六 利益分離結構的延續

20世紀中葉，隨著新國家政權的建立，新一輪的基層政權重建計劃又獲展開。由于之前近半個世紀的結構集中化發展，侵蝕了地方社會的原有組織關系，農民進一步分散，統治秩序更加弱化，^[32]因而新政權的再造以組織農民（make the villagers to be united）、建立它同新權威的關系開始。這確實是一個重要的突破口，它給新政權帶來了重新組織社會利益，特別是組織農民利益的新形象。在理論上，這種發展的確可能帶來重塑整合中心、徹底“發動群眾”，對中國社會實行“根本改造”的結果。例如，20世紀40年代在陜甘寧邊區推行男女平等、婚姻自由、字據契約，破除舊的觀念習俗，人民群眾自己調解糾紛；^[33]從40年代到50年代的解放區土地改革運動；1957年對于“民主辦社”的大力提倡；^[34]1961年對人民公社權力機關（社員大會或社員代表大會最后決定，公社內部的干部由上述兩會選舉和罷免）^[35]的性質說明；等等。這些活動，似在民間，尤其是在個體農民中間重新進行權力配置，以增加他們對于個人生活命運、土地資源、公共事務的掌握、知情、參與甚至監督權。

但是這些活動是在階級一致的觀念下推行的，它假定基層政權和農民利益是一致的，應當由他們的政權為其做主。這可能是出于出身成份及階級陣線一致的理想信念。在這個信念指導下，利益需要由和其同屬一個階級的人去代表，所以，一旦控制了這些代表人的階級成份，基層政權便一準成為代表其利益的組織。由于人們相信，通過建立階級陣線來實現利益的真正聯系，是解決利益一致的根本方法，于是他們努力改造基層政權的組成成份，吸收新的社會成份進入權威集體，期冀由他們的階級出身去代表同樣出身的民眾。

一切合作社必須樹立貧農和下中農的領導地位。^[36]

支部領導核心必須保證貧農占優勢，并積極培養吸收其它貧苦農民的成份到領導骨干中來。^[37]

人們并沒有認識到，相同的出身成份或相同的階級，可以被不同的身份或不同目標的角色所改變、所離間，因此，上述活動并沒有刻意在“領導”和“農民”之間的利益聯系方面圖治變革；相反，認為政治革命導致的基層政權人員成份的改變，能夠解決利益一致性的問題。但事實證明，它未能解決這個問題。隨著后來的一步步組織建設，人們被集中到組、社和公社中，他們的各項權力也逐漸被集中到這些“代表”他們的組織手上。人們的興趣集中在斬斷舊權威對資源的控制、建立自己的新組織形式上，傳統地方權威遂退出歷史舞臺，新的社會組織的政治經濟地位迅速上升，新的基層政權——人民公社的中心地位逐步確立。

公社在現階段是基層政權組織……公社是將來共產主義社會結構的基層單位。^[38]

人民公社對農民進行以基層政權為中心、為主導的重新組織化，幾乎所有的生產、經營、居住及遷徙活動掌握在基層政權手中，主要的農業資源及分配由基層政權支配。但這僅僅是一個生產、動員和管理的組織化過程，并不是利益一致性的組織化過程。它沒有遇到強有力的抵制，原因是“經濟剝削”的理論解釋和“分財”的處理方法得到了多數人的認同，平息階級間利益沖突代替并掩蓋了社會身份間的利益沖突。在新地方權威——基層組織的重建中，傳統權威的政治經濟力量已經受到重創，農民被迅速地組織到新的權威周圍，它對貧困農民的經濟幫助以及后者在變革中政治地位的改變，賦予了當時的基層政權有效的社會整合作用。

一切合作社都有責任幫助鰥寡孤獨、缺乏勞動力的社員（應當吸收他們入社），或雖然有勞動力但生活上十分困難的社員，解決他們的困難。缺乏幫助困難戶的社會主義精神是完全錯誤的；貧農基金必須迅速發展下去，現在還沒有加入合作社的貧農，要告訴他們，什么時候入社，他們什么時候就可以取得這筆基金。^[39]

