2.2 2009年職程制度改革的困境

2009年職程制度改革的動機主要是從延長公務人員整個職業生涯的晉升前景出發的，旨在提高員工對工作的投入感和歸屬感，提升職程制度的激勵功能。行政法務司多次強調，這次職程修改并不是加人工，其目的是調整、修訂不合理職程，包括各項津貼，把公務員工作生涯延長。^[2]然而，拉長職階和職級，延長公務員工作生涯，雖然可以延長公務人員晉升到職業生涯最高頂點的時間，解決公務人員到了“職程頂點”的激勵問題，但與此同時卻被認為是為到達“職程頂點”的公務員加工資，引發基層人員的不滿。對此，有議員指出，“政府制定的職程制度法案，讓人有肥上瘦下的感覺。政府雖強調今次調整職程非加人工，但這種不公平情況，卻打擊公務員的積極性，影響公務員隊伍的穩定”。^[3]

由于澳門公務人員的薪酬制度本質上是一種職級工資制，改革增加職級和職階的做法，本質上無疑是增加了薪酬，從而引發了利益分配之后公平與否的問題，體現在以下幾個方面。

2.2.1 受益不同步

“雖然并非所有現職公務人員會因增加了職級和職階而實時受惠，但全體公務員在可見的將來亦可因此設置而受惠。”^[4]雖然政府一再強調這是一份全體公務人員都受惠的改革方案，但不管政府如何闡釋新制度的優越性，此次改革內在地存在公務人員受益不同步的問題，這主要表現在“職程頂點”公務人員和低層公務人員受益的不同步。在新的職程制度中，“職程頂點”人員可直接受益，但相比之下，由于晉升時間太長，低層公務人員要等待相當長一段時間才能受益，無法直接受惠于此次的改革方案。在新的制度下，公務員在職程生涯中的晉級、晉階所花費的時間，要比舊制延長很長時間，例如，有些垂直職級到達頂點將由原來的13年，延長至33年，橫向職階到達頂點由原來的21年延長至36年。

由于晉升時間的拉長，對于剛剛入職的公務人員來說，改革后的受惠事實上處于一種遙不可及的狀態。如果某公務人員在其職業生涯的中途離職，那么改革后所產生的受益則會蕩然無存，而對于入職時間較晚的公務人員來說，更是無法從此次改革中受益，“職程頂點”對于他們而言成了無法實現的空中樓閣。正是在這個層面中，不少公務人員團體和社會人士紛紛提出要增加入職的薪俸點，以此使剛入職和處于登頂過程的公務人員實時受益，而不是讓其受益處于一種預期和未來的狀態，畢竟處于將來狀態的利益具有不確定性。

2.2.2 受益幅度不均

據統計，新職程編制下，政府每年將增加11.53億澳門元財政開支。依據當前的改革方案，改革后的“勤雜人員”的“職程頂點”薪酬可增加33.3%（由180點增加到240點），“技術人員”的“職程頂點”薪酬可增加25%（由240點增加到300點），“行政技術輔助員”的“職程頂點”薪酬可增加約16.7%（由330點增加到385點），“技術輔導員”的“職程頂點”薪酬可增加約15.1%（由430點增加到495點）。“技術員”的“職程頂點”薪酬可增加約13.8%（由545點增加到620點），“高級技術員”的“職程頂點”薪酬可增加約13.1%（由650點增加到735點）。可以看出，從增加受益的比例上看，此次的改革對基層公務人員是有所照顧和傾斜的，“勤雜人員”增加薪酬的比例遠遠高于“高級技術員”增加的薪酬比例。然而，有議員卻關注到了增加薪酬的絕對量上，特別是把原來的工人在改革后所可能增加的薪酬量和領導主管可能增加的薪酬量比較之后，指出政府此次的改革方案是一份肥上瘦下法案，“在建議對領導主管人員大幅變相加薪15%到20%，即每月加薪3800元至11800元的比較之下，勤雜人員（原工人及助理員）只增加30%，即10點的590元，落差之大，印象深刻，肥上瘦下”。^[5]可見，雖然政府考慮到了受益比向基層公務人員的傾斜，但由于受益絕對量的巨大落差，仍然受到受益幅度不同一、不公平的批評。

2.2.3 受益的激勵性不足

對于能夠實時受益的“職程頂點”人員來說，對于新增加的薪酬點，不少意見認為吸引力和激勵性并不大。以高級技術員為例，按現行法例，公務員由低職階晉升至最高職階，一般只需12年到13年的時間，但法案新增的職級及職階，每晉升一級要四年或五年，由現在的“職程頂點”晉升至新增的最高職階，便需多花16年至20年時間，但該四個職階只是增加了85點。可以說，與漫長的晉升時間相比，新增加的受益顯得微不足道。不少高級技術人員坦言，可能增加的受益對他們并不會產生很大的激勵和調動作用。有公務人員團體也表示，“這樣的‘職業生涯規劃’在邏輯上欠缺合理性，更遑論對公務員能起到激勵作用”。^[6]

2.2.4 晉升權益受損

“晉升權益受損”主要指的是原來的一級到四級的公務人員的情況。一方面，一至四級的工人及助理員縮為兩級，令原來處于第二級別的工人、第四級別的熟練工人覺得降級，就此，有議員反映“部分人員覺得被矮化、得不到認同”。^[7]另一方面，由于原來的第一級別和第二級別合并為新的第一級別，原來的第三級別和第四級別合并為新的第二級別，原一般職程制度中一至四級的工人及助理員合并為新的第一級別和第二級別，但規定按原薪俸點轉入新級別的職階，這就使得原來由下向上合并的員工，由于按照現在的薪俸點跳入新職級或職階，大多數人的職階將向下調，直接影響完成“職程頂點”的時間。

總而言之，公務人員職程制度改革的核心是薪酬制度和晉升制度的改革要回歸到激勵功能的原點上來思考制度改革，注重制度的公平價值，實現利益均衡，更有利于改革的順利進行。