1.1 澳門特區公務人員的規模和結構

1.1.1 澳門特區公務人員的規模

事實上，一個國家的政府規模究竟應當控制在什么樣的水平，如何確定其適度規模，一直是各國學界共同關注的問題，并對此進行長期不懈的探討，但始終沒有定論。一方面，由于各國的政治制度、經濟體制、自然環境和文化傳統不同，政府職能也不盡相同，因此政府的規模也不同；另一方面，即使是在一個國家內部，在不同的歷史時期、發展階段和經濟發展水平不同的地區對政府的規模也有不同的要求。政府規模在各種因素的影響下呈現出動態性和發展性，并不是一個簡單的“大政府”或“小政府”的選擇問題。^[3]

從理論上看，保持適當的政府規模是政府有效運轉的必要條件。人員不足與冗員，都會影響工作效率與服務水平。判斷一個國家的政府官員是不是太多，不能簡單以目前比以往多來證明，更不能簡單以其絕對數來衡量。最基本的衡量尺度是公務員人數與總人口比例，同時還要通過縱比和橫比的方式來厘定。適度規模要求數量上能滿足政府對社會進行有效治理的需要，同時對內可以保證政府各部門有效運轉的要求，并與經濟發展水平、政府的實際財力等因素相適應。

適度政府規模理念告訴我們，政府規模一方面不能過大，另一方面又不能太小，而是要合理適度。合理適度的政府規模應當以政府與市場的結合度、政府對資源的支配度、政府支出的約束度、公共產品的供給度、社會公眾的滿足度等標準，作為評價政府規模是否合理適度的科學依據。

人們經常用一個地區公務人員數量和常住人口的比例，來衡量公務人員數量的合理性程度。一般來說，“政府公務人員的數量被認為是政府規模最直接的反映，政府公務人員數與人口之比成為衡量政府相對規模最主要的指標”。^[4]依照這個標準，澳門的常住人口約為65萬，澳門公務人員和常住人口的比例大概為1∶20，相比香港（約為1∶40）、臺灣（約為1∶65）而言，屬于公務人員數量較多的地區。

回歸以來，隨著政府職能的不斷拓展及專業化，澳門特區政府的規模日益擴張，公務人員的數量不斷增加。近五年澳門公務人員數量的資料顯示，澳門公務人員由2013年的27497人增加到2017年的31354人（不包括受私法制度規范的基金會及其他公共機構如澳門基金會、澳門貿易投資促進局、澳門金融管理局、澳門大學、澳門理工學院及民航局的人員），4年間增加了3857人，增幅達14.03%，見表1。

表1 澳門公務人員數量統計

近年來，澳門社會不時有聲音批評政府不斷增加人手，公務人員數量增長過快，政府規模過于龐大。社會認為，政府規模的增長和公務人員數目的增加是可以理解的，但前提是行政效率需要提高，政府能力需要提升。“隨著澳門面積及人口的增加，政府承擔的職能不斷擴大，公務員隊伍相應地擴大，社會是可以理解的，但前提必須是優化服務、慎用資源，而不是無規劃地徒增人數，隊伍不斷膨脹，陷入一種‘效率越慢、請人越多’的惡性循環。”^[5]

關于社會對公務人員數目過多的質疑，澳門特區政府的回應主要是從三個方面來說明和解釋。一是強調政府各部門的職能工作都是因應社會發展而大量增加的，公務人員的增加是基于職能發展的剛性需求而產生的；二是澳門對公務人員數目的計算方式是包括所有由政府支薪的公職人員，與香港等地區的計算方式不同；三是澳門特區政府公共服務對象不僅僅是60多萬的常住人口，而是60多萬的常住人口加上每年3000萬左右的游客。

1.1.2 澳門特區公務人員的結構

澳門特區政府行政長官轄下主要有五個司，即行政法務司、經濟財政司、保安司、社會文化司和運輸工務司，這五個司的工作人員占澳門特區政府公務人員的絕大多數。根據2017年9月的最新統計數字，在五個司中，保安司的公務人員最多，占全部公務人員的35.21%，其次是社會文化司的公務人員，占全部公務人員的27.77%，這兩個司的公務人員加起來占到特區政府公務人員的62.98%。另外三個司中，行政法務司的公務人員占全部公務人員的比例為12.96%，經濟財政司的公務人員占全部公務人員的比例最少，為6.87%，運輸工務司的公務人員占全部公務人員的比例為10.61%，這三個司加起來的公務人員占全部公務人員的比例為30.44%，還不到保安司和社會文化司的一半，見表2。

表2 按政府各司及其他機構劃分的公共人力資源統計

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從雇傭法律關系上看，澳門公務人員和特區政府之間有各種各樣的任用關系形式，包括確定性委任、臨時性委任、定期委任、行政任用合同、個人勞動合同等形式。當中，根據澳門公職人員章程的規定，以確定性委任或定期委任作出的任用賦予公務員的資格，以臨時性委任或行政任用合同制度作出的任用賦予服務人員的資格。2015年，第12/2015號法律《公共部門勞動合同制度》將原有的編制內合同、編制外合同以及散位合同等都統一為行政任用合同制度。2017年9月的統計數字顯示，行政任用合同制度占的比例最高，為48.5%，接近一半。確定性委任和定期委任的為公務員，也就是通常所說的最為核心和穩定的“實位”，占的比重為37.11%+3.46%=40.57%。因此，特區政府公務人員中，行政任用合同占的比例最高，“非實位”的公務人員多于“實位”的公務人員，見表3。

表3 按雇傭法律關系劃分的公共人力資源統計

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從人員組別劃分看，澳門公務人員主要可以分為一般公共行政人員中的高級技術員、技術員、技術輔導員、行政技術助理員、工人和領導主管。當中，技術輔導員和行政技術助理員又可以統合成技術輔導人員。從2016年澳門公共行政人力資源統計資料看，各個公務人員的人員組別中，技術輔導人員的人數最多，有8282人；其次是高級技術員，有5308人，然后是工人4804人，技術員2523人，領導及主管809人，見表4。

表4 按人員組別劃分的公共人力資源統計（2016）

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