第二章 專題篇

第一節 新型城鎮體系的探索與實踐

城鎮體系建設是城鄉一體化的重要組成部分，也是世界城市化發展的必然規律。長期以來，上海中心城市與郊區經濟、社會、產業結構、公共服務等存在著很大的落差，“大城市、小郊區”的城鄉二元結構弊端明顯。上海郊區的小城鎮，都是農業經濟社會遺留下來的，沿江、沿河、沿路、沿海岸線而建，成為當地農副產品交易集散地和商業貿易中心。其特點是布局散、能級低、人口少、形不成城鎮體系。改革開放以來，隨著中心城市的產業轉移和功能定位，1986年，上海市委、市政府就提出了城鄉一體化發展的戰略目標，并且把城鎮化和城鎮體系建設擺上了重要議事日程。經過幾十年的艱苦奮斗，現在，一個與國際大都市相適應的新型城鎮體系基本形成，并積累了不少值得總結和借鑒的經驗。

一 上海城鎮體系建設的演變和特點

（一）演變階段

上海現有的市域面積，是在行政區劃調整后形成的。1956年后，城區由20個調整為14個，10個郊區中原東郊區被劃為市區，其余9個郊區合并為東郊、西郊和北郊3個郊區。但上海市行政區域總面積僅636平方公里，其中市區面積是82.4平方公里，郊區面積才553.5平方公里。1958年，為保證上海農產品，特別是糧食和副食品的供應，國務院先后批準原歸江蘇省管轄的上海縣、嘉定縣、寶山縣以及川沙縣、南匯縣、奉賢縣、金山縣、松江縣、青浦縣、崇明縣劃歸上海市管理。同時，將三個郊區合并到鄰近的縣。這次行政變動的主因是保障上海市區居民的副食品供應，但客觀上為上海城鎮化提供了區域平臺，上海郊區面積擴大了近10倍，郊區總面積5718.09平方公里。從此以后，上海進入鄉村城鎮化的發展進程。特別是改革開放以來，上海市委、市政府高度重視郊區城鎮化建設，大致經歷了三個階段。

1.1978～1990年，城鎮化起步發展階段

主要是農村家庭聯產承包責任制和鄉鎮企業崛起促進農民轉移，其特點是“農民離土不離鄉，農忙季節又返鄉”。郊區經濟結構和管理體制的調整，對城鎮建設提出了新的要求。早在1986年，上海就在全國最早提出城鄉一體化發展目標。根據國務院關于“小城鎮、大戰略”的發展要求，上海重點開展洪廟、小昆山等36個試點小城鎮建設。據統計，從1978年到1990年，郊區農業戶籍人口從453.05萬人減少到418.89萬人，轉移農村人口34.16萬人，城鎮化率從1978年的58.7%提高到1990年的67.4%，年均提高0.65個百分點。

2.1991～2005年，城鎮化快速發展階段

主要是鄧小平發表南方談話和視察浦東后，上海實施了浦東開發開放戰略，郊區擴大對外開放，招商引資，大力發展外向型經濟和私營經濟，建設工業園區和私營經濟小區，實行“三個集中”（工業向園區集中、農業向規模經營集中、農民向城鎮集中）。多種所有制經濟發展推動了城鎮化發展，其特點是“農民離土又離鄉，集居城鎮進工廠”。這一階段，根據中央提出的城鄉一體化發展要求，上海在小城鎮試點的基礎上，經過市人代會討論通過，基本確定了“中心城區—新城—新市鎮—集鎮—中心村”五級層次、梯度結構的城鎮化規劃體系，并重點建設松江新城、安亭鎮等“一城九鎮”，至2005年，“一城九鎮”建設初具規模，成為上海城鎮化的重要標志。上海城鎮化率從1990年的67.4%提高到2005年的84.5%，年均提高1.14個百分點，農村人口減少207萬人。

