五 地方體解體：地方權(quán)威和地方社會(huì)的分離

近代地方權(quán)威的“官僚化”進(jìn)程確實(shí)觸及了鄉(xiāng)村社會(huì)的“基礎(chǔ)框架”。它使地方權(quán)威的授權(quán)來(lái)源發(fā)生了平靜的但卻是重要的變化，地方權(quán)威“公共身份”的授權(quán)來(lái)源轉(zhuǎn)移至官府系統(tǒng)，而其與地方社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)利益關(guān)聯(lián)的重要性逐漸下降。這無(wú)異于將地方權(quán)威從地方體中剝離出來(lái)，將其整合到官方體系中去，而原來(lái)地方體中的權(quán)威和社會(huì)、由“共同利益”聯(lián)系起來(lái)的內(nèi)聚結(jié)構(gòu)被瓦解。其結(jié)果是地方權(quán)威和地方社會(huì)的利益一致性逐漸弱化，地方體整合結(jié)構(gòu)逐漸解體，地方權(quán)威的合法性地位漸漸脫離了和地方社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)。費(fèi)孝通先生稱此一過(guò)程為“地方社會(huì)的侵蝕”：這場(chǎng)目的在于擴(kuò)展國(guó)家控制權(quán)威的過(guò)程，不可避免地與原有的地方秩序產(chǎn)生矛盾，它破壞了原本完整的社區(qū)單位，結(jié)果是中央的政令容易下達(dá)了，卻堵住了自下而上的利益?zhèn)鬟f軌道，形成了基層“單軌政治”的局面。^[29]

地方權(quán)威的“官僚化”^[30]深刻地影響了地方社會(huì)的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)，進(jìn)而也深刻地影響了基于這一結(jié)構(gòu)建立的基層治理秩序。單軌政治改變了地方權(quán)威的依賴方向。原來(lái)他們需要依靠處理地方公共事務(wù)的能力，甚至依靠將其私有財(cái)產(chǎn)捐獻(xiàn)服務(wù)公共事務(wù)的能力取得信賴；現(xiàn)在他們需要顯示的是聯(lián)系官府的能力，以便取得信任和委任。這樣，地方精英和官僚系統(tǒng)的聯(lián)系加強(qiáng)了，但他們對(duì)于地方社會(huì)的依賴卻減弱了。這個(gè)變化緩慢地改變了地方權(quán)威的授權(quán)來(lái)源，將權(quán)威授權(quán)逐漸地改由官府方面，從而無(wú)須再經(jīng)由上面所述的過(guò)程——傳統(tǒng)中這種公共身份必須經(jīng)過(guò)與轄區(qū)公共利益的共享、保護(hù)和互賴獲得。雖然這事實(shí)上是官府對(duì)已有影響力的地方權(quán)威實(shí)施合法化確認(rèn)，^[31]但對(duì)他們的“承認(rèn)”由單方面的地方體改為和上級(jí)官僚機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)，使得地方權(quán)威的中介角色——傳達(dá)、保護(hù)共同體利益的角色行為隨之弱化。原本由他們組成的對(duì)外“防線”更不必要了，因?yàn)檫M(jìn)入了國(guó)家體制，他們找到了更強(qiáng)大的靠山——“上級(jí)”。更重要的是，這個(gè)變化刺激了基層權(quán)威利益的集結(jié)和組織化，但弱化了他們對(duì)于地方民眾利益的責(zé)任，因?yàn)樗麄儾槐卦俳?jīng)過(guò)地方社會(huì)的承認(rèn)，就可能取得公共權(quán)威的地位。逐漸地，相比于官方授權(quán)的人和組織之公共活動(dòng)，社會(huì)的公共活動(dòng)重要性降低。

從政治社會(huì)學(xué)的立場(chǎng)看，通過(guò)建制改造讓地方權(quán)威進(jìn)入國(guó)家政體，并沒有實(shí)現(xiàn)“通上下雍蔽”——促進(jìn)官制和社會(huì)聯(lián)系的理想，而只是把社會(huì)中的一部分精英整合到官府系統(tǒng)中。這種整合沒有以新的政治單位（國(guó)家）為中心整合社會(huì)，相反，地方權(quán)威的“離去”使社會(huì)的組織化程度更低了。在基層的層次上，國(guó)家和社會(huì)權(quán)力并沒有明確地讓度或分離，沒有新的組織替代地方權(quán)威原來(lái)的整合位置。這表明，政權(quán)現(xiàn)代化目標(biāo)需要的結(jié)構(gòu)“集中”與整合，只停留在機(jī)構(gòu)建制和身份委任的表面，而未能達(dá)到管轄與治理的深度。傳統(tǒng)的地方體權(quán)威雖然“成為”國(guó)家設(shè)在基層的政權(quán)組織，但原來(lái)的治理原則和規(guī)則仍在延續(xù)，除了稅、租、賦的新收集任務(wù)，地方權(quán)威的管轄范圍和規(guī)則沒有根本的改變。也就是說(shuō)，代表國(guó)家權(quán)力的管轄權(quán)和規(guī)則沒有建立，也沒有通過(guò)機(jī)構(gòu)的設(shè)置貫徹下去，國(guó)家并沒有改造地方權(quán)威的管制原則或取代它的管制權(quán)力，從而將地方社會(huì)拉入國(guó)家規(guī)則的治理范圍。地方社會(huì)仍然沿用原有慣例，只要它不妨礙租稅的上達(dá)，傳統(tǒng)的、地方體內(nèi)的權(quán)威中心和治理原則并沒有受到新的權(quán)威中心——國(guó)家的挑戰(zhàn)。表面上看，國(guó)家的管制、它通過(guò)租稅系統(tǒng)建立的統(tǒng)一建制似乎增強(qiáng)了，而事實(shí)上，相對(duì)于從前而言，國(guó)家在稅務(wù)征取方面，更加依賴地方社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的幫助。國(guó)家并沒有限制或擴(kuò)大地方權(quán)威管制權(quán)的意圖，只是希望他們幫助完成國(guó)家的目標(biāo)。因此，地方權(quán)威身份的官化過(guò)程，并沒有在社會(huì)和國(guó)家之間建立新的關(guān)系，或確立新的權(quán)力配置原則。

