二 科技體制改革的若干重大問題

中國科技創新體系改革發展的40年也是中國科技創新政策理論與實踐交相輝映的40年。中國科技創新體系改革與發展的實踐給中國科技創新政策的研究提出了一系列重大的理論命題，而中國科技創新政策理論的研究也不斷給中國科技創新的實踐提供了新的靈感和指導。正是對這些重大命題的探討和實踐豐富了我們對中國科技創新實踐的認識。本節力圖把這些重大的問題梳理如下。

1.科技與經濟的關系問題

科技與經濟的關系問題是貫穿中國科技創新體系改革40年的核心問題，也是科技創新政策研究的主要領域。從1978年鄧小平提出科學技術是生產力的論斷之后，中國各屆領導人都對科學技術對經濟發展的作用抱有極高的期待。但是，經過40年的實踐和研究，人們發現科技與經濟之間的關系十分復雜，并不是簡單的線性因果關系。科學是自然世界內在的客觀規律，技術是解決問題的知識和規則，創新是技術的商業化。科學技術研究活動從本質上說是將錢變成知識的活動，需要社會對研發機構進行大量投入；而技術創新是將科技知識變成市場價值的活動，需要企業在技術創新領域加大投入和能力積累。多年的理論研究和實踐表明，傳統的“科學研究→技術發明→技術創新→市場銷售”的線性模式與實際情況相差甚遠。科學技術研究與技術創新（商業化）都是復雜的知識活動，投入和產出的關系都具有高度的不確定性。如何營造良好的科研生態，提供合理的激勵機制，使科學技術研究能夠遵循科研規律，做出更好的原創性研究，是科技創新政策高度關注的問題之一。而另一方面的問題是如何營造更好的市場生態環境，減少不確定性，使知識的生產、傳播和應用更加順暢，從而提高技術創新的效率，也是科技創新政策重點研究的問題。

2.國家創新體系與創新主體定位

中國的國家創新體系是從計劃經濟時代的科技體系演化過來的，科研機構歷來是國家科技創新政策的主要關注點。改革開放之后，高等院校的科研能力也受到了越來越多的重視。企業由于創新能力薄弱在早期國家科技創新政策中沒有得到足夠的重視。也正因為如此，在20世紀90年代后期建設國家創新體系期間，也曾經有人提出過誰是國家創新主體的命題。雖然在國外提出國家創新體系的概念時，技術創新（即知識的商業價值的實現）是這個概念的核心，而且中國在探討國家創新體系的概念及理論時也承認企業在技術創新中的核心地位，但在中國的話語體系中提出了知識創新的概念，認為知識創新是國家創新體系中的重要組成部分，其主體是基礎性科研機構和研究型大學。在當時中國企業創新能力薄弱、研究機構和高校的很多研究與應用結合非常緊密的背景下，這種雙核心的分析視角是不無道理的。但是，隨著企業技術創新能力不斷提高，基礎型研究機構和高校的研究更多地轉向基礎性研究，此時國家創新體系建設的重點應當如何調整？這個問題背后更加深層次的問題是：企業、研究機構、高校作為知識密集型組織在社會分工定位，運行邏輯和效率之間存在什么相似與差異？同時，這也是國家科技創新治理現代化必須探討的問題。前些年，歐洲一些傳統上把知識創新與技術創新分別劃在不同行政部門管理的國家開始把這些部門整合在一起，希望從宏觀上加強統一協調，從而促進微觀上各類機構的整合。這些國家行政機構調整后的利弊表現值得深入研究。

3.自主創新與開放創新

雖然從改革開放之初開始，從國外引進技術加以消化吸收是本土創新的重要模式，但從20世紀80年代中期的國家“863計劃”開始，在重要的高技術領域支持自主創新成為國家科技創新政策的重要組成部分。在《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》當中，自主創新成為國家科技發展“16字指導方針”中最引人注目的內容，也引起了國內外很大爭議。在科技全球化的背景下，自主創新的內涵是什么？誰是自主創新的主體？自主創新的目標是什么？具體如何實現？自主創新與開放創新是否有矛盾？這些問題成為學術界研究和探討的重要議題。

應當看到，改革開放之后，尤其是加入世界貿易組織之后，中國對外資企業的技術依賴程度較高，甚至在某種程度上形成了路徑依賴，缺乏主動創新的意識。同時，西方國家關于控制高技術出口的“巴統協定”于1994年解散之后，1996年又出臺了“瓦森納協議”，繼續對向中國等國家出口高技術產品實行嚴格控制。正是在這樣的背景下，從宏觀層面來說，自主創新的提出給中國的科技界尤其是產業界提出了新的導向，鼓勵中國的企業在加強自身的創新能力上做出更大的努力。同時，也表明在無法通過正常的市場方式獲得先進技術的情況下，中國有決心通過自己的努力來縮短差距，實現追趕。當然，在具體政策上如何落實自主創新政策仍然面臨很多問題。其中比較突出的問題就是如何對待跨國公司在中國設立的研發中心，如何評價其對中國創新體系的影響。筆者做的實證研究表明，這些跨國公司的研發機構的確吸引了很多中國的優秀人才為其服務，但它們也給中國的創新體系帶來了很多外溢效應，包括前沿知識、新的理念和新的管理模式。

4.“舉國體制”與市場模式

中國科技創新政策領域中的一個常見的問題就是，在解決經濟社會發展重大科技瓶頸問題時“舉國體制”和市場模式的利弊問題。在西方市場經濟比較成熟的國家中，市場模式是公認的選擇。只有在出現“市場失靈”的時候，才需要考慮公共政策的干預手段。但是，在過去40年中國轉型發展的過程中，答案似乎并不那么簡單。與西方國家相比，中國不但存在這些國家出現過的“市場失靈”，還具有這些國家所不存在的市場發育不健全和治理體系不夠完善的問題，從而大大增加了問題的復雜性。例如，知識產權保護就是中國在創新生態環境建設過程中長期努力解決的一個問題。在市場發育不健全和“市場失靈”并存的情況下，僅僅依靠市場往往很難解決這些問題。與此同時，多年的實踐表明，盡管有高鐵等領域的成功，“舉國體制”本身也并非解決所有問題的靈丹妙藥。過去40年中國科技創新發展的歷程中也不乏“舉國體制”失敗的例子。例如，在半導體集成電路領域，“舉國體制”的模式并沒有解決中國在關鍵芯片上仍然依靠進口的局面。怎樣在“市場失靈”與市場不健全并存的情況下，合理應用“舉國體制”和市場模式，最大限度地發揮中國體制機制的優勢，進一步完善市場機制，把應用“舉國體制”的成本降到最低，也是中國在科技創新政策方面需要深入探討的問題。

當然，還有很多其他需要關注的各類研究問題，包括公共研發經費分配中的撥款制與項目制的合理平衡問題，科技創新政策在推動創新與規制創新方面的平衡問題，區域創新體系建設的問題，科技創新政策中專家與公眾合理參與的問題，等等，都是中國改革開放40年中涌現出來的重大問題，需要進一步深入研究。