3.2006年以來，城鎮化提升發展階段

主要是根據中央關于建設社會主義新農村和工業化、城鎮化與農業現代化同步發展的要求，按照上海建設“四個中心”、實現“四個率先”的目標，在中心城市的輻射、帶動和支持下，特別是上海世博會的舉辦，高速公路和軌道交通等現代交通網絡的形成，促使市委市政府實施新城建設規劃，改變上海中心城區“單核”獨大的城市結構，形成多核、多層、組團式的城鎮體系，上海城鎮化進入新一輪發展階段。其特點是“農民離土離鄉又置換，進城落戶身份變”。據統計，至2011年底，上海城鎮化率已達到90%。正在推進的新一輪城鎮化建設的特點是“以工促農、以城帶鄉、城鄉互動、共促共進”。主要表現為“四個堅持、四個轉變”：堅持城鄉統籌，從局部試點向整體推進轉變；堅持產城結合，從注重城鎮風貌設計向全面提升城鎮功能轉變；堅持以人為本，從注重城市人口轉移向兼顧帶動農村居民進城轉變；堅持機制創新，從主要依靠外源性資金投入向同時盤活內存土地資源轉變。在新的歷史階段，上海不斷完善現有城鎮體系，并突出重點，聚焦新城，提升功能，努力構建特大型城市的新型城鎮體系。

（二）主要特點

目前上海全市人口2300多萬，其中市中心區人口達到1500多萬，這與原來處于農耕社會的郊區農村及城鎮相比，形成強烈的反差和鮮明的對比。因此，上海城鎮化與中西部地區相比，具有不同的特點和發展軌跡。

一是具有城市化與城鎮化雙向演進的特點。城市化與城鎮化，是兩個概念相同但內涵不盡相同的名詞。城市化是指大中城市周邊農村與城市融合的過程，城鎮化是指小城鎮與周邊農村相互交融發展的過程。其根本區別在于城市與城鎮的能級、規模和水平。城市化與城鎮化通常是指人口向城市（鎮）地區集中和農村地區轉變為城市（鎮）地區的過程，或指農業人口轉變為非農業人口的過程。這一過程表現為城市人口的絕對數量及城市人口占總人口的比重都在增長、城市數量增加、城市規模擴大等。其中，城市人口占總人口的比重是城市化的一個重要標志。而城鎮體系則是在城市、城鎮和農村集鎮不同層面上，產業布局、功能、人口規模、資源利用等方面形成相互連接、互補共存的經濟社會體系。上海城市化與城鎮化雙向同步演進，主要表現在上海中心城市不斷向外擴張延伸，俗稱“攤大餅”，原市中心面積僅400平方公里，現在達到600多平方公里。近郊閔行、嘉定、寶山、浦東地區一些城邊鎮、城邊村逐步融入城市。目前，融入中心城區的還有6個鎮及其若干個城中村。而郊區原縣城所在城廂鎮和建制鎮，隨著經濟社會的發展也不斷擴大，形成新的建成區，許多農村地區成為新鎮區。像松江新城、嘉定新城等，都成為當地城鎮化的重要推動力和火車頭。

二是具有經濟社會發展與政府規劃引導共同推動的特點。城市化的含義可以從質和量兩方面進行概括或總結。從質的規定性看，城市化是一個農村地區不斷被城市“同化”的過程，即城市的先進生產力、現代文明不斷向農村擴散的過程。從量的規定性看，城市化過程又是一個不斷“量化”的過程，這就意味著農村地域不斷地轉化為城市地域，表現為城市地域的擴大和城鎮數量的增加；農村人口不斷轉化為城市人口，表現為城市人口規模的擴大和人口密度的增加。而這種“同化”的基礎是產業的發展，特別是工業化的快速發展。當一個地區或國家人均GDP達到3000美元以后，城鎮化就進入快速發展階段。上海在20世紀90年代中期，人均GDP就達到3000美元以上，到2000年，郊區工業總產值占全市60%，GDP占全市30%以上，工業化為郊區城鎮化奠定了重要的物質基礎。在這期間，市委市政府對郊區發展提出了一系列方針政策：早在20世紀80年代，提出了郊區“一二三四”發展方針，即城鄉一體化，兩個立足點（郊區農民口糧立足自給、城市農副產品供應立足郊區），三業（一二三產業）協調發展，建立四個基地（農副產品基地、工業擴散基地、科研中試基地、外貿出口基地）。90年代，上海提出了“三個集中”（農業向規模經營集中、工業向園區集中、農民向城鎮集中），并提出“繁榮繁華看市區、實力水平看郊區”。進入21世紀，上海進一步提出農業現代化、農村城市化、農民市民化、城鄉一體化的發展目標。所有這些，為城鎮化和城鎮體系建設指明了方向，走出了一條具有中國特色、時代特征、上海特點的城鎮體系建設道路。

