]強世功：《權力的組織網絡與法律的治理化》，北京大學法律系“中國鄉村社會的法律”研討會論文，1998。

[34]《中共中央關于民主辦社幾個事項的通知》（1957年3月5日）；譚震林：《關于在湖南攸縣貫徹民主辦社和整風問題的報告》（1957年6月24日）。

[35]《田家英在魏堂公社“六十條”試點工作會議上的講話》（1961年3月31日），載嘉善縣黨史研究室編《田家英嘉善調查與人民公社“六十條”的制定》，東方出版社，1997，第118頁。

[36]《中央轉發福建省委關于合作化問題的報告和批語》（1955年9月7日），載中共中央黨史文獻編輯部《建國以來毛澤東文稿》五冊，中央文獻出版社，1987，第351頁。

[37]《福建省委的報告內容》，載中共中央黨史文獻編輯部《建國以來毛澤東文稿》五冊，中央文獻出版社，1987，第353頁。

[38]《對〈鄭州會議關于人民公社若干問題的決議〉的修改和信件》（1958年11月），載中共中央黨史文獻編輯部《建國以來毛澤東文稿》七冊，中央文獻出版社，1987，第515頁。

[39]《毛澤東按語》，載中共中央黨史文獻編輯部《建國以來毛澤東文稿》五冊，中央文獻出版社，1987，第531、506頁。

[40]參見張樂天《告別理想——人民公社制度研究》，東方出版中心，1998，第53～56頁，關于沒收財產的分配清單。

[41]《中央調查組關于魏塘人民公社和合生產隊調查報告》（1961年）附錄部分，載嘉善縣黨史研究室編《田家英嘉善調查與人民公社“六十條”的制定》，東方出版社，1997，第75～76頁。

[42]《中共中央關于民主辦社幾個事項的通知》（1957年3月5日）；譚震林：《關于在湖南攸縣貫徹民主辦社和整風問題的報告》（1957年6月24日）

[43]《關于農業生產互助合作的決議草案》（1951年12月19日），載中共中央黨史文獻編輯部《建國以來毛澤東文稿》二冊，中央文獻出版社，1987，第579頁。

[44]轉引自嘉善縣黨史研究室編《田家英嘉善調查與人民公社“六十條”的制定》，東方出版社，1997，第74頁。

[45]《黨內通信》（1959年3月15日），載中共中央黨史文獻編輯部《建國以來毛澤東文稿》八冊，中央文獻出版社，1987，第111頁。

[46]轉引自嘉善縣黨史研究室編《田家英嘉善調查與人民公社“六十條”的制定》，東方出版社，1997，第53頁。

[47]《田家英在魏堂公社“六十條”試點工作會議上的講話》（1961年3月31日），載嘉善縣黨史研究室編《田家英嘉善調查與人民公社“六十條”的制定》，東方出版社，1997，第124～125頁。

[48]盧躍剛：《大國寡民》，中國電影出版社，1998，第239頁。

[49]《中共中央關于民主辦社幾個事項的通知》（1957年3月5日）；譚震林：《關于在湖南攸縣貫徹民主辦社和整風問題的報告》（1957年6月24日）。

[50]《中央工作組嘉善調查報告：社員的生活狀況和思想動態》，載嘉善縣黨史研究室編《田家英嘉善調查與人民公社“六十條”的制定》，東方出版社，1997，第65～66頁。

[51]《介紹安徽的十項規定》（1959年3月26日），載中共中央黨史文獻編輯部《建國以來毛澤東文稿》八冊，中央文獻出版社，1987，第160頁。

[52]《對四川經驗的批語》（1959年3月），載中共中央黨史文獻編輯部《建國以來毛澤東文稿》八冊，中央文獻出版社，1987，第134、151頁。

[53]《在鄭州會議上的講話提綱》（1959年2月），載中共中央黨史文獻編輯部《建國以來毛澤東文稿》八冊，中央文獻出版社，1987，第62頁。

[54]薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》，中共中央黨校出版社，1993，第763～764頁。

[55]轉引自張樂天《告別理想——人民公社制度研究》，東方出版中心，1998，第51、54頁。

[56]黑龍江財政廳稅務局：《在三包的基礎上實現三無》，載財政部稅務總局躍進辦公室編《稅收工作大躍進經驗匯編》，中國財政經濟出版社，1958，第227～228頁。

[57]《在鄭州會議上的講話提綱》（1959年2月），載中共中央黨史文獻編輯部《建國以來毛澤東文稿》八冊，中央文獻出版社，1987，第62頁。

[58]財政部稅務總局躍進辦公室編《稅收工作大躍進經驗匯編》，中國財政經濟出版社，1958，第228～229頁。

[59]黃宗智：《長江三角洲小農家庭與鄉村發展》，中華書局，1992，第173頁。

[60]張樂天：《告別理想——人民公社制度研究》，東方出版中心，1998，第52頁。