這時候，基層政權的整合是通過政治變革——掌權者團體成份的變化及經濟變革——財產的公共組織支配和均分達成的。這個變革將剝奪的財產均分給最貧困的農民，^[40]從而使其成為基層政權的強大支持力量。

貧農看到，現在有說話權利了，國家發放貸款，輔助貧農等等……對集體生產搞不好（貧農）很著急，耽心公社鞏固不住，他們雖然也有很多意見，但對黨和人民政府沒有埋怨情緒。由于解放以來，黨一貫執行經濟上輔助貧農的政策，貧農得到很多好處，他們對黨和政府非常感激，一提到政府的救濟、貸款等念念不忘，相信社會主義的前途是光明的。^[41]

一度，基層政權和社會的利益聯系達到了前所未有的程度，它甚至可以一呼百應動員社會。但是由于上下關聯的結構問題沒有得到解決，這種動員很快就遇到了利益結構的限制，因而必須強烈地依賴“積極響應號召”的干部帶動，而主要不再以農民切身利益驅動的積極投入為基礎。因為同一階級出身者“一致”利益的假定并沒有實際結構的支持，在干部—群眾、公共—私人等關系中，人們發現，基層政權和農民之間仍存在諸多的利益矛盾。

目前農業社社員最關心的，也是社員和社干之間造成矛盾的主要問題，是社的財務管理。許多社的賬目不公開，社員對社干引起了很大的懷疑，罵社干是大肚子，吃剝削飯，吃冤枉飯。^[42]

國家目標和農民目標也處于利益不能互相促進的對立地位。

必須在農村中提出愛國的口號，使農民的生產和國家的要求結合起來，片面地提出發家致富的口號是錯誤的。^[43]

基層政權必須在矛盾的兩方做出選擇，選擇的砝碼當然在授予它權力的一方。于是我們看到，在合作化以后的幾年中，農民的實際情況并沒有想象中的巨大改觀。

貧農階層的經濟水平上升得不快，還有36.9%的人仍然停留在土改前的生活水平。中農階層、少數老富裕中農家庭勞動力少，被平調的物資較多，取消了剝削收入，他們的生活水平顯著降低。^[44]

與早期的“自治”活動相似，分離的利益結構使得基層政權的立場導向上級授權者一方，它的“服務”對象有相當部分朝上，社會利益的滿足受到進一步約束。對這種結構來說，強化社會權力是威脅而不是安全，所以政權和其社會基礎的關系越來越弱。50年代末，毛澤東終于警覺到了問題的危險，^[45]但所使用的解決方案，仍是在行政系統內部下放權力，并沒有嘗試用政治方法解決基層政權與社會利益的一致性建構問題。雖然毛澤東看到，“干部只有一個積極性：收糧收豬的積極性，他們兩邊的話都不聽”（毛澤東語），雖然他敏感到有人抱怨，干部的“紅腳梗變成了白腳梗，對干部的開支，社員摸不到邊”；雖然他提示人們注意，“干部經手的財物越來越多，錢、糧、糧票、工分票、瓜菜、家禽、農具等，凡是經手的，都要揩油”，雖然——

從最近這個隊開展的三反運動來看，干部超支、多占現象相當普遍，干部中貪污的，占23%，手腳不干凈的占63%。^[46]

但基本上，這些現象都被看成干部個人“脫離群眾”的事件，并沒有引起對身份團體利益分離結構及其嚴重的政治后果——基層權威與社會利益連接關系的減弱、它的授權來源對社會利益的必要依賴消失、基層政權整合社會角色的消失，并因此而使基層政權和社會整體疏離——的警惕，而是把它定義為干部作風（官僚主義）問題，或者殘留的黨派陋習問題。

