第四節 上海推進城鄉經濟社會發展一體化的主要經驗

一 重視頂層設計，制定上海城鄉經濟社會發展一體化規劃和政策設計

近年來，圍繞上海城鄉經濟社會發展一體化問題，上海市委市政府在動員全市力量深入調查研究的基礎上，研究制定了一系列政策性文件：2015年1月30日，上海市委市政府制定了《中共上海市委上海市人民政府關于推動新型城鎮化建設促進本市城鄉發展一體化的若干意見》；此后，上海市政府制定了《關于本市加快城鄉一體化發展的若干意見》《關于推進本市農村集體經濟組織產權制度改革若干意見》《關于深入推進本市義務教育城鄉一體化改革促進優質均衡發展的實施意見》等文件；上海市政府辦公廳頒發了《上海市2015-2017年國家現代農業示范區建設三年行動計劃》《關于支持本市純農地區發展的實施意見》《關于進一步推進本市社區衛生服務綜合改革與發展的指導意見》《關于本市新型農村合作醫療市級統籌的實施意見》等文件；圍繞市委市政府的文件精神，市政府各委辦相繼制定了《關于進一步加強本市郊區鎮村規劃編制工作的指導意見》《促進本市城鄉義務教育一體化的實施意見》《關于適應本市城鄉發展一體化進一步做好人力資源和社會保障》等幾十個配套文件。這些政策性文件，從宏觀到具體操作，從沖破城鄉二元體制機制到創新驅動，從資源配置到政策扶持都做了比較翔實的規定，對上海城鄉發展一體化起到了極大的推動作用。

加強規劃引導，上海市政府先后制定了《上海市推進城鄉一體化發展“十二五”（2011-2015年）規劃》《上海市推進城鄉一體化發展三年行動計劃（2013-2015年）》《上海市城鄉發展一體化“十三五”規劃》《上海市土地資源利用和保護“十三五”規劃》等一系列推進上海經濟社會發展一體化的各類規劃，拓展各類規劃的覆蓋廣度，積極推動發展空間拓展和配置資源優化。按照城鄉全面協調可持續發展的要求，加快建立全面覆蓋城鄉的一體化規劃體系，強化對市域空間的整體規劃。優化完善新城規劃布局，城鎮及村莊規劃，加快完善城鄉建設敏感區規劃，促進了城鄉一體化發展規劃與城市總體規劃、土地利用總體規劃、產業布局規劃、區縣和重點鎮規劃等各項規劃有機銜接、協調統一。強化對城鄉各項規劃的集中管理，確保城鄉一體化規劃順利實施。

二 突出重點，圍繞人民群眾最關心、迫切需要解決的問題突破

上海在推進城鄉經濟社會發展一體化過程中，以體制機制改革為抓手，大力推進城鄉統籌各項工作，在打破城鄉二元結構、提高農民收入、激發郊區發展活力上取得巨大成就。牢固樹立以人為本的根本宗旨，切實關注和解決農民最關心、最直接、最迫切需要解決的問題，優先解決農民的基本生活保障問題，使城鄉居民在社會保障、社會事業、社會服務、社會福利等基本公共服務方面享有平等權利。圍繞郊區農村發展，進一步加強對郊區農村基礎設施建設，進一步加大公共資源和財政投入向郊區農村傾斜的力度，促進資金、人才、項目等資源要素向郊區農村集聚。進一步減輕農民負擔，減少對郊區農村發展資源的不當占用。

按照有利于增強郊區農村發展靈活性和積極性的要求，創新郊區農村管理體制，打破限制郊區發展的各種瓶頸，進一步明確與區縣、鄉鎮各級基層政府事權相匹配的財權和審批權，賦予基層政府更大的發展自主權。進一步下移管理重心，給予郊區更大的自主發展權，增強區（縣）統籌城鄉發展的積極性和主動性。打破行政區劃界限，在社會事業、公共服務、要素流動等方面，探索跨區域的聯動共享機制。鼓勵和支持有條件的地區在農民增收及創新城市支持農村、工業反哺農業的體制機制方面先試先行，以點帶面，有序推進全市城鄉統籌發展。

在改革和創新驅動方面，上海制定出臺了關于開展小城鎮發展改革試點的政策意見，圍繞強化規劃統籌、發展特色經濟、提高公共服務水平、深化制度改革，在閔行區浦江鎮、松江區小昆山鎮等10個小城鎮開展試點。啟動實施城鄉建設用地增減掛鉤、農村集體建設用地流轉等多項改革試點。積極探索農村集體經濟組織產權制度改革，有效保護集體經濟組織及其成員的合法權益，提高農民的財產性收入。出臺了《建立健全生態補償機制的若干意見》及配套政策，先行建立了基本農田、公益林、水源地的生態補償機制，從公共財政投入、扶持產業發展等多個方面對重點生態保護的郊區縣進行補償，為推進城鄉統籌發展、維護農民利益建立了制度保障。

