第三節(jié) 上海推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的主要成果

改革開(kāi)放以來(lái)，上海通過(guò)推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，取得了一系列豐碩的成果。

一 郊區(qū)經(jīng)濟(jì)躍上新臺(tái)階，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距進(jìn)一步縮小

從1984年上海郊區(qū)農(nóng)業(yè)完成農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，到2016年32年里，上海郊區(qū)增加值由1984年的66億元，已上升為2016年的17437億元（屬地統(tǒng)計(jì)），增加263倍；在上海全市經(jīng)濟(jì)中，1984年上海全市的增加值為390.85億元，郊區(qū)占全市經(jīng)濟(jì)總量16.89%。到2016年上海全市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為28178億元，郊區(qū)為17437億元（屬地統(tǒng)計(jì)），占全市經(jīng)濟(jì)總量的62%。

隨著上海城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的推進(jìn)，上海郊區(qū)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，在1984年上海郊區(qū)增加值結(jié)構(gòu)中，第一產(chǎn)業(yè)比重為26.1%，第二產(chǎn)業(yè)的比重為56.7%，第三產(chǎn)業(yè)的比重為17.2%；在2016年上海郊區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值結(jié)構(gòu)中，第一產(chǎn)業(yè)比重為0.6%，第二產(chǎn)業(yè)的比重為38.1%，第三產(chǎn)業(yè)的比重為61.3%。

隨著上海郊區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到大幅度提升，特別是各郊區(qū)縣經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，在全市經(jīng)濟(jì)格局中的地位不斷提高。“十一五”期間和“十二五”期間，郊區(qū)經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)13.7%，高于全市平均水平2.6個(gè)百分點(diǎn)。“十三五”期間，郊區(qū)各區(qū)縣繼續(xù)保持了較好的發(fā)展勢(shì)頭。

二 農(nóng)民收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化

1984年，上海農(nóng)民人均純收入為785元，2016年上海農(nóng)民人均可支配收入為25520元，在32年中增長(zhǎng)了31.5倍；在1984年上海農(nóng)民人均純收入結(jié)構(gòu)中，勞動(dòng)者報(bào)酬占57.5%，家庭經(jīng)營(yíng)性收入占35%，轉(zhuǎn)移性收入及財(cái)產(chǎn)性收入占7.5%；在勞動(dòng)者報(bào)酬中，農(nóng)民從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中得到的各類(lèi)以工補(bǔ)農(nóng)收入占33.2%，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其他單位就業(yè)得到的勞動(dòng)報(bào)酬占66.8%；家庭經(jīng)營(yíng)性收入主要是農(nóng)民從承包土地經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)得到的報(bào)酬；在轉(zhuǎn)移性收入及財(cái)產(chǎn)性收入中，主要是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放的各類(lèi)福利收入，但1984年上海農(nóng)民尚未有財(cái)產(chǎn)性收入。

2016年，上海農(nóng)民人均可支配收入的結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的變化：其中工資性收入占74%，經(jīng)營(yíng)性收入占5.4%，轉(zhuǎn)移性收入占16.9%，財(cái)產(chǎn)性收入占3.7%。其中工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入比重大幅度增長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)性收入比例大幅度降低，財(cái)產(chǎn)性收入開(kāi)始增長(zhǎng)。這主要得益于上海郊區(qū)農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，在農(nóng)村從業(yè)人員中，從事第二三產(chǎn)業(yè)的人員大幅度增加：1984年，上海郊區(qū)共有農(nóng)村從業(yè)人員268.05萬(wàn)人，其中從事第一產(chǎn)業(yè)的133.90萬(wàn)人，占50%；從事第二產(chǎn)業(yè)的114.58萬(wàn)人，占42.7%；從事第三產(chǎn)業(yè)的19.57萬(wàn)人，占7.3%。到2016年，上海郊區(qū)共有農(nóng)村從業(yè)人員158.26萬(wàn)人，其中從事第一產(chǎn)業(yè)的37.50萬(wàn)人，占23.7%；從事第二產(chǎn)業(yè)的90.43萬(wàn)人，占57.1%；從事第三產(chǎn)業(yè)的30.33萬(wàn)人，占19.2%。從以上數(shù)據(jù)對(duì)比可以看出，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，大量被征地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)戶(hù)口轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，上海郊區(qū)農(nóng)村從業(yè)人員總量減少了100多萬(wàn)。在農(nóng)村從業(yè)人員中，從事農(nóng)業(yè)的大幅度減少，從事第二三產(chǎn)業(yè)的人員大幅度增加，農(nóng)民工資性收入大幅度增長(zhǎng)。財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)，主要得益于上海響應(yīng)中央號(hào)召，率先開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有的農(nóng)村集體資產(chǎn)以股權(quán)形式量化給農(nóng)民，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。另外，這幾年來(lái)，上海郊區(qū)農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入增長(zhǎng)很快，這主要得益于上海加快推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度建設(shè)，2016年上海農(nóng)民人均可支配收入中轉(zhuǎn)移性收入達(dá)到4325元，為全國(guó)最高，并比居第二位的省份高出1000多元，比北京、天津高了一倍。雖然上海農(nóng)民年人均可支配收入與本市城市居民的人均可支配收入比，差距雖然仍舊比較大，但已經(jīng)出現(xiàn)縮小的趨勢(shì)。以省市為單位相比，上海農(nóng)民年人均可支配收入處于全國(guó)第一的領(lǐng)先水平。

