四 地方權威進入官制授權系統

地方體內部的共同利益關聯，須以傳統中國的兩個治理系統——地方權威（鄉紳，其管轄權在鄉村以下單位）和官府權威（衙門，主要在縣以上區域活動）^[21]的分離為條件。在通常的情況下，這兩個系統互有關聯，但基本各司其職，并沒有管轄權意義上的相互糾纏。士紳雖可以借助官方的權威光宗耀祖，但這主要是一種榮耀（honor），他們本身并不能因此而增加權力，他們也不具備官授的行事權力。而官府權威則生活在縣（市）以上，依賴基層的供賦，他們關注基層秩序并不是為了管理，而是為了自己生活的安然，只要這份安然沒有受到打擾，鄉村的治理就完全不在他們的視野中，也沒有進入他們的關心范圍。而鄉紳地主給予官方的，也主要是尊敬而不是實際的地方管轄權。他們雙方都企圖阻擋對方管轄權的擴張。傳統稱呼上對“皇權”與“紳權”的區分也反映了這一現實。

然而，這個條件在近代發生了引人注目的變化。其變化的方向是，兩個分立的權威系統逐漸靠近，管制身份上趨于相交混合。在商業化、城市化、科舉制度改革和戰亂等因素的影響下，一方面，通過獲取功名提高社會政治地位的活動趨減；另一方面，農業獲利的比值持續下降，風險增加，而其他的商業機會在城市出現。于是有大批鄉村士紳送子弟進城，甚至自己也進城尋找新的發展機會并逐漸定居在城鎮。同時，不斷出現的局部戰亂迫使國家增加農業稅入，并因此引起對基層動員及組織的重視。種種變故，使得基層治理逐漸納入了政府的考慮范圍。近代以來，國家試圖通過一系列機構設置和委任，變地方權威為國家在基層的政權分支，使地方權威成為服務國家目標——征兵、收稅、進賦——的組織機構，并進入國家官制的控制范圍。

20世紀上半葉的各種基層政制改革，均是在這個大背景下展開的。甚至在說法上頗為相悖的“地方自治”運動也是如此，它的真正目的并不在于分權而治，而是借機構設置確定地方權威在官僚體系中的位置。當時輿論在地方“自治”的名目下，倡導推行政務分類和區分，在縣以下建立“鄉官制”，“以本地士紳，襄辦本地之事”，給基層頭腦的“封官”建議風起云涌。但“鄉官”的治事范圍雖在地方，而任務則與國官相當。

邑中有大政疑獄，則聚而訟之，興養之教，興利除弊，有益國濟民生之事，則分而任之（《戊戌變法》）。^[22]

鄉官任職也被建議遵循國家官吏的正規化方式，為期四年，并同樣由官府進行工作考核。

考之鄉評，掂其素行，試之政事，練其才能……官考其成，則不能上擾國法（陳熾）。^[23]

這些改革所代表的地方治理思想，與其說是“推進近代地方自治”，^[24]不如說是通過官方授權，力圖把地方權威的任務納入官方的目標中。鄉官制被設計成縣以下的正式行政組織，要“優給奉薪，寬置公所，授以實職”，以求“通上下雍蔽”。^[25]下面所列關于自治的理想顯示，這里名為“自治”，但其基本關懷，乃在于促成基層社會的治理與官府任務的切合上。

——自治的作用：“蓋所以補官制之不足，而與官制相輔而行?！?/p>

——地方自治可以：“分政府之勞，速改革之業，養人民之政治思想，練人民之政治能力，以為立憲之準備。”

——自治體的地位：“由地方而言則為地方之行政機關，由國家而言，則為國家行政機關之一部分也?！?/p>

——何為自治：“直接行政曰官制，間接行政曰自治”，自治“蓋可為中國固有之事實”；“中國地方自治之基礎極厚，而成效極少者，無機關故也”，是故，中國實際是“有自治之實而無自治之名”。

——自治的實踐：為“組織地方機關，就各地方固有之紳士，聯合成一自治體；自治體分議決與執行二機關，分任機關之事者，由紳士中互相投票公舉”。^[26]

在這樣的目標下，地方“自治”的意義，不是代替官制或推行另外的治理原則，而是補充官制所不及或忽略之處；一切鞏固自治的改革建議，用意顯然不在于倡導一種不同于官制的新原則，而在于解決官僚系統對地方控制的無能與無效?！皬念櫻孜涞今T桂芬，幾乎所有的自治建議，都將地方團體的利益視為私利而主張嚴加控制，并要求將其轉向公共利益的方向?！?a id="w027">^[27]如此以官制的同一性立場理解基層管制的性質，“分治”就只能涉及分配的任務范圍，而不可能涉及意識形態或治理原則乃至權利分化的內容；相反，如何將地方權威納入官制的附屬系統，令其在后者的控制下為官制的需要服務，從而間接地通過他們治理鄉村社會，則是基層“自治”改良的真正主題。

民國十八年公布《縣組織法》，民國二十年公布《政府派遣地方自治指導員暫行辦法》，是中國第一套關于地方自治的基本法規。但研究者發現，《縣組織法》沒有一條涉及縣財政，財政仍由原來的田賦（或預借田賦）支持。民國二十九年的《新縣制》對自治權威加以承認，涉及如下內容：規定建立統一的治理體系，由縣政府集中編制；縣鄉鎮在規定中既是法人又是自治團體；人民不能任意進入或退出，一切變更須合乎法律規定；不執行義務者可執行強制征收；地方政權與其所轄區域內民眾的關系如同國家對國民的關系；地方自治團體與其所在地域的關系與國家對其領土的關系相同，即執行國家賦予的統治權，并排除其他權力的行使；行政權力如同法人權力，包括對財產所有、占有、處分的權利；自治組織的人可以有變更，但法人關系繼續存在，非依法不能隨意解散?！缎驴h制》給予縣龐大機構，而給予鄉鎮小編制，并將后者列入縣財政預算，取消了它的獨立財政地位，其收入須經縣政府核準，等等。由此，國家基層政權機構和自治機構合為一體，國家事和自治事混雜不清，國家財政和自治財政也無法區分。民國三十一年，政府將省級財政納入中央總預算，縣鄉定為地方自治財政。鄉村治理的基礎框架由此奠定。^[28]