第三節 公共服務資源配置能力

俗話說，好鋼用在刀刃上。對于區域經濟社會治理而言，要將好鋼用在刀刃上，需要找到好鋼和刀刃。找到好鋼則可以一當十，找到刀刃則可以實現四兩撥千斤的治理效果。對大多數區域而言，公共服務資源的數量是有限的，如何高效利用有限的公共服務資源是區域經濟社會治理的難題之一。

一 公共服務資源開拓能力

區域公共服務資源的核心是可支配財力。相對于不斷增加的公共服務需求，資源的有限性總是讓區域經濟社會治理者感覺錢緊，甚至是捉襟見肘，鮮有區域可以不需要顧及財力而根據需要開展公共服務能力建設，所以爭取盡可能多的公共服務資源是幾乎所有區域的必選動作。從公共服務資源來源看，區域公共服務資源主要包括從中央政府爭取的資源、區域自身財力提供的資源、政府通過其他途徑獲得的資源（如社會捐助等）三個渠道。公共服務資源開拓能力就是從各種渠道獲得更多、更高質量公共服務資源的能力。

（一）爭取中央政府資源能力

現行稅制為爭取中央政府資源提供了基礎。中央政府與地方政府在財權事權和支出責任方面的不匹配現象由來已久，中央也已開始關注并改變這種格局；^[8]但國家財政事權多支出責任少、地方財政事權少而支出責任多的格局在現行分稅制徹底改革前不會有根本性改變。于是地方從中央財政爭取資源的戰爭就有了存在的基礎。“跑部錢進”的社會效應和在人們心目中的形象不是很好，似乎總是跟腐敗聯系起來，但一種現象流行的背后一定有它流行的理由和支撐流行的環境，這跟講不講政治沒有任何關系。雖然中央財政向地方撥付經費（如轉移支付）有一定的標準和規則，但總會有一些試點示范之類的資金，在資金去向的地方選擇上有一定的靈活性，這種靈活性就是“跑部錢進”的基礎。

爭取中央政府資源的原則。爭取的前提是有得到的機會，如果連得到的機會都沒有，中央政府資源也不會憑空落到一個區域。什么是機會，簡單點說就是區域要為中央政府資源落地創造一些條件。每個區域都有獨特的區域經濟社會發展資源優勢和特點，只有將這些優勢和特點轉化為中央政府認可的東西，也就是讓中央政府認識到區域的這些優勢和特點在全國經濟社會發展總體格局中的重要性，區域才能順理成章地拿到中央政府的資源。這種優勢和特點可能有很多類型，如民族地區、邊界地區、貧困地區、革命老區、改革前沿、特色文化、自由貿易、流域生態、生態脆弱區、重點生態功能區等，即使是相同優勢和特點的區域，也存在誰先拿到中央政府資源的問題。爭取中央政府資源的另一個重要方面是資源投入的效果回饋，中央政府資源的投入是需要有全國或大區域意義的，中央政府的投入一定要產生出全國或大區域的示范、引領、典型意義，改革試驗區要拿出改革的經驗，技術性試驗示范要拿出可推廣的技術等。一些地方往往會忽略某些方面，那豈不是辜負了中央政府的關懷了。爭取中央政府資源不是投機，而是區域發展的有效資源渠道之一。

（二）提升區域自身財政支撐能力

從一般意義上講，保持和提升區域自身財力的途徑主要包括維持現有財政資金來源渠道、開拓新的資金來源、減少支出、構建不花錢辦事的體制機制等。

維持現有財政資金來源渠道。一些國家級貧困縣之所以不愿意摘掉貧困的帽子，看中的是這頂帽子帶來的大量中央財政轉移支付資金。不要說西部貧困地區中央財政轉移支付資金在當地財政盤子的超大比重，即使在中東部一些貧困縣，中央財政轉移支付資金的比重也是相當可觀的。在沒有其他更有效的財政資金來源時，這無疑是最高效的爭取中央政府資源的途徑。全國人民2020年同步實現小康是一項政治任務和偉大復興的一個重要標志。貧困帽子是要摘掉的，摘掉貧困帽子之后如何拿到中央財政轉移支付是另外一個問題。當然，對區域而言更為重要的是維持區域內現有財政資金來源渠道的暢通，確保當地稅收的穩定性和可持續性。