三是具有郊區自身發展與中心城區輻射帶動互促共進的特點。上海郊區城鎮化的動因，一方面來自郊區工業化的推動，另一方面來自中心城區發展的帶動。上海農村城鎮化離不開上海中心城市的發展，實質上郊區的城市化過程即農村的城鎮化過程。郊區城市化包含自上而下的“城市郊區化”的“同化”過程和由下而上的“郊區農村城鎮化”的“量化”過程，這是同一進程的兩個方面。城市發展的離心擴散力量與向心集聚力量在郊區這一區域空間相互作用，互促共進，使郊區居民實現工作職業化、觀念現代化和消費時尚化的生活方式。處于中國沿海地帶的上海市作為改革開放的前沿，已取得令人矚目的成就。市場經濟已進入了社會經濟活動的各個領域。當前在上海城市建設和發展過程中，往往因城市的極化而產生若干制約發展的問題，如交通堵塞、住宅緊張、環境污染、人口過分集中，市政設施不能與經濟增長同步發展等，其中土地資源的稀缺是最重要的制約因素。如何充分利用郊區的土地資源和環境資源，如何利用郊區都市層的功能，促進上海建設“四個中心”，實現“四個率先”，是促進城市可持續發展的重要課題。為此，市委市政府提出郊區“二三一”、市區“三二一”產業發展方針。郊區依托寶鋼、石化、張江高科和嘉定汽車城四大產業基地，帶動市級和區縣工業園區建設，并以工業化推動城鎮化建設。而中心城區通過創新驅動，轉型發展，實行“兩個傾斜”：基礎設施和公共服務向郊區傾斜，并實施新城建設戰略，特別是在2010年上海世博會成功舉辦后，中心城區的重大城市基礎設施建設基本告一段落，城市建設的重心逐步轉移到郊區，對郊區城鎮體系建設形成了強大的推動作用。

二 新型城鎮體系建設的基本框架

上海新型城鎮體系的建設，隨著城市規劃的修訂，有一個不斷完善的過程，因此具有不同歷史階段不同的形態。

（一）以衛星城建設為龍頭，形成四級城鎮體系

1959年的《上海城市總體規劃草圖》提出了改造舊市區，控制近郊工業區，發展衛星城的思路。閔行是當時上海開始建設的第一個衛星城。1959～1990年，上海又相繼規劃興建了吳涇、嘉定、安亭、松江、金山、寶山、吳淞等衛星城。建設衛星城的目的是轉移中心城區部分工業企業，緩解市區人口高度集中的狀況。1982年上海郊區就有5700多家社隊企業，吸納7150多萬郊區勞動力中90多萬。因此1984年上海就提出第一個城市經濟發展戰略，強調“城鄉通開、城鄉一體”。在大力發展市區國有企業的同時，上海在郊區大力鼓勵鄉鎮工業的發展。

新城建設為城鎮體系建設打下了基礎。1978年改革開放后，郊區城鎮化進入加速發展階段。1984年上海編制的《城市總體規劃》，明確提出了上海“城鄉一體化”發展方針。1986年上海市城市總體規劃把上海郊區納入全市總體規劃，確立了上海城鎮體系的四個層次：中心城、衛星城、郊縣小城鎮、農村集鎮。1986年10月13日，國務院批復《上海市城市總體規劃方案》，批復指出要逐步改變單一中心的城市布局，積極地、有計劃地建設中心城、衛星城、郊縣小城鎮和農村集鎮，逐步形成層次分明、協調發展的城鎮體系。

