一 科技創(chuàng)新體系改革的歷程綜述

中國改革開放的40年也是中國科技創(chuàng)新體系改革發(fā)展的40年。這40年間中國科技創(chuàng)新體系所經歷的一系列重大改革反映了中國改革開放的必要性和復雜性，也成為中國改革開放的一個縮影，詮釋了中國改革開放所面臨的種種挑戰(zhàn)與重大抉擇。

1978～1985年是撥亂反正和醞釀改革的階段，中國的科技創(chuàng)新體系從“文化大革命”的動亂中走出來，恢復正常科研秩序，重建被“四人幫”破壞的科學技術事業(yè)。1985～1998年是科技創(chuàng)新體制重大改革的階段，1985年發(fā)布的《中共中央關于科學技術體制改革的決定》核心是破除原有科研體系的制度慣性，改變科研機構的激勵機制，引導其為經濟建設主戰(zhàn)場服務。1998～2006年是中國國家創(chuàng)新體系的布局和建設階段，國家在深化科技體制改革的同時，也在多個維度布局建設國家創(chuàng)新體系。2006～2013年是國家科技創(chuàng)新體系的運行及提高階段，《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》成為檢驗國家創(chuàng)新系統(tǒng)設計的政策工具和提升動力。從2013年起，中國進入創(chuàng)新驅動發(fā)展階段，創(chuàng)新真正成為推動中國經濟社會轉型發(fā)展的核心。下面對各個階段的改革過程做一簡要介紹。

1.撥亂反正和醞釀改革階段（1978～1985年）

這個階段的首要任務是撥亂反正，讓中國的科技教育體系重新恢復到正常發(fā)展的軌道上，其間的一個標志性事件就是1978年3月的全國科學大會。鄧小平在會上提出了“科學技術是生產力”“知識分子是工人階級的一部分”等重要論斷，澄清了長期束縛科學技術發(fā)展的重大理論是非問題，把自“文化大革命”以來禁錮中國科學家和知識分子的桎梏打破，迎來了科學的春天。科學大會還通過了《1978—1985年全國科學技術發(fā)展規(guī)劃綱要（草案）》。

同時，這個階段中國的科技管理部門也開始考慮如何從政策實踐上合理配置科技資源，將“科學技術是生產力”的論斷落在實處。“科學技術工作必須面向經濟建設，經濟建設必須依靠科學技術”的戰(zhàn)略指導方針（“面向，依靠”方針）就是在這個階段提出來的。此外，這個階段還開展了關于世界新技術革命的大討論，并出臺了《世界新技術革命的發(fā)展對我國的挑戰(zhàn)和我們的對策》，體現了中國科技創(chuàng)新政策的國際視野，也為后面科技體制改革的啟動做了輿論的準備。

2.科技創(chuàng)新體制重大改革階段（1985～1998年）

1985年3月13日《中共中央關于科學技術體制改革的決定》發(fā)布，開啟了中國科技體制改革的大幕。這場改革的根本目的，“是使科學技術成果迅速地廣泛地應用于生產，使科學技術人員的作用得到充分發(fā)揮，大大解放科學技術生產力，促進經濟和社會的發(fā)展”。其主要改革內容包括：①在運行機制方面，改革科研機構的撥款制度，開拓技術市場，在對國家重點項目實行計劃管理的同時，鼓勵科研機構通過市場機制主動為經濟建設服務；②在組織結構方面，大力促進研究機構、設計機構、高等學校、企業(yè)之間的協(xié)作和聯(lián)合，開拓技術市場，加強企業(yè)的技術吸收與開發(fā)能力和技術成果轉化為生產能力的中間環(huán)節(jié)；③在人事制度方面，尊重智力勞動，鼓勵人才合理流動，造成人才輩出、人盡其才的良好環(huán)境。

與此同時，國家在科技體制的宏觀層面也建立了一系列新的機制，包括建立國家知識產權保護制度；設立國家自然科學基金，通過同行競爭、評審支持的方式來資助基礎研究；設立“星火計劃”“火炬計劃”“863計劃”“973計劃”等各類不同的科研計劃，促使科學技術研究與具體的宏觀政策目標（尤其是經濟建設的目標）更好地結合起來。