開源和節流并重保財力。對大多數區域而言，受公共服務需求增加等因素的影響，經濟社會運行需要的財政資金也是逐步增加的。這種趨勢是剛性的，維持這種需求增長，區域在財政資源建設上必須堅持開源和節流并重的原則。區域財政資源的開源就是增加財政資金的數量、提高財政資金的質量。增加財力的關鍵是通過區域經濟發展中新產業的形成、企業的成長來擴大稅收，而不是花樣翻新、巧立名目地增加企業稅收負擔，殺雞取卵、竭澤而漁的方式不可能持續。提升財政資金的質量按當下時髦的話說就是財政資金的綠色化、生態化，即不能以犧牲區域生態環境為代價來獲得稅收。實現開源重點是區域低端產業和產業結構的轉型升級、提質增效。節流就是減少財政開支，從資金流向看，區域財政支出主要包括民生、基礎設施和行政運行支出；民生支出絕不可能減少，基礎設施投入關鍵是優化資金使用結構，少花錢多辦事；行政運行支出是節省財政資金的主戰場。

構建不花錢辦事或少花錢辦事的機制。區域經濟社會發展雖然處處都離不開資金，但區域經濟社會發展的最終目的是滿足區域全體居民的需求，這需要資金支持來實現，但也有不少需求通過有效組織不需要資金或者需要很少資金就可以實現；隨著區域經濟社會發展，全體居民文明程度和整體素質的提高，通過物質財富來滿足的需求所占比重會逐步降低，區域內各級政府可以充分利用這一必然趨勢，從基層開始構建居民生活各方面的非資金主導的服務運行體制機制，如志愿者體系、非營利政府組織、非營利社會團體、非營利互助會等，以及共享經濟的支撐體系，以實現區域經濟社會少花錢或不花錢就能辦事的目標，為區域經濟社會運行提供輔助力量，實現間接節省財政開支或增加財政資金來源的目的。

（三）其他渠道資源獲取能力

區域全體居民不單是經濟社會運行的被動參與者，也是主動參與者和奉獻者。據報道，美國大學的資金來源中社會捐贈是很重要的一部分。如果我國各地大學、中學能夠接收校友的大量捐贈，也可以減輕區域的財政負擔，醫療衛生等領域也存在這樣的需求。包括社會捐贈在內的資金來源，是區域財政資金的有益補充。

營造社會捐贈文化。我國各地社會捐贈熱情不高、數量不多，固然跟我國居民整體經濟水平不高有關，但更為重要的是全社會尚未形成捐贈文化和輿論氛圍。社會富豪捐贈固然有很大的經濟和社會效益，如2016年馬化騰捐出市值近170億元的1億股騰訊股票，但如果區域中產階層也能夠力所能及地參與經常性的捐贈，也將會取得不錯的效益。捐贈文化的形成離不開對捐贈者的社會認可、捐贈資金的公開透明化使用、捐贈者個人隱私保護、捐贈文化教育、捐贈權益保護等。經濟相對發達的區域，由于經濟基礎較好、成功企業家數量較多、社會開放程度高等，捐贈文化在逐步形成和發展，這對于帶動其他地區捐贈文化發展有很好的示范意義。

二 公共服務資源需求分析能力

（一）公共服務資源需求

公共服務需求。公共服務的內容十分寬泛，既包括提供公共服務硬件設施的建設，如醫院、學校、道路等，也包括使硬件設施能夠持續發揮作用的制度安排和經費投入。基本公共服務是公共服務中的基礎性、保障性、普惠性的部分。無論公共服務的具體內容怎么界定，但公共服務需要區域財政投入是毫無疑問的。公共服務需求主要包括需投入的公共服務資源數量、質量和時間。資源數量是指需要多大規模的資金投入；資源質量需求指投入資金結構方面的要求；資源需要時間指以什么樣的節奏進行投入，這跟具體需求的特點有關系，有的需求需要前期投入多，后期投入少，有的需求需要一次性投入等。

需求的有效性問題。根據公共服務資源的內涵，區域經濟社會治理中一定要區分公共服務需求與非公共服務需求。一些區域在實際操作中迫于社會輿論、政績考核、政治因素等，常存在把公共服務需求擴大化的問題。不是說政府為老百姓做事情不好，而是要把有限的財政資源用到最需要的地方。老百姓的收入增長不是公共服務內容，構建老百姓收入增長的環境才是公共服務的內容；給企業各種名目的補貼不是公共服務的內容，創造有利于企業發展壯大的環境和條件才是公共服務的內容；建設優美的居住環境部分是公共服務的內容，但有時間進度安排需要。這么說好像是不替老百姓說話、不替弱勢群體說話，但要想使更多人享受到更多的、更高質量的公共服務，就只能這么做。