三 推進(jìn)農(nóng)民市民化，失地農(nóng)民“人的城鎮(zhèn)化”取得重大進(jìn)展

1992年鄧小平發(fā)表南方談話后，上海郊區(qū)的經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了改革開(kāi)放以來(lái)的第二輪大發(fā)展，各種合作經(jīng)濟(jì)、外資企業(yè)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了強(qiáng)勁發(fā)展的勢(shì)頭，各類(lèi)經(jīng)濟(jì)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)應(yīng)運(yùn)而生，農(nóng)村建設(shè)用地大量增加，征用土地后失地農(nóng)民也越來(lái)越多。廣大農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)大發(fā)展中紛紛走上非農(nóng)就業(yè)崗位，非農(nóng)收入、工資性收入大幅度增加，農(nóng)民受益頗多。但是，到了21世紀(jì)初，隨著企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步，特別是許多跨國(guó)公司落戶(hù)郊區(qū)經(jīng)濟(jì)園區(qū)后，企業(yè)對(duì)用工要求越來(lái)越高。而郊區(qū)征用土地后失地農(nóng)民年齡主要集中在40歲以上，平均接受教育程度只有8年左右，缺乏城市化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)后市場(chǎng)所需要的職業(yè)素質(zhì)，制約了他們進(jìn)一步走向市場(chǎng)。有的即使找到工作，但就業(yè)崗位也很不穩(wěn)定。

另外，郊區(qū)征用土地后失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題與矛盾也開(kāi)始凸顯，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自改革開(kāi)放以來(lái)到2003年底，上海郊區(qū)共征用土地177萬(wàn)畝，涉及失地農(nóng)民170萬(wàn)人。其中辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非戶(hù)口的農(nóng)民103.4萬(wàn)人（勞動(dòng)力70.56萬(wàn)人，養(yǎng)老人員32.84萬(wàn)人）；另有70.56萬(wàn)人為用地后失地農(nóng)民，戶(hù)籍沒(méi)有農(nóng)轉(zhuǎn)非。當(dāng)時(shí)出現(xiàn)了四種情況：一是1992年之前征用土地后勞動(dòng)年齡段的失地農(nóng)民，一般被轉(zhuǎn)為城市居民戶(hù)籍，并由征地單位作為土地工安排進(jìn)本單位工作，其社會(huì)保障已經(jīng)與城市居民同步，情況比較穩(wěn)定。二是1992年之后，各種所有制經(jīng)濟(jì)成分的企業(yè)，大量征用農(nóng)民土地后，無(wú)法消化吸收征地農(nóng)民，于是出現(xiàn)市場(chǎng)化安置的政策，即由征地單位進(jìn)行貨幣化安置，給農(nóng)民一筆錢(qián)（2萬(wàn)～3萬(wàn)元）一次性買(mǎi)斷后，農(nóng)民自找門(mén)路。在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間實(shí)踐后這種做法的弊端開(kāi)始暴露出來(lái)，不少農(nóng)民用完這筆錢(qián)之后，成為無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)保障的農(nóng)民，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患。三是1992年之前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地后的失地農(nóng)民，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織自己用地，用地后失地農(nóng)民戶(hù)籍不轉(zhuǎn)性，仍舊是農(nóng)業(yè)戶(hù)口，當(dāng)時(shí)一般采用安排失地農(nóng)民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的辦法進(jìn)行安置，因?yàn)檫M(jìn)工廠打工比務(wù)農(nóng)收入高許多，對(duì)這種安置辦法，當(dāng)時(shí)農(nóng)民也比較滿意。但是，到了1996年鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)改制后，工廠開(kāi)始大幅度裁員，許多失地農(nóng)民也成了無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)保障的農(nóng)民。1992年之后，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了降低商務(wù)成本，對(duì)一部分混合所有制企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)甚至是外資企業(yè)也采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的辦法。四是征地時(shí)已經(jīng)到了退休年齡的養(yǎng)老人員，由于由征地單位一次性上交給當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)征地費(fèi)用于統(tǒng)籌發(fā)放養(yǎng)老金，隨著養(yǎng)老金上漲和養(yǎng)老人員平均壽命的提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌金缺口擴(kuò)大，一部分財(cái)政比較困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)始出現(xiàn)拖欠被征地農(nóng)民養(yǎng)老金的現(xiàn)象，失地農(nóng)民社會(huì)保障的矛盾日益突出。