《中共中央關于科學技術體制改革的決定》同時提出：“為加快新興產業(yè)的發(fā)展，要在全國選擇若干智力資源密集的地區(qū)，采取特殊政策，逐步形成具有不同特色的新興產業(yè)開發(fā)區(qū)。”這個政策在20世紀90年代得到了實施。1991年，國家批準11個高技術領域的高新技術企業(yè)認定條件和優(yōu)惠政策，并從1991年3月到1997年6月批準建立了52個國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)，為高新技術產業(yè)的成長營造提供了配套條件和適宜的環(huán)境，有力地促進了中國高新技術產業(yè)的蓬勃發(fā)展。

3.國家科技創(chuàng)新體系的布局建設階段（1998～2006年）

隨著1985年以來科技體制改革的深入，很多應用型的研究機構通過創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，在高技術產業(yè)的發(fā)展過程中找到了科研機構參與經濟建設的途徑。但是，不少基礎型研究機構卻面臨巨大挑戰(zhàn)。筆者1997年調研中國科學院的一個基礎型研究所時發(fā)現，這個研究機構尋找與市場結合的努力幾乎完全失敗。研究所創(chuàng)辦的一個面向市場的寶石鑒定服務部連養(yǎng)活自己都有困難。同時，企業(yè)的創(chuàng)新能力仍然十分薄弱。

在改革實踐遇到困難的同時，科技創(chuàng)新政策的理論研究提供了新的思想源泉。1997年，知識經濟和國家創(chuàng)新體系的概念和理論先后在中國得到學術界和政策界的高度重視。以此為契機，中國科學院于1997年12月向中央提交了《迎接知識經濟時代，建設國家創(chuàng)新體系》的研究報告，并很快得到了江澤民同志的重要批示：“我認為可以支持他們搞些試點，先走一步。真正搞出我們自己的創(chuàng)新體系。”1998年6月，黨中央國務院做出建設國家創(chuàng)新體系的重大決策，決定由中國科學院開展知識創(chuàng)新工程試點，形成高效運行的國家知識創(chuàng)新系統(tǒng)及運行機制，建設一批國際知名的國家知識創(chuàng)新基地。知識創(chuàng)新工程的實施，開啟了以國家創(chuàng)新體系布局建設為核心的新一輪科技創(chuàng)新體系改革開放熱潮。

與知識創(chuàng)新工程幾乎同時推進的是科研院所轉制。隨著1998年國務院機構改革的實施，15個國家部委被撤銷，其中大部分是專業(yè)性較強的產業(yè)部門。242個依附于這些政府部門的大型應用型科研院所也隨之進行了轉制試點，其中131家進入企業(yè)，40家轉為歸地方管理的科技型企業(yè)；18家轉為中介機構；24家并入高校、劃轉其他部門或撤銷；29家轉為12個中央直屬大型科技企業(yè)。隨后，科研院所轉制在更大范圍內推進，到2003年底，1050所應用型研究所完成轉制成為市場主體，99個研究機構與大學合并或轉成非營利機構。與此同時，國家采取了一系列政策措施，鼓勵大型國有企業(yè)建立企業(yè)研發(fā)中心，并成立科技型中小企業(yè)技術創(chuàng)新基金，支持中小企業(yè)創(chuàng)新。各級地方政府也提供各種優(yōu)惠條件，鼓勵大型跨國公司在華設立研發(fā)中心。

在此期間，高等教育作為國家創(chuàng)新體系的重要組成部分也經歷了一系列重大改革，包括高等教育擴招和世界一流大學建設工程（“985工程”）。基于應對亞洲金融危機和緩解就業(yè)問題的考慮，普通高校本專科院校從1999年開始大規(guī)模擴招。1999年招生總數達159.68萬人，擴招了51.32萬人，增長速度達到史無前例的47.4%，之后2000年的擴招幅度為38.16%，2001年為21.61%，2002年為19.46%，到2003年，中國普通高校在校本專科生超過1000萬人。2017年全國各類高等教育在學人數達到3779萬人，高等教育毛入學率達到45.7%。1998年5月，江澤民同志在慶祝北京大學建校一百周年大會上的講話中提出：“為了實現現代化，我國要有若干所具有世界先進水平的一流大學。”^[3]1999年，國務院批轉教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》，“985工程”一期建設率先在北京大學和清華大學開始實施。