三 發揮資金保障作用，建立市、區（縣）兩級的投入機制

發揮資金在城鄉經濟社會發展一體化中的保障作用，形成市、區（縣）兩級政府主導的財政投入機制。上海在近幾年來，嚴格按照中央關于“三個高于”（財政支農資金增量高于上年，預算內資金用于農村建設的比重高于上年，直接用于改善農村生產、生活條件的資金高于上年）的要求，加大公共財政對城鄉一體化的扶持力度。有條件的地區試點推行農村土地流轉費補貼、務農農民直接補貼、村級組織運行費用補貼等相關政策，進一步促進農民持續增收。結合城市建設重點逐步轉向郊區的發展趨勢，進一步完善市、區（縣）體制分工，對近、遠郊加大分類指導力度。以區（縣）政府投入為主，市級財政補助為輔，建立健全城鄉統籌發展的政府投入機制，加大對郊區基礎設施建設、公共服務和社會事業發展、村民創業就業、農業現代化發展等資金扶持，加大各類資金的整合力度，努力減少資金投放的中間環節，提高資金使用效率。

近幾年來，上海大幅提高財政支農資金的投入，該項投入占全市財政支出比重從2006年的5.1%提高到2009年的7.3%。完善了糧食種植直接補貼、良種補貼、農機購置補貼等支農惠農政策，并加大了對農業生產大區（縣）的政策傾斜力度。“三農”資金中用于改善民生的比重從2006年的27.5%提高到了2009年的32.5%。2015年，市級財政“農林水事務”支出112.17億元，同比增長3.6%，在繼續穩定實施對農民直接補貼的基礎上，重點支持農業科技、農業生態和農產品安全、農業基礎設施建設、美麗鄉村建設等。為支持提高農民收入水平，安排了超過10億元用于對農民的水稻種植、蔬菜種植、農資綜合、農業保險保費和農機具購置等實施直接補貼，增加農民轉移性收入。2016年，市級公共財政“農林水事務支出”106.5億元，重點支持農業基礎設施建設、農業生態發展與安全、農業科技進步、農村人居環境改善以及農村綜合幫扶等方面。同時，充分發揮財政資金“藥引子”的作用，完善農業投融資機制，通過建立健全農業信貸擔保體系、完善新一輪農業保險政策，實施以獎代補和貼息等政策，吸引金融和社會資本更多投入農業農村。

除了支農資金外，市政府有關部門，如市發展改革委，市建設、交通、教育、衛生等相關部門，在每年的年度預算資金內，將建設項目和財力不斷向郊區傾斜，有力促進了郊區基礎設施、教育、衛生、網絡、文化等事業的發展。

四 以城促鄉，建立城鄉結對綜合幫扶機制

2013年以來，上海市委、市政府把農村經濟薄弱地區和低收入農戶的幫扶工作擺在更加突出的位置來抓。市委農辦、市農委和市委組織部、市發展改革委等部門在深入調研的基礎上，提出了加強農村綜合幫扶工作的政策意見。新一輪農村綜合幫扶工作，是在總結本市以往幫扶工作經驗的基礎上，進一步整合資源、創新機制、聚焦重點開展的系統性、綜合性幫扶工作。一是建立工作機制。成立由分管副市長任組長、相關部門參加的市幫扶工作領導小組，辦公室設在市農委。為確保工作有序推進，市發改委、市農委、市財政局和市規土局等4家單位成立了工作小組。二是設立農村綜合幫扶市級專項資金。市政府安排10億元建立農村綜合幫扶市級專項資金，引導形成一批具有長期穩定收益的綜合幫扶項目，收益主要用于增加農民收入。三是保障村級組織運轉經費。合理界定村級組織運轉經費保障范圍，確保村級組織正常運轉。四是實施城鄉黨組織結對幫扶活動。目前全市完成城鄉黨組織結對1500多個村，基本實現全覆蓋。達成幫扶協議資金共計1.83億元，涉及基礎設施、經濟、科教文衛、社會管理等各類合作項目1907個，同時通過走訪慰問、互派干部掛職、交流培訓等方式，促進結對雙方支部共建。在民生幫扶上，上海加大生產生活基礎設施援建力度，累計修建道路、疏浚河道等2040多公里，改建村級活動場所13.55萬平方米；幫助困難農戶，投入慰問資金近6000萬元，慰問困難黨員群眾6萬人次，助學助困1萬多人次，幫助就業近1900人次；送公共服務下鄉，開展活動1100多場次。目標是到2020年，全市基本消除村集體經濟組織年人均可支配收入低于400元的經濟相對薄弱村。