實(shí)踐證明，在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中，需要同步解決人的城鎮(zhèn)化問(wèn)題，需要按照城鄉(xiāng)一體化的原則，推進(jìn)失地農(nóng)民“人”的城鎮(zhèn)化。為此，上海在全國(guó)第一個(gè)提出了“農(nóng)民市民化”的要求。上海從2002年開(kāi)始探索小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，2003年頒布了《上海市小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》，從此，拉開(kāi)了上海農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的序幕。小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的建立，在上海農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)中，具有里程碑的意義：第一，它是第一次針對(duì)郊區(qū)農(nóng)民建立的全市統(tǒng)籌的社會(huì)保險(xiǎn)，安全性可靠性強(qiáng)，參加小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的農(nóng)民退休后，可以依靠上海市社會(huì)保障局統(tǒng)一發(fā)放的社會(huì)保險(xiǎn)卡到銀行直接領(lǐng)取養(yǎng)老金，解決了原來(lái)統(tǒng)籌層次低且多元、容易拖欠保障金的現(xiàn)象。第二，強(qiáng)制性，小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行強(qiáng)制參保，由征地單位上繳和農(nóng)民土地補(bǔ)償金中扣繳，對(duì)已經(jīng)征地的農(nóng)民則由政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織幫助，另外從留給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償金中補(bǔ)繳一部分，短短幾年之內(nèi)，就解決了上海郊區(qū)100多萬(wàn)失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。第三，小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行“土地征用、戶(hù)籍轉(zhuǎn)性、社保繳費(fèi)”三聯(lián)動(dòng)，保障被征地農(nóng)民的權(quán)益。第四，把原來(lái)只建在城市街道的社保服務(wù)中心延伸到郊區(qū)，在郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了城鄉(xiāng)一體的就業(yè)和社會(huì)保障機(jī)構(gòu)。為解決失地農(nóng)民的就業(yè)、社會(huì)保障等問(wèn)題健全了組織機(jī)構(gòu)。第五，實(shí)施小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，不僅解決了郊區(qū)的失地農(nóng)民和務(wù)工農(nóng)民參保問(wèn)題，還解決了農(nóng)村中的許多歷史遺留問(wèn)題。

小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)解決失地農(nóng)民人的城鎮(zhèn)化體制機(jī)制問(wèn)題，把上海失地農(nóng)民的市民化向前大大推進(jìn)了一步，但它與城市居民的社會(huì)保障水平相比還有一段差距，沒(méi)有真正達(dá)到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的水平。于是，小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)與城市居民社會(huì)保險(xiǎn)制度并軌，成為上海進(jìn)一步深化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。2017年上海市十四屆人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議表決通過(guò)，上海將停止執(zhí)行小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度，小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)參保人員將被納入國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)制度體系。從此，上海郊區(qū)農(nóng)民可以與城市居民一樣享受城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)待遇。

四 社會(huì)保障邁向城鄉(xiāng)一體，農(nóng)民在社會(huì)保障中獲得感增強(qiáng)

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是21世紀(jì)以來(lái)，上海農(nóng)村開(kāi)始建立社會(huì)保障機(jī)制，并且逐步完善，向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