但是，具有了官方的身份，對(duì)于地方權(quán)威本身意義重大：他們的地位隨之提高，他們的權(quán)力隨之?dāng)U大，他們可利用的資源隨之增加，但是他們來(lái)源于社會(huì)共同體的合法性承認(rèn)部分卻越來(lái)越弱。毫無(wú)疑問(wèn)，這將導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)（政治）整合問(wèn)題。對(duì)于地方社會(huì)本身，這種發(fā)展帶來(lái)的改變亦相當(dāng)重要：它改變了基層權(quán)威的利益依賴和服務(wù)對(duì)象，他們的行動(dòng)動(dòng)機(jī)與方向，都隨著利益關(guān)系的變化出現(xiàn)了變化。由于沒有權(quán)利關(guān)系的重新構(gòu)造，地方權(quán)威面臨的約束環(huán)境也變化了，這更加不利于他們的公共角色和私利角色的分化性發(fā)展，沒有給他們的舊身份和新的“官僚”身份以現(xiàn)代公共政權(quán)的角色訓(xùn)練，尤其是沒有給他們管理公共財(cái)務(wù)的專門化訓(xùn)練。在原來(lái)的地方體中，土地的私有制度或家族所有制度，在某種程度上默許了這種公私的混合現(xiàn)象，因?yàn)橄喈?dāng)多的公共事務(wù)需要私人或家族的田地提供經(jīng)濟(jì)給養(yǎng)。

顯然，最為重要的問(wèn)題是，沒有在地方社會(huì)經(jīng)由這一過(guò)程重新建立以國(guó)家為整合中心的、基于新的公共原則的公共關(guān)系和公共規(guī)則，用于取代舊的局部公共和私利混合的治理規(guī)則。地方權(quán)威與官府之間新的服務(wù)和授權(quán)關(guān)系的建立，未能促使私務(wù)和公務(wù)的斷然分離，而是促使權(quán)威自己的（private）目標(biāo)和國(guó)家的、公共的（other's or public's）目標(biāo)成為更加難以區(qū)分的混合目標(biāo)。相伴隨的是“公共”規(guī)則和自定規(guī)則的混合，“公共”財(cái)政和自我財(cái)政的混合，“公益”原則和私益原則的混合，公共程序和自定程序的混合，等等。這給了地方權(quán)威充分的機(jī)會(huì)和更大的行動(dòng)空間，乃至在未來(lái)的發(fā)展中，逐漸構(gòu)成了一種新管轄體制的社會(huì)基礎(chǔ)：利用官方名分合法化其獨(dú)有規(guī)則而不是把他們分開，這成為基層治理的普遍特征；原先以集聚財(cái)富為本的自治之道合理地進(jìn)入官制之道，官事和私事的互利與互用被制度化。

可以說(shuō)，近代歷史上的“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”沒有正面危及地方體及其權(quán)力中心的存在，而是改變了卷入地方事務(wù)的原精英的身份，使其成為為官制服務(wù)并被官制支持的基層組織。但在根本上，他們的活動(dòng)空間被擴(kuò)大了，他們的新位置使其能夠更加方便地利用官方的身份與合法性支持，繼續(xù)自己的治理原則，并將公務(wù)和私務(wù)進(jìn)一步混合，并在更大的范圍內(nèi)制度化。這大大改變了基層權(quán)威原本向下的權(quán)力基礎(chǔ)：他們的支持系統(tǒng)轉(zhuǎn)向上級(jí)，而與地方社會(huì)的政治利益聯(lián)系迅速弱化。原來(lái)存在于官制和地方體之間的隔離（gap）沒有消失，只是移動(dòng)了位置——此時(shí)它下移到了地方權(quán)威與地方社會(huì)之間。而整個(gè)官制系統(tǒng)與社會(huì)的關(guān)聯(lián)沒有得到任何的改善，沒有使社會(huì)利益得到再組織化，也沒有使民眾與官府政治中心的現(xiàn)代制度化聯(lián)系建立起來(lái)。