五 加強農村基層干部隊伍建設，確保各項工作落實到基層

推進城鄉經濟社會發展一體化建設和鄉村振興的各項工作，最后要由農村基層來落實。加強農村基層干部隊伍建設，使其主動適應城鄉一體化發展的新要求。這幾年來，上海郊區通過培養、引進、交流等多種方式，在人力資源配置方面，進一步向郊區農村傾斜，加快城鄉人才要素有序流動。完善村級組織管理人才選拔任用制度，重視選聘大學生村官，注重在本鄉本土優秀人才中選拔村級組織帶頭人。

近年來，上海十分重視農村基層干部隊伍建設，相繼在全市9個郊區開展選聘高校畢業生到村任職工作，以專業化、規范化建設為目標，努力打造一支堅強有力、結構合理、素質優良的村干部隊伍。2016年選聘大學生村官179名，其中本地戶籍比例達到70%。推動各區按照不低于1∶1的比例，培養村書記后備人選近800名；并實施“末梢工程”，加強村“三支隊伍”建設，使之成為村級治理的重要基礎力量。進一步規范村干部收入保障機制，針對農村地區經濟發展水平不一的特點，對村干部實行分類管理、分級保障機制，全市村書記年平均收入13.4萬元，大部分村書記享受城市養老保險，全市村“兩委”干部基本報酬都能按時足額發放。強化職業發展保障，從優秀村書記和大學生村官中定向招錄公務員57名，并以2016年鄉鎮黨委集中換屆為契機，選拔包括村委干部在內的123名“三方面人員”進鄉鎮領導班子。同時，推選近700名村書記擔任“兩代表一委員”，把村書記納入各級黨校主體班次，并通過建立優秀書記工作室和實訓基地，讓村書記干有方向、學有榜樣。

六 加強黨的領導，提高農村現代化管理服務水平

上海推進城鄉經濟社會發展一體化取得的成果，是以習近平總書記系列重要講話精神為指導，圍繞上海基本建成“四個中心”和社會主義現代化國際大都市的發展目標，以縮小城鄉差距為主攻方向，認真落實中央關于新型城鎮化、城鄉發展一體化的要求，在市委、市政府的領導下，在全市各級組織的努力下，在人民群眾的大力支持下取得的。

一是各級黨組織重視，加強了對上海推進城鄉經濟社會發展一體化的領導。市委書記、市長親自抓，市委成立了“三農”工作領導小組，領導小組辦公室設在市委農辦。該領導小組每年開會總結上一年上海推進城鄉經濟社會發展一體化的工作，部署當年相關工作。市委市政府各有關部門都要以書面報告形式向市委匯報本部門上一年推進城鄉經濟社會發展一體化的工作情況和當年工作打算，各區縣、鄉鎮也建立了相應的機制，有力地推動了上海城鄉經濟社會發展一體化各項工作落實。

二是建立協調推進機制。依托城鄉一體化的市級協調推進機制，明確市、區分工，協同推進城鄉發展一體化工作。調動社會各方力量共同參與規劃實施，促進規劃落地。市有關部門打破條塊分割、整合資源，在規劃標準制定、重要改革措施推進、項目政策協調、資金資源配置和監督執法檢查等方面，形成工作合力，指導和統籌城鄉發展各項工作。各區縣根據規劃提出的各項任務和政策措施，因地制宜研究制定具體措施，縮小本區域城鄉差距。上海將城鄉發展一體化工作納入市和各級政府系統運行目標管理，設定年度工作計劃，細化分解目標任務，建立健全目標執行、監督、評估等各環節的運行機制，全鏈條加強過程管理和組織領導。同時，將城鄉發展一體化目標管理納入政府督查工作體系，加強日常跟蹤、專項檢查、重點抽查、年終考核，發現問題及時協調解決，定期報告目標執行情況。

三是建立績效考核機制。建立由市領導牽頭，市相關部門及區縣參加的聯席會議制度，加強對城鄉一體化發展所涉及的重大問題、重大項目進行研究與決策，制定統籌城鄉一體化發展的指導意見與行動方案；建立健全對各區縣各部門的考核辦法，把推進城鄉一體化建設工作實績作為考核各級干部政績和工作水平的重要內容，形成分工協作、責任明確、績效考核的長效激勵和約束工作機制。

四是推進農村基層治理。創新農村社會治理模式，完善社區事務受理、醫療衛生、文化活動、助老助殘等服務機構，重點充實城鎮管理、市場監管及物業管理力量。加強農村社區建設，做實基本管理單元，增強農村公共服務的便捷性和執法管理的有效性。