一是建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)保）。上海農(nóng)保發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一，發(fā)展起步階段，農(nóng)保在20世紀(jì)80年代由上海郊區(qū)農(nóng)村一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)自發(fā)組建，后來(lái)經(jīng)過(guò)各區(qū)縣努力，逐步擴(kuò)大，并由上海市人民政府出面，制定統(tǒng)一政策，建立了全市統(tǒng)一的農(nóng)保體系，但仍未做到全市統(tǒng)籌，而是由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌。由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一樣，籌資水平不一樣，因此保障水平也不一樣，最低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)保退休養(yǎng)老金給付水平為每人每月5元。2003年上海農(nóng)保參保人數(shù)達(dá)到最高值，為169萬(wàn)人。第二，建立新農(nóng)保階段。隨著改革的深入，原有的農(nóng)保制度的局限性也逐步凸顯：其一，統(tǒng)籌范圍狹小。農(nóng)保實(shí)行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為統(tǒng)籌，雖然兼顧了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，但基金規(guī)模小、統(tǒng)籌層次低、基金增值難度大、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，且基金的互劑性層面小，調(diào)劑機(jī)制不強(qiáng)。其二，保障水平偏低。上海農(nóng)保相對(duì)于城保而言，一直維持低標(biāo)準(zhǔn)征繳、低水平發(fā)放，使養(yǎng)老金給付水平總體偏低，且缺乏穩(wěn)定的增長(zhǎng)機(jī)制，使老年農(nóng)民不能分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果，難以真正保障老年農(nóng)民的基本生活。其三，缺乏公共財(cái)力支撐。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村社會(huì)保障體系不列入市級(jí)公共財(cái)政支出范圍，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予少量支持，但主要依靠農(nóng)民個(gè)人投保和集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)較大。從2007年開(kāi)始，在建立鎮(zhèn)保的基礎(chǔ)上，上海對(duì)農(nóng)保進(jìn)行了完善，將農(nóng)保的統(tǒng)籌層次提高到區(qū)級(jí)層面，形成了區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)基金的機(jī)制；基金由區(qū)縣集中管理，納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，更加嚴(yán)格、規(guī)范；建立養(yǎng)老金合理穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制，每年予以調(diào)整。2009年，上海農(nóng)保每人月平均養(yǎng)老金已經(jīng)達(dá)到309.3元。2009年9月，國(guó)務(wù)院制定下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》后，上海的農(nóng)保又轉(zhuǎn)入新農(nóng)保制度，新農(nóng)保在參保人群、參保范圍、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)取年齡、基金管理等方面較之老農(nóng)保更加合理、完善。經(jīng)過(guò)2010年試點(diǎn)之后，2011年上海市實(shí)施新農(nóng)保制度，到2013年，全市參加新農(nóng)保的農(nóng)民有71.52萬(wàn)人。領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)為41.51萬(wàn)人。第三，城鄉(xiāng)一體農(nóng)保與“居保”并軌階段。根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的要求，上海市人民政府決定，從2014年起，對(duì)實(shí)行了多年的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行合并。為了保證改革的順利實(shí)施，新的政策要求，確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)財(cái)政承擔(dān)比例，改革后城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金由市級(jí)平臺(tái)統(tǒng)一發(fā)放，統(tǒng)籌水平進(jìn)一步提高，養(yǎng)老金發(fā)放水平也進(jìn)一步提高。2016年，上海農(nóng)保與“居保”并軌后的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)達(dá)到750元/（月·人），居全國(guó)之首。

二是建立農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度。上海郊區(qū)的農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)制度也經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一，建立農(nóng)村合作醫(yī)療制度階段。第二，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（新農(nóng)合）階段。在市委市政府的重視下，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的多方努力和協(xié)調(diào)，制約上海郊區(qū)農(nóng)村合作醫(yī)療制度發(fā)展的問(wèn)題基本解決了。第三，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合階段。2016年1月1日，上海歸并城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新型農(nóng)村合作醫(yī)療，啟動(dòng)實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。在籌資方面，加大了對(duì)農(nóng)村居民的補(bǔ)助水平，從原來(lái)不足2000元提高到3000元以上，確保農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民水平保持一致。在醫(yī)療待遇方面，著力提高農(nóng)村居民住院報(bào)銷(xiāo)比例，達(dá)到75%，個(gè)人負(fù)擔(dān)比例減少了約10個(gè)百分點(diǎn)。在就醫(yī)管理方面，實(shí)現(xiàn)“一卡通”，妥善解決了農(nóng)村居民在區(qū)外二三級(jí)醫(yī)院墊付醫(yī)療費(fèi)的困難，全市1301家村衛(wèi)生室全部納入醫(yī)保結(jié)算，使農(nóng)村居民可以足不出村就近就醫(yī)。同時(shí)，開(kāi)通村衛(wèi)生室執(zhí)業(yè)醫(yī)生的轉(zhuǎn)診通道，方便農(nóng)村居民辦理轉(zhuǎn)診手續(xù)。