1986年上海的城市總體規劃，將全市城鎮體系分為四級：中心城、衛星城、城廂鎮、建制鎮，選擇并規劃了七個具有一定工業基礎、能夠依靠現有工業產業帶動城鎮發展的衛星城（閔行、吳涇、安亭、嘉定、松江、吳淞、金山）。20世紀90年代初上海市政府又提出并推行“三級政府、三級管理”的新模式，加強了區縣政府對所轄區域的行政管理權。在20世紀90年代中期，上海開始修編的城市總體規劃，確定了“新城”的概念，提出了中心城—新城（11個新城為：寶山、嘉定、南橋、閔行、青浦、松江、城橋、金山、海港新城、惠南、空港新城）—中心鎮—一般鎮的城鎮結構，以促進城鄉一體、健康有序發展，形成完整的上海城鎮體系。

（二）以“一城九鎮”為試點，建設多層、多軸、組團式的城鎮體系

2001年1月5日，上海市政府印發了《關于上海市促進城鎮發展的試點意見》，明確上海“十五”期間重點發展“一城九鎮”，即松江新城和安亭、羅店、朱家角、楓涇、浦江、高橋、周浦、奉城、堡鎮9個鎮。“一城九鎮”試點的目的就是在郊區建設新型城鎮體系前做一定的探索引導，在市域范圍內部不但有11個新城，還有“九鎮”，盡量做到均衡選擇，一個點帶一個面，以達到全面發展，加快形成多層、多軸、組團式的城鎮體系，同時也為了避免新城、城鎮的建設出現“千城一面”的建筑風格和布局，力爭建筑風貌多樣化。這樣不但可為當地居民提供一個新穎的、良好的居住環境，同時也可形成一種旅游資源。

（三）以新城建設為突破口，建設與國際大都市相適應的新型城鎮體系

2006年《上海市國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》在原有的“一城九鎮”規劃基礎上，提出建設“1966”城鄉規劃體系的長遠戰略目標，即1個中心城市、9個新城、60個新市鎮、600個中心村。“1966”城鎮體系的規劃重點是建設9個新城。9個新城是嘉定新城、閔行新城、寶山新城、松江新城、青浦新城、臨港新城、南橋新城、金山新城和崇明新城。規劃總人口540萬左右，其中松江、嘉定和臨港新城3個發展勢頭強勁的新城，人口規模按照80萬～100萬規劃，總人口在270萬左右。

建設郊區新城是上海城市在新時期發展的必然選擇，是上海城市功能、城鎮體系調整和產業結構提升，城鄉一體化發展的重要載體。因此，上海市的“十二五”規劃進一步明確指出“充分發揮新城在優化空間、集聚人口、帶動發展中的作用，創新理念、分類推進，將重點新城建設成功能完善、產城融合、用地集約、生態良好的長三角城市群重要組成部分”。“十一五”發展規劃綱要明確提出了“1966”城鄉規劃體系的基本框架和總體要求，“1966”城鄉規劃體系進一步優化上海城鄉空間結構，進一步延續和完善了上海以新城和中心鎮為重點的城鎮化發展戰略。改革開放后，經過多次形勢發展環境倒逼規劃的微調，上海最終形成“1966”城鄉規劃體系的空間格局，郊區新型城鎮體系建設進入著力發展的新時期。

三 推進新型城鎮體系建設的政策機制

在推進新型城鎮體系建設中，上海各級政府切實貫徹落實中央“多予、少取、放活”的方針，結合上海實際，在土地利用、資金集聚、保護農民利益等方面，制定了一系列政策和試點意見，確保了城鎮體系建設的順利推進。

（一）農民宅基地置換試點政策

農民宅基地置換試點工作是市委、市政府積極破解城鄉二元結構、深化農村土地制度改革、推進郊區城鎮化進程、實現城鄉統籌發展的一項重大決策，是指按照城鄉建設用地“增減掛鉤”的政策，在農民自愿的前提下，拆除原來布局分散的房屋且將宅基地復墾為耕地，同時在城鎮區域或規劃集中居住區域建造農民安置小區，實現農民集中居住和土地的集約使用，所節余出來的建設用地進行產業開發或進入土地市場，獲得土地出讓收益來平衡農民安置小區的建設成本和農民社會保障的成本。