官僚主義只對上負責，不對下負責，不把群眾意見放在第一位。……要有為人民服務的觀點，反對國民黨的觀點。國民黨的觀點是站在老百姓的頭上拉屎拉尿，統治欺負老百姓，只知道向老百姓要東西，不知道為百姓服務。……干部特殊化是國民黨的觀點。我們有些同志在公社規模上反映出來的意見來看，他們不是從關心群眾的利益出發，而是從便不便于他們領導出發，這就是沒有群眾的觀點。^[47]

由于將上述行為定義為個人品德而非公共規則問題，就不會在結構設置方面尋找原因和改進制度安排。為什么群眾出身的干部會“不關心群眾利益”？為什么同是一個“階級”的干部會“只對上負責”，不對自己階級的群眾負責？這說明“出身”以及“階級”解決利益鉤聯的有限，保持對社會地位和身份的社會性授權（及罷免）制度，才是聯系他們利益的結構（穩定）方式。上述問題在新政權建立不久就發生的事實表明，雖然新中國成立后基層政權人員的成份改變了，但近代以來主導基層秩序的主要結構關系并沒有變化，基層權威和基層社會的利益分離并沒有因政權變化而得到根本的改觀，它以新的方式在新的政權下延續著，發揮著分離權威和社會的作用。這種分離表現在很多方面。

第一，它使基層政權不以農民利益而以上級要求或自我利益為準繩，達不到要求的則以虛報充之，甚至僅僅為了追求政治地位。這刺激了制度性“說謊”現象在基層政權的普遍發生。

就在王保京在陜西人面前信誓旦旦、宣稱烽火村大搞科學試驗，培育出一系列棉花、玉米、小麥新品種，一年兩熟，改進耕作制度，糧食連年穩產高產的時候，陜西正值春荒，烽火人一半的人家沒有糧食吃。^[48]

第二，基層政權與村民的互相隔閡、互存芥蒂、互不信任現象普遍。

在第一批整頓的五個社中，被社員懷疑有貪污行為的干部有56人，被懷疑貪污量多的人達500多元。……干部則匯報說，所謂貪污多少云云，主要是懷疑，并無事實根據。……開始我也有些不敢下手，擔心弄得不好，不是得罪社員，就是損傷村干。^[49]

第三，基層政權面對社會利益的恣意行為，只要名目是完成“公共”任務，則一切損害社會利益的行為都屬正當合法。中央工作組的報告這樣寫道：^[50]

（人民公社以來）扣留（費用）部分逐年增多，社員分配部分逐年減少，他們普遍的反應是，1958年以來，工分一年比一年做得多，鈔票一年比一年分得少（見表1-1）。

表1-1 1956～1960年嘉善某公社扣留費用和社員分配情況

在上述“扣留”的部分中，多數被用于基層政權自己的開支。以安徽上報的“調整”后決定為例，其中國家稅收為7%，公共積累為18%，生產費用為20%；^[51]四川相應的數字為6%、17.5%和20%～30%，外加管理費0.3%；其中提留的“公共積累”部分這樣分配：管理區30%～35%，公社60%～65%，縣社聯5%。^[52]當時政策的主要方向是擴大小隊的分配權，那么，如果在調整后的分配中，公社尚屬“提留”使用的主要單位，我們就有理由推論，在國家整頓之前，基層政權控制的部分應該更多。也就是說，當時主要的提留，被用于鄉鎮及其以下的基層組織。鄉鎮控制的資金不受限制地被浪費性使用，比如“用人太多，一個公社機關竟有三幾千人不勞而食，其中有的有脫產文工團180人之多”^[53]。

利益分離狀態及社會授權機制的缺乏，使得基層政權不受社會約束，它可能任意處置社會財產，并以“公用”或“組織”的名義對沒收的社會資產獨家使用。例如，《公社決議》雖確認房屋和生活物資屬于私有，但各級政權仍可以像戰爭支援前線一樣大規模無償調用勞動力和生活物資，平調社員的房屋、糧食、蔬菜、用具、家具等充實公共設施。根據統計，從1959年開始，河北省有312個政府組織的機關單位之“農副產品生產基地”需要的田地、肥料、種子、勞力等全部由當地農村提供，當年收獲后全部拉走；臨洮縣城關公社東街生產隊，共有426畝水田，被調走310畝。^[54]無論是否情愿，基層政權的位置，使其不能不是這些調撥活動的實施單位，甚至為了能夠合法使用某戶的房產作為大隊部，浙江某村把不夠標準的家庭定為地主成份，這樣就可以合理沒收其財產為村公所干部所用。