三是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會(huì)救助體系。上海構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會(huì)救助體系主要包括三方面內(nèi)容。①建立農(nóng)村最低生活保障制度。②逐步擴(kuò)大社會(huì)救助覆蓋范圍。構(gòu)建以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)為基礎(chǔ)，支出型貧困家庭生活救助、受災(zāi)人員救助和臨時(shí)救助為補(bǔ)充，醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助等專(zhuān)項(xiàng)救助相配套，社會(huì)力量充分參與的城鄉(xiāng)一體社會(huì)救助體系。③實(shí)現(xiàn)全市城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)一體化。2016年4月1日實(shí)施調(diào)整全市低保、特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的方案，城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，從每人每月790元調(diào)整提高到每人每月880元，從2016年6月1日起實(shí)現(xiàn)了幫困糧油制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，完善城鄉(xiāng)居民申請(qǐng)社會(huì)救助經(jīng)濟(jì)狀況認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，提高精準(zhǔn)救助成效，切實(shí)保障城鄉(xiāng)困難群眾基本生活。特困人員日常生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從每人每月不低于1030元調(diào)整為每人每月不低于1150元。

五 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加速，農(nóng)民生產(chǎn)生活生態(tài)環(huán)境有了極大改善

加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量的一個(gè)重要前提。20世紀(jì)90年代以來(lái)，特別是21世紀(jì)以來(lái)，上海基礎(chǔ)設(shè)施投資布局開(kāi)始向郊區(qū)農(nóng)村傾斜，農(nóng)村建設(shè)投入力度不斷加大，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，“十五”期間上海郊區(qū)和中心城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資強(qiáng)度比為1∶2.5，“十一五”期間投資強(qiáng)度比為1∶1.6，比“十五”期間有較大提高；城鄉(xiāng)一體大交通框架基本形成，截至2015年底，全市高速公路通車(chē)?yán)锍踢_(dá)到826公里，城鄉(xiāng)交通一小時(shí)都市圈的高速公路網(wǎng)基本建成；軌道交通服務(wù)進(jìn)一步向郊區(qū)城鎮(zhèn)延伸，運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到617公里（含磁懸浮），2016年，累計(jì)推進(jìn)46公里盾構(gòu)，市中心城區(qū)到郊區(qū)新城的快速軌道交通大部分已經(jīng)貫通；行政村公交通達(dá)率在95%以上，鎮(zhèn)村公交基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，已完成公交村村通的任務(wù)；以路橋?yàn)橹攸c(diǎn)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加速，截至2015年12月底，農(nóng)村橋梁改造項(xiàng)目數(shù)量共計(jì)4014座，已經(jīng)全部完成目標(biāo)任務(wù)；薄弱村道路改造項(xiàng)目計(jì)劃數(shù)量為4046公里，已全部完成。全市各區(qū)縣還不斷加強(qiáng)農(nóng)村公路標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，大力推廣農(nóng)村公路示范路工程、綠化美化工程，使農(nóng)村公路PQI（路面質(zhì)量指數(shù)）中等路及以上比例達(dá)到93%以上，綠化率達(dá)到82.3%，處于全國(guó)領(lǐng)先水平。郊區(qū)農(nóng)村供水設(shè)施進(jìn)行大規(guī)模改造、提升和集約化建設(shè)，關(guān)閉了一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小水廠、內(nèi)河取水口和公共深井。2010年，供水集約化率達(dá)到62%。2006～2010年，農(nóng)村生活污水有效處理戶(hù)數(shù)達(dá)到10萬(wàn)戶(hù)。完成河道整治1.7萬(wàn)公里，通過(guò)河道整治，到2017年底完成了“上海所有中小河道、斷頭河基本消除黑臭狀態(tài)，水域面積只增不減”的目標(biāo)。從21世紀(jì)以來(lái)，上海郊區(qū)新增了100多萬(wàn)畝林地，郊區(qū)生態(tài)環(huán)境有了進(jìn)一步改善。上海郊區(qū)鄉(xiāng)村振興和對(duì)外吸引力正在加強(qiáng)。

六 農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展提速，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化取得突破性進(jìn)展

上海這幾年來(lái)推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，促進(jìn)郊區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展取得的成果，主要集中在以下兩個(gè)方面。

