2.3 2016年職程制度的改革

2014年以來，澳門特區政府致力優化公務人員管理體制，逐步推進以能力為導向的公職制度改革。2016年，以能力為導向的改革理念為指導，澳門特區政府啟動了對公務人員職程制度新一輪的改革。職程制度改革是第三屆特區政府行政改革中的主要內容，崔世安行政長官在競選時就強調，“行政改革是下任政府的施政重點，將保持五司架構，檢討公務員職程制度，理順部門職能，不再出現職能重迭，提高效率”。^[8]

在政府的改革預想中，將分兩個階段來對公務人員職程制度進行全面的檢視和總結完善，落實“精兵簡政”施政目標，從而提升公務人員團隊的整體素質及績效，為市民提供優質服務。第一階段主要是針對職程制度中相對獨立且較受公務人員關注的問題進行修改，包括在重新界定和合并職程時，未充分考慮不同職程之間的關系而導致部分特別職程設計欠妥善；入職要件的規范未能配合人員招聘的需要；職程內晉級程序的效益不彰和有欠公平。第二階段是開展整體研究，全面檢討一般職程及特別職程制度并提出全盤的改革方案。第二階段將在第一階段改革的基礎上，針對其他問題，如職程轉入時涉及的年資問題和對一般職程進行重新設計等，并結合對招聘與甄選管理、晉升條件、人員流動及薪酬福利等內容的深入研究，全面檢討一般職程及特別職程制度，在咨詢及聽取各方意見后提出全盤的改革方案并進行修法工作。

2.3.1 第一階段的改革

在第一階段，政府首先針對職程制度中相對獨立且較受公務人員關注的問題進行修改。政府制定了《修改第14/2009號法律〈公務人員職程制度〉》法律草案，建議在公務員入職條件包括學歷要求、工作證明以及統一開考制度和晉升評核等部分進行完善。當中，在學歷要求方面，法案建議根據國際學制的不同學位制度，調整原有制度關于要求四年學士學位的規定；在工作證明方面，原有制度要求提供個人聲明和雇主聲明，法案則建議相關工作經驗證明取消個人聲明，統一以雇主發出。

首先，優先分析特別職程，針對不同入職條件的薪酬合理性提出調整方案。特區政府針對特別職程問題進行研究和修改，優先選擇一些問題較大的職程開展工作，如地籍測量員、市政監督等職程。^[9]建議修訂部分特別職程的薪俸點，分別是：海上交通控制員、地形測量員和水文員，修改后會與其他相同入職條件的職程相同；海上交通控制員、地形測量員及水文員三個特別職程的薪俸點，為280點至515點；海上交通控制員、地形測量員和水文員等職程的薪俸點，修改后與入職要件相同的其他職程的薪俸點相同。

其次，將統一管理開考明確劃分為“綜合能力評估開考”和“專業或者職務能力評估開考”。法案建議，把統一管理開考明確劃分為“綜合能力評估開考”及“專業或職務能力評估開考”兩個互相緊扣但又各自獨立的開考項目，并根據開考對象界定不同的開考方式及定義。

再次，明確擔任高級技術員職務所需要的學歷程度。政府在新法案中規定，學士學位可因應發出相關文憑的當地實行的學制，而不限于原有學歷制度規定的4年。對此，立法會議員關翠杏指出，這種調整不是降低條件，而是適應外地情況。“政府為吸引更多在外地留學的人士報考公職，在法案中調整了過去學歷制度的規定，在高等學歷，即學士、碩士、博士學位，由以往法律規定需要4年學士學位要求，調整成因應發出相關文憑的當地實行的學制而不限于4年的學士學位，部分條文亦需要與高教法吻合。規定有所調整是開放了，但并非降低條件，而是適應外地情況。”^[10]

最后，在公務員晉升中取消晉級需要審查文件的開考方式。新法案規定，只要人員符合法定晉級要件，所屬部門就必須在法定期間內為該人員展開相關的晉級程序，并以部門領導批示的方式取代開考程序，使“職級變更的程序更快捷、更高效”。^[11]有意見擔心，取消晉升考試或導致不公平、暗箱操作。對此，立法會議員關翠杏也表示，“法案建議取消晉升考試，但并未減弱對于晉升者的考核，只是縮短了考試前后需花費的大量時間，從而減省行政程序”。^[12]

2.3.2 第二階段的改革

2018年施政方針中提出，將就《公務人員職程制度》第二階段的修訂方案開展咨詢，不少公務人員及公務人員團體均認同對制度作進一步完善。第二階段的職程改革，在首階段的基礎上，結合公務人員職程制度的特性，包括對職程轉入時涉及的年資問題、對一般職程進行重新設計等，對招聘與甄選、晉升條件、人員流動及薪酬福利等內容進行深入研究，全面檢討“職程制度”中關于公務員晉升及晉升所延伸出的薪酬、所需培訓時數等問題，提出全盤的改革方案并進行修法工作。

這一階段的改革，旨在保障更多基層人員向上流動，評核若獲得一定級別，容許優秀的公務員由下一級直接升到上一級，比如技術員可直接晉升到高級技術員。^[13]政府在一般職程和綜合職程綜合研究分析的基礎上，決定第一級至第六級職程是否有必要合并或分層。

1.職務要求與學歷的對應性

根據現行公職制度，公務人員的入職薪俸點與入職學歷或培訓要求掛鉤，入職學歷要求較高，其入職薪俸點亦會相應較高。雖然現行《公務人員職程制度》已先后于2009年及2017年作出修訂，但有些職程的入職學歷要求仍然沿用30年前的規定，例如統計暨普查局的普查暨調查員，其入職要求仍是初中學歷。

隨著社會和經濟的發展，初中畢業的入職要求早已無法適應現今普查及統計工作所涉及的復雜性及技術性。因此，雖然按規定的入職要求較低，但實際上部門會聘用較高學歷的人員以應付部門的工作需求和挑戰，使得普查暨調查員的工作要求與所提供的薪酬長期不對稱，導致近十年來調查員的流失率高；在人員隊伍欠缺穩定性的情況下，極可能影響統計工作的開展及部門的發展。對于現有職程制度的種種問題，當局確實需要因應實際情況作出完善。^[14]

2.不同職程之間的開放流動

現有職程制度下，每晉升一個職階要等兩三年時間，而且隨之調升的薪俸點非常有限。同時，不同職程之間封閉，晉級空間狹窄，不少公務人員為求快速“升職”，只能通過不斷投考其他職程更好、薪俸點更高的職位，尋求改變職場困境。另外，在跨部門流動方面，同樣缺乏成熟機制，不同部門之間人員橫向流動比例較低，崗位和個人才能之間無法有效匹配，影響了在職人員的工作積極性，令不少在職人員選擇重考公職。

打造一支高效活力的公務員隊伍，是實現社會善治的重要基礎。完善公職人員評核晉升機制，增加以能力和貢獻為導向的晉級體系，符合提拔德才兼備人才的基本要求，是公務員制度改革的必然方向。就此，有議員提出質詢，公務人員職程制度2018年將進入第二階段咨詢，在晉升制度方面應更多保障基層人員向上流動。“未來在評核和晉升制度設計上，如何設立不同職程之間更加開放的流動性制度安排，讓績效和個人能力在評核、晉升中發揮更大作用，鼓舞提升基層士氣？”^[15]另外，該議員還提到針對跨部門公職人員橫向流動比例仍較低，建議未來設立中央統籌機制，建立專項匹配平臺，讓用人部門和個人之間直接充分雙向選擇，合理優化公職人資配置，實現人盡其才的目標。