我們想占用他家的房子，便把他家定為地主成份。在土改復查時，由于他家的土地少了一點，改地主成份為工商業兼地主成份。階級成份一劃定，他家的土地和大部分財產都被沒收，他家的樓房做了村公所的辦公室……太平村政府占用了當時村內最好的三間樓房，村長的辦公桌原是地主的記賬桌，村長坐的椅子原先是地主本人愛坐的雕花靠背椅。^[55]

第四，信息在干部和村民間的有效流通被阻止，鄉村大部分的管制規則由基層政權內部自行制定，不需要征得公眾的同意。比如稅收，基層政權的“獨立”稅收“權”往往超出國家和社會的同意之外，更經常地，它是根據基層財政的隨時所需而設，雖有恒法，但不必受束于之。這些慣例使得基層政權有機會利用行政權力、在集體資產的名分下任意擴大自己的財政預算，并且不必與利益相關者制定事先討論的程序。所謂經研究“同意”，只是在其機構內部做出決定，并沒有供稅者——社會成員的參與。當年一個基層的“稅收經驗總結”這樣說：

要想改變財稅工作的面貌，必須首先解決各級干部思想認識問題，然后讓他們去影響群眾、帶動群眾。我們召開了全鄉各級干部會議，鄉領導詳細說明了財政下放的意義和鄉財政開支的直接關系，要求各級干部端正思想認識。建立鄉級財政后，收入來源增加，財權擴大，要大家動手，層層負責，把這項工作列到日常工作日程上來。^[56]

“國家政權建設”視角通常認為，強化基層的稅收組織，是國家擴大統一稅收權的步驟。但是有大量的資料證明，相對于基層政權掌握或使用的部分，上繳國家的部分一直是確定的，而且國家并未參與基層稅收的監督與分配。比如河南，1959的國家稅收占農民當年產值的7%，“公社和管理區”收26%，“生產費用”收20%，此三項總和達53%，再加上未精確計數的“公益金”和“管理費”等項，社員個人所得在47%以下。^[57]黑龍江省青岡縣自1957年把財政下放到鄉（公社）后，鄉年末稅收超額完成任務，其中地方稅收占縣分配任務數的242%（超額完成稅款是成績而不是違法行為）；更多的稅種是在基層設置開辟的（當然使用“公家”乃至“國家”的名義），他們把任務分配給社，作為各社干部和負責社的鄉干部完成任務的奮斗目標。在上面提到的這個鄉的一個收稅員下鄉，村民拒絕與他合作，把他頂了回來，鄉政府便“經研究”給了他一份行政簽發的收稅（權）委托書，于是他工作“大膽了”，“積極性也高了”^[58]。

稅收和使用權、行政和管制權、公共財產的支配權經基層政權的集中，其權力地位的官方授予，使其大權在握，背有靠山，越來越不必依賴任何社會支持作為生存的政治資本。因為在他們看來，掌握權力——會用權，敢于用權（陜西干部王寶京語）——才是社會服從的根本。在分離的結構下，基層政權完全忽略了其需要自下而上的政治基礎問題，它越來越眼睛朝上，工作目標越來越專注于上級的滿意，而不是社會的滿意；它越來越具有主動性，越來越多地相信發動、教育和改造社會的組織權威作用。這一切都源于它的權力來源越來越依賴官方的支持，而非社會的承認，于是乎，它也就越來越從當地社會的利益一體化結構中分離出來，成為一個獨立的、專權的權力團體。它不必考慮其權威地位和社會利益的一致性問題，因為它的權威無須依賴社會授予；它也不必考慮建立社會監督以補充國家監督不足的問題，因為它從不懷疑自己代表著社會利益。