（二）需求分析能力

公共服務資源需求分析能力的關鍵是找到找準需求的能力、需求不滿足風險分析，以及營造需求預期能力。

找到找準需求的能力。公共服務資源需求分析的核心是找到真正的需求在哪里，重點是真實需求的數量、質量和時間特征。找到需求不是件難事，有人的地方就有公共服務需求，但找準需求則不是件容易的事情。某些區域的購車搖號政策看似很公平合理，但其背后隱藏的是找準真正購車需求者能力不足或者干脆就不去找的不作為；購車本身不是公共服務內容，但購車后車輛的使用則涉及大量的公共服務問題。找到和找準公共服務需求，首先要有真誠的態度，假裝著去找需求是無法找到真實需求的，因為你無法叫醒一個裝睡的人，真誠態度是得到準確需求的基礎。其次是要有可靠的技術方法和手段支撐，真正的需求往往隱藏在表面現象下，如大數據分析、相關分析等現代信息技術手段和分析方法可以協助決策者從復雜的表面現象中獲取真實的需求信息。

需求不滿足風險分析。在獲取各種類型的公共服務資源需求信息后，要對這些需求信息的輕重緩急進行分析。有的需求很迫切，公共服務投入就好比雪中送炭，會立竿見影；有的需求相對平穩，相關的公共服務資源投入效果是錦上添花。公共服務需求分析不但判斷需求的迫切程度，而且要對需求不滿足風險進行分析；有些公共服務投入不到位會引起各種社會矛盾，嚴重時會影響社會穩定，但區域一定時段內的財力是有限的，即使是迫切需要投入的公共服務也很難全部滿足，那就要按“兩害相權取其輕”的原則，在風險分析基礎上予以決策，確定各種需求應對的先后順序。

營造需求預期能力。公共服務需求滿足需要公共服務資源投入適宜的數量、質量，以及合適的時間。所謂適宜是與公共服務需求預期關聯的，所以在公共服務資源需求能力構建中，還需要通過適當的方式、方法對公共服務資源需求預期進行營造，消除過于強烈和極端的需求預期，維護穩定和合理的需求預期，使公共服務資源需求預期逐步與區域經濟社會發展的實際適應。

三 公共服務資源配置能力

（一）公共服務資源配置

公共服務資源配置。公共服務資源配置是區域經濟社會治理能力的重要表現之一，關系到區域經濟社會穩定和可持續發展。公共服務資源配置的核心是將公共資源布局到需要的地方、配置給合適的人，如小學和中學建在什么地方、多大規模，醫院建在什么地方、多大規模，養老院建在什么地方、多大規模，兩個城市之間的道路建什么規格、是否需要建城際鐵路，這些都是公共服務資源配置中需要考慮的問題。在公共服務資源需求分析中已經基本把各種資源需求情況搞清楚了，但區域一定時間內可以支配的財力是有限的，不可能同時滿足所有的需求，因而統籌優化配置變得十分重要，這也是公共服務資源配置的難點和重點。

公共服務資源配置的考慮重點。影響公共服務資源配置的因素很多，其中最為重要的是公共服務資源供給能力，俗話說“巧婦難為無米之炊”，即使有足夠的資源也需要優化使用。公共服務資源配置需要考慮兩個方面的需求，一方面是當下經濟社會發展需求，當下需求如果不能有效滿足，維系區域經濟社會發展的各種基礎將不復存在；另一方面是區域未來需求，公共服務資源的一項重要職能是引導經濟社會要素向著規劃的方向和模式發展。城市的公共服務資源配置既要考慮現有居民的實際需要，也要在規劃引領下使公共服務資源向規劃區域（城市新區）發展；農村居民點公共服務資源配置既要滿足當前居民的實際需要，也要考慮城鎮化快速發展態勢下農村人口逐漸減少，公共服務資源需求逐步減少的發展趨勢。