早在2004年，市委、市政府就決定在郊區農村進行宅基地置換試點，推進“三個集中”。全市第一輪一共有11個試點，經過5年左右的建設，到2009年底基本結束，取得了多方面的成效。2009年12月9日，市政府常務會議專題審議并通過《關于本市實行城鄉建設用地增減掛鉤政策推進農民宅基地置換試點工作的若干意見》。2010年2月22日，市政府召開了農民宅基地置換試點工作會議，分析總結了第一輪試點工作經驗和教訓，結合最新形勢對新一輪試點工作開展做了總體部署，并制定了相關政策。

1.土地管理

列入城鄉建設用地增減掛鉤計劃的農民宅基地置換試點，可使用批準下達的建設用地周轉指標，進行農民集中居住區建設與節余土地開發建設或上市交易。節余建設用地指標可以直接用于本鎮域內開發建設，也可以通過土地指標流轉在本區縣范圍內其他符合規劃的區域進行開發建設。

2.規劃管理

按照近郊高于中遠郊的原則，結合農民集中居住區所在區域的規劃指標和入住農民意愿，合理確定農民集中居住區容積率，為農民提供節能、生態、優美的居住環境。為保證集體經濟實力增強、置換農民長期穩定增收，可在農民集中居住區規劃一定比例的商業配套用房（一般控制在小區總建筑面積的7%，規模較小且離城鎮較遠的小區，比例可適當增加，但最高不超過10%），由集體經濟組織進行經營管理。

3.建設管理

宅基地置換農民集中居住區建設主體應是具備相關資質的全資國有或集體公司，開發建設不以營利為目的。市政府免收農民集中居住區建設所涉及的市級、區級相關行政規費，免收市級施工、勘察、設計等相關交易服務費，免收大市政配套費，有關配套費包干使用。在按市相關規定建設民防工程、綠化設施等后，市政府免收民防工程建設費、綠化保證金等相關費用。農民集中居住區建設涉及水、電、煤氣、通信等配套工程，收費予以優惠。

4.房產管理

農民集中居住區竣工后，在依法完成大產證辦理的基礎上，根據農民申請進行房地產登記（房屋小產權證辦理），登記后房屋具有全產權，可上市交易。留給村集體經濟組織經營管理的商業配套用房，在完成村級產權制度改革前，只登記不發證。完成村級產權制度改革并組建社區股份合作社之后，權證直接發給該社區股份合作社。

5.資金管理

農民集中居住區的土地出讓金應按規定繳納，其收入全部繳入相關區縣級國庫，由區縣政府按要求專款專項用于宅基地置換試點工作。區縣在規定時間內完成節余土地建設開發的，節余建設用地開發上繳的市級土地出讓金按照一定比例結算給試點區縣，全部用于宅基地置換試點建設。

6.農民保障與培訓

有條件的宅基地置換試點鄉鎮，經與置換區域內農業人員協商一致，可以在農民將土地承包經營權退還給集體經濟組織、戶籍轉性的基礎上，按照落實社會保障與土地處置、戶籍轉性整體聯動（“戶籍、承包地、鎮保”三聯動）的原則，為置換農民辦理城鎮社會保險。開展宅基地置換的村要加快進行村級產權制度改革，組建社區股份合作社，將集體經濟組織資產股份量化給農民。由社區股份合作社統一管理農民集中居住區商業配套用房的經營收入、集體農用地流轉經營收入及其他相關集體經濟收入，按章程分配給農民，促進農民增收。

（二）農村集體建設用地流轉試點政策

黨的十七屆三中全會明確提出，“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”。2010年，市政府轉發了市規土局、市農委《關于開展農村集體建設用地流轉試點工作的若干意見》（滬府辦發〔2010〕3號），當年2月22日，市政府召開專題會議，對試點工作開展做了總體部署。全市列入集體建設用地流轉試點的有浦東新區合慶鎮（益民村、春雷村）、閔行區梅隴鎮隴西村、松江區佘山鎮新鎮村、嘉定區徐行鎮小廟村、金山區亭林鎮亭北村等五個單位。市規土局會同市農委建立了土地調查、規劃編制、指標流轉、市場建設、收益分配五個專項工作小組，協同開展工作，并制定了各組相關的操作細則，就試點過程中涉及的土地登記、村莊規劃編制、指標流轉方式、交易平臺建設、流轉收益分配等環節的工作方法和內容做了細化和明確。