一是推進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源的均衡配置。①完善校舍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加快在城郊接合部配置校舍資源，進(jìn)一步完善中小幼學(xué)校的編制標(biāo)準(zhǔn)，確保城鄉(xiāng)按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)配足配齊教師。②堅(jiān)持對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的“三個(gè)統(tǒng)籌”，完善教育轉(zhuǎn)移支付撥款機(jī)制。③推進(jìn)名校長(zhǎng)名師進(jìn)駐郊區(qū)，同時(shí)在特級(jí)教師、特級(jí)校長(zhǎng)評(píng)定中建立特設(shè)流動(dòng)指標(biāo)，完善流動(dòng)機(jī)制，鼓勵(lì)優(yōu)秀教師校長(zhǎng)向薄弱學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校流動(dòng)；大力推進(jìn)上海中心城區(qū)名校復(fù)旦附中、格致中學(xué)、市二中學(xué)、上海實(shí)驗(yàn)學(xué)校分別在青浦淀山湖新城、奉賢南橋新城、閔行梅隴、崇明陳家鎮(zhèn)開(kāi)辦分校。④加快形成學(xué)區(qū)化集團(tuán)化辦學(xué)格局，均衡配置城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教育資源，全市學(xué)區(qū)化集團(tuán)化辦學(xué)聯(lián)合體已達(dá)到130個(gè)，覆蓋學(xué)校692所，約占本市義務(wù)教育階段學(xué)校總數(shù)的48.7%，讓城鄉(xiāng)居民共享優(yōu)質(zhì)教育資源。市級(jí)層面已匯集93所學(xué)校，形成課程建設(shè)、教與學(xué)變革、教師發(fā)展、管理文化變革四大集群，匯集280多所項(xiàng)目學(xué)校在更廣領(lǐng)域進(jìn)行合作創(chuàng)新，占義務(wù)教育階段學(xué)校總數(shù)的25.1%。

二是均衡配置城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源。①近年來(lái)，上海不斷加大城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)財(cái)政投入力度，基本形成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系，城鄉(xiāng)差距逐年縮小。初步形成城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)體系，全面啟動(dòng)了“5+3+1”郊區(qū)三級(jí)醫(yī)院新擴(kuò)建計(jì)劃。截至2010年，累計(jì)完成240家郊區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和1476家村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。②進(jìn)一步加大對(duì)郊區(qū)醫(yī)療服務(wù)能力的投入，包括推進(jìn)國(guó)際婦嬰保健醫(yī)院奉賢分院的建設(shè)、建設(shè)市六人民醫(yī)院東院、瑞金醫(yī)院北院、仁濟(jì)醫(yī)院南院、華山醫(yī)院北院科研綜合樓，提升郊區(qū)三級(jí)醫(yī)院科研能力。加大城區(qū)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源對(duì)郊區(qū)的支持。市級(jí)大醫(yī)院與郊區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)結(jié)對(duì)掛鉤，實(shí)施對(duì)口支援。全市三級(jí)甲等醫(yī)院大多與郊區(qū)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)組建了醫(yī)療聯(lián)合體，輸出管理、品牌、人才和技術(shù)。實(shí)施健康信息網(wǎng)工程，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)市區(qū)兩級(jí)平臺(tái)、近600家醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的互聯(lián)互通，為城鄉(xiāng)、各級(jí)醫(yī)療服務(wù)的聯(lián)動(dòng)創(chuàng)造了條件。在人才隊(duì)伍建設(shè)方面。近年來(lái)，上海市采取了一系列針對(duì)性的舉措充實(shí)郊區(qū)衛(wèi)生人才隊(duì)伍。在編制上給予傾斜，明確郊區(qū)社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員編制可在基礎(chǔ)編制上根據(jù)情況予以10%的增加。安排城市衛(wèi)生技術(shù)人員到基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)定期工作。規(guī)定本市衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員晉升副高級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)之前必須到農(nóng)村和城市基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)定期工作半年，其中到農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)定期工作的人員原則上不少于派出人數(shù)的2/3。穩(wěn)定鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍。解決了鄉(xiāng)村醫(yī)生的養(yǎng)老、公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助問(wèn)題；定點(diǎn)培養(yǎng)大專(zhuān)學(xué)歷鄉(xiāng)村醫(yī)生，并探索將定向培養(yǎng)取得執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師資格的鄉(xiāng)村醫(yī)生納入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心編制管理，保證了城鄉(xiāng)醫(yī)師具有相同的執(zhí)業(yè)起點(diǎn)水平。