（二）公共服務資源配置能力

新增公共服務資源配置。公共服務資源供給是連續不斷的，每年都會有一些新增的公共服務資源配置需求，如新修建道路、新增供水管線、新增供電基礎設施、新建公交線路、新建醫院、新建幼兒園、新建小學校等工程。這些新增的公共服務設施布局在什么地方，如何通過布局這些公共服務資源最大限度地滿足當地居民的訴求，需要資源配置決策者在需求分析基礎上，利用現代技術方法提出不同的資源配置規劃方案，并對方案的優缺點、效益進行充分論證，并通過廣泛征求當地居民的意見最終確定配置方案。

現有公共服務資源的優化配置。隨著區域人口流動、經濟格局變動、資源約束區域內部差異化等，區域內部對公共服務資源的需求在時空上會發生變化；區域現有的公共服務資源配置的合理性、科學性需要重新論證，客觀上需要對現有公共服務資源配置進行調整。公共服務資源的優化配置既要考慮當前的實際需要，也要考慮未來一段時間區域對公共服務資源配置的需求。優化配置的基礎是對資源需求的客觀分析和把控。需求的個性化、內部差異化、需求預期的提高等條件決定了傳統靠決策者拍腦袋定優化配置方案的方法已經行不通了，運行技術和信息支撐能力成為公共服務資源配置能力的重要部分。

需求與資源不足矛盾處理。在區域財力充足的條件下，公共服務資源配置十分容易，多配置一些、冗余配置都不是問題，大不了是重復建設、錯配而已。但現實情況是沒有一個區域的財力是無限的，所以在公共服務資源配置中遇到更多的是有限財力與需求無法滿足之間的矛盾問題，是需求提高與資源不平衡、不充分之間的矛盾問題。處理需求與可用資源不足矛盾首先是在需求分析基礎上，搞清楚需求的輕重緩急，根據可用資源數量和質量情況，制定公共服務資源配置方案，在制定方案過程中要充分征求服務對象的意見。沒有有效組織的群眾可能是烏合之眾，但生于斯、長于斯的社會公眾在信息公開情況下，最有資格評價政府在公共服務資源配置上選擇方案的合理性，前提是充分尊重民眾的知情權和建議權，充分發揮居民在一定范圍內的自治作用，提升社會公眾在公共服務資源配置中的參與度。

（三）公共服務資源協調能力

現有公共服務資源配置的評估。科學評估跟站在背后指手畫腳瞎指揮不是一個概念，自我評估或者第三方評估的目的不是否定政府決策的權威性，而是通過科學評估發現公共服務資源配置中的問題和不足，以便提高公共服務資源配置的合理性、精準度。現有公共服務資源配置評估首先要構建評價指標體系，評估指標要涵蓋資源配置覆蓋廣度和準確度、公共服務資源效果、被服務對象滿意度等方面；其次是構建專項評價模型和綜合性評價模型，分別對公共服務資源配置的專項問題和整體情況進行評估。評估的核心不是為現有的資源配置方案歌功頌德，更重要的是發現現有方案中的不足，以便改進提高。

公共服務資源配置調整。公共服務資源調整涉及針對不同人群的資源配置數量、質量和安排時序等問題。如果是所有人得到的公共服務資源數量都增加、質量提升、時序安排更好，那當然是皆大歡喜的事情，但現實情況是相對于不斷增長的資源需求，公共服務資源的供給總是顯得不夠充足。因此，資源配置調整的核心是針對現有資源配置中的問題和不足，予以改進和完善；在公共服務資源調整前對調整方案進行效果預評估，如果預評估結果不理想，需要對調整方案進行進一步修改完善，直到形成預期滿意的方案。

公共服務資源調整的阻力。區域現有公共服務資源配置格局是長時間演變而來的，是各種影響因素和制約條件綜合平衡后的結果，某種程度上是行政力量慣性和群體訴求平衡的表現，不見得合理和科學，可能存在一些不足和問題，經常需要調整。調整的阻力正是決策者的思維和行動慣性、維護現有利益格局的力量等。公共服務資源配置決策者和執行者習慣了某種工作作風和工作流程，改變這種習慣需要動力，這種動力自身很難形成，需要外部考核、監督、評比、與責任人待遇掛鉤、與決策者職位掛鉤等強制性措施；打破現有利益格局阻力更大，需要決策者更大的勇氣和更強的執行能力。現實中修改一個哪怕是明顯的不合理或錯誤都需要很長的時間，并且不合理的、對部分人有利的事情總是層出不窮，可見既得利益者力量的強大，這也正是打破資源配置調整阻力的關鍵所在。