1.農村集體建設用地指標的產生

依據土地利用總體規劃、土地整理復墾專項規劃、村莊規劃以及第二次全國土地調查成果，以零星、閑散、廢棄、低效利用的集體建設用地為整理復墾重點，由區縣規土局編制土地整理復墾專項規劃和實施計劃，鄉鎮人民政府根據村集體經濟組織提出的申請，依據相關文件申報土地整理復墾項目，項目實施竣工后，區縣規土局組織有關部門驗收，并報市局確認，轉為集體建設用地指標。

2.農村集體建設用地指標的交易

在本區或縣域范圍內交易，指標首先要滿足本區縣建設需要，其中：建設用地流轉指標交易價格由區縣政府自行確定，原則上不得低于市規土局確定的指導價；占補平衡流轉指標交易價格由區縣政府參考土地整理復墾成本確定。滿足本區縣建設需求后結余的指標，可采取招拍掛的形式在市土地交易市場進行交易，由其他區縣購買使用，流轉價格由市場確定。建設用地流轉指標由申請辦理農轉用征收的單位申購，取得相應指標后，自行配備或申購占補平衡指標。

3.農村集體建設用地指標的流轉管理

指標流轉收益應留存和返還給提供指標的村集體經濟組織，納入農村集體建設用地流轉收益分配專戶，確保專款專用。經驗收確認形成的建設用地流轉指標和耕地占補平衡流轉指標，必須建立指標庫，形成地票后，根據項目使用。區縣間指標流轉后引起的耕地保護責任同時轉移，鄉鎮間指標流轉引起的耕地保護責任轉移由區縣政府明確考核辦法。

（三）城鎮體系建設中的土地收益分配政策

農村集體建設用地流轉收益分配制度是整個集體建設用地流轉制度建設中的核心內容。推進農村集體建設用地流轉的改革試點，必須堅持“多予、少取、放活”方針，妥善處理國家、集體、農民之間利益分配關系，探索建立適應新形勢要求的農村集體建設用地流轉收益分配制度，把農村建設用地流轉收益真正用在農民身上，為農民謀福利。

1.堅持農民集體為土地收益分配的主體

在城鎮體系建設中因土地歸并、轉讓、流轉等而產生的收益，其分配主體在法律關系上主要涉及政府、集體經濟組織、農民和原用地單位，但各主體享有收益的依據卻不相同。按照我國法律，集體經濟組織作為農村集體建設用地所有權的代表，應以土地所有權主體的地位獲取土地收益。

2.堅持以增加農民財產性收入為根本原則

農村集體建設用地屬集體經濟組織成員共同所有，充分保障農民在收益分配中的應有權利，做到讓農民群眾得到更多實惠。上海市對農村集體建設用地流轉收益分配使用管理的指導意見規定，“在實行農村集體建設用地流轉收益分配過程中，應積極鼓勵村集體經濟組織開展產權制度改革，將長期穩定的流轉收益股份量化，促進農民增加財產性收入”，對于通過一次性流轉取得的土地使用權出讓價款，指導意見規定，“凡有一次性流轉收益的村，村集體經濟組織原則上都應開展產權制度改革”。把股權量化到人，以增加農民財產性收入。

3.堅持宅基地結余土地出讓收益主要用于農民和農村

按照國務院《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點　切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號），結余建設土地出讓收益主要用于農民和農村。通過集體建設用地流轉和整治騰出的農村建設用地，首先要復墾為耕地，在優先滿足農村各種發展建設用地后，經批準將節約的指標少量調劑給城鎮使用的，其土地增值收益必須及時全部返還農村，切實做到農民自愿、農民參與、農民滿意。同時也要看到，農民宅基地和農村經營性建設用地雖然都屬于集體建設用地，但是由于農民宅基地的使用權屬與農戶生產生活關系密切，因此，對于基于農民宅基地復墾盤活后產生結余土地的流轉收益，應該優先考慮用于該宅基地原使用農戶的生產和生活保障。