4.國家科技創(chuàng)新體系的系統(tǒng)運行和提高階段（2006～2013年）

在1998年開始的國家創(chuàng)新體系布局建設基本完成之后，為了適應知識化、信息化、全球化的趨勢，提升中國的國際競爭力和綜合國力，2003年組織開展了國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃的制定工作。國務院成立了規(guī)劃工作領導小組，由溫家寶出任組長、陳至立任副組長，國務院20個相關部門作為成員單位參與了規(guī)劃的制定工作。規(guī)劃工作領導小組確定了科技發(fā)展總體戰(zhàn)略研究、科技體制改革與國家創(chuàng)新體系研究、制造業(yè)發(fā)展科技問題研究等20個戰(zhàn)略研究專題組，匯聚了中國科技界、產業(yè)界和管理界一大批精英，研究人員總數達2000多人，骨干研究人員有1000多人，其中院士147人，教授、研究員近500人。圍繞戰(zhàn)略研究工作，開展了規(guī)劃綱要的前期研究，組建重大專項論證組并開始工作。2006年初《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）正式公布。《規(guī)劃綱要》明確了“自主創(chuàng)新、重點跨越、支撐發(fā)展、引領未來”的科技工作指導方針，提出到2020年把中國建成創(chuàng)新型國家的發(fā)展目標；部署了重要的基礎研究領域和交叉領域的研究任務；批準設立16個重大科技專項，并出臺了一系列配套措施，加強體制改革與國家創(chuàng)新體系建設，為《規(guī)劃綱要》任務的實施提供保障。

可以說，制定國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃給了國家創(chuàng)新體系一個全面系統(tǒng)運行的機會。《規(guī)劃綱要》頒布之后，國家出臺了一系列相關配套政策和實施細則，來具體落實《規(guī)劃綱要》提出的一系列科研計劃和措施。2006年2月，國務院發(fā)布了《實施〈國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）〉的若干配套政策》。為了貫徹自主創(chuàng)新的指導方針，該文件在科技投入、稅收激勵、金融支持、政府采購、引進消化吸收、知識產權保護、人才隊伍建設等多個方面提出了指導性意見。同時，啟動修訂了《科學技術進步法》，以法律形式明確了新時期國家發(fā)展科學技術的目標、方針和戰(zhàn)略，強化了激勵自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的措施，為《規(guī)劃綱要》的落實提供了重要法律保障。

5.創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略實施階段（2013年至今）

2013年以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視科技體制改革工作，把科技創(chuàng)新作為提高社會生產力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，擺在國家發(fā)展全局的核心位置，深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，按照科技創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新“雙輪驅動”的要求，研究部署推出了一系列重大改革舉措。

2014年，國務院印發(fā)《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》；2015年3月13日，《中共中央、國務院關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》發(fā)布。同時，國家推動修訂《促進科技成果轉化法》并出臺《實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉若干規(guī)定》，制定《促進科技成果轉移轉化行動方案》，構成了促進科技成果轉移轉化的“三部曲”。2016年，中共中央、國務院發(fā)布了《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，為中國科技創(chuàng)新未來發(fā)展提供了頂層設計和系統(tǒng)謀劃，明確了到2050年中國創(chuàng)新驅動發(fā)展的目標、方向和重點任務，是新時期推進創(chuàng)新工作的綱領性文件。與此同時，國務院出臺《關于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》，推進科技創(chuàng)新與雙創(chuàng)融通發(fā)展。以眾創(chuàng)空間為代表的各類新型孵化器競相涌現，首批建設17家國家專業(yè)化眾創(chuàng)空間，全國4200余家眾創(chuàng)空間與3600余家科技企業(yè)孵化器和400余家企業(yè)加速器共同形成有序的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化鏈條，2016年服務的創(chuàng)業(yè)團隊和初創(chuàng)企業(yè)近40萬家，帶動就業(yè)超過180萬人。