四 獨立社會活動空間的產生

許多有關的論著都認為：在中國歷史上，以中央高度集權的大一統，是構建市民社會的巨大障礙；中央高度集權的專制主義空前發達并長期存在，是中國封建社會的最大特征之一。在這種政治體制下，國家通過從中央到地方的權力機關，對社會進行十分嚴格和全面的控制，達到無所不在的地步。社會體現出強烈的一元化傾向，不存在獨立的社會活動空間，任何帶有獨立趨向的社會力量，或者說任何與這種政治體制不和諧的社會因素，都將被通過各種手段消除。證諸中國古代封建社會的歷史，這些說法基本上是可以成立的。但及至清末的“新政”改革時期，通過清政府推行地方自治，專制主義中央集權統治發生了明顯的變化。國家將基層社會的許多管理權限都下移到民間，從而產生了具有相對獨立性的社會活動空間，為市民社會的孕育創造了有利的客觀環境。耐人尋味的是，清末的這一重大變化，雖然與民間社會力量的努力爭取不無聯系，但主要是通過國家自上而下的改革才得以實現的。

19世紀末，維新派的一些代表人物就開始宣傳地方自治思想。如湖南的維新派在變法期間成立了南學會，梁啟超、譚嗣同、黃遵憲等人在會中“輪日演說中外大勢、政治原理、行政學等，欲以激發保教愛國之熱心，養成地方內治之氣力”，并強調首先“必須自治其身，自治其鄉，再由一鄉推之一縣一府一省，可以成共和之郅治，臻大同之盛規”。^[17]20世紀初，為了改變中國積貧積弱的衰敗狀況，包括立憲派、革命派（主要是留日的革命學生）、商人甚至清朝統治集團內部的一部分人，無不宣傳和鼓吹地方自治，將其作為致富圖強與救國救亡的一項重要措施。迄今為止，學術界已對立憲派、革命派的地方自治思想進行過一些論述，但對清政府的地方自治政策及其影響卻較少涉及。實際上，地方自治在清末的最后幾年間已成為清政府的重要改革措施之一，而且地方自治普遍推行于全國各地，也是在清政府通過行政渠道由上而下的倡導之后。

清政府之所以推行地方自治，其主觀動機當然不是開拓一個獨立的社會活動空間，以便孕育市民社會，這一后果只是其推行地方自治的客觀影響。從有關史料可以看出，清政府推行地方自治的原因，其一是希望通過學習西方國家的政治制度，仿行地方自治，以革除積弊而致強救亡。清朝統治者曾闡明，泰西強國之所以能“上下相維，內外相制，主權伸而民氣和，舉國一心，以日進于富強者”，其主要原因就是在于實行“地方分治之制”。還有些清朝官員強調，中國“使無地方團體實行自治制度，圖功程效，其道無由。是宜取鑒列邦，舉行新制”。^[18]其二是推行地方自治，為實施憲政奠定基礎。清朝的一些高官大吏上奏請行地方自治，幾乎無不呼吁“非立憲無以自存，非地方自治無以植立憲之基本”。^[19]清廷頒發的上諭也曾明確指出：“地方自治為立憲之根本，城鎮鄉又為自治之初基，誠非首先開辦不可。”^[20]其三是通過實行地方自治，彌補官治之不足和剔除弊端，使官治與民治同時并行，“無上下隔閡之虞，用能百事俱興，眾心一致”。

1905年，上海和其他少數地區的紳商，在清朝地方政府的支持下開始成立有關團體或機構，將地方自治付諸實踐。1906年，清朝政府正式宣布仿行憲政，隨后擬定九年“預備立憲”期間應辦事項，也將地方自治列為其中的一項主要內容，并具體規定：光緒三十四年（1908）頒布城鎮鄉地方自治章程，宣統元年（1909）籌辦城鎮鄉地方自治，設自治研究所，頒行廳州縣地方自治章程，1912年內城鎮鄉地方自治須達到初具規模，第八年則城鎮鄉、廳州縣地方自治均須“一律成立”。由此可知，清政府是按城鎮鄉行政區劃分為兩個步驟實施地方自治。其具體規定是：凡府廳州縣治城廂地方為城，其余市鎮村莊屯集等地方，人口滿5萬以上者為鎮，不滿5萬者為鄉。府廳州縣城區的地方自治，于光緒三十四年自治章程頒布之后即籌備進行，鄉鎮俟府廳州縣自治初具規模后相應實行。不過，在實施過程中有些地區也曾稍做變通，城鎮鄉自治同時并行。如江蘇省各廳州縣鎮鄉“多相聯接，戶口向稱殷繁，鎮之于鄉，竟至多難區別”。因此，兩江總督和江蘇巡撫聯名奏準“各鎮鄉人民有陳請提前興辦者，亦惟由該管地方官詳核呈報，酌予照行”。^[21]

光緒三十四年底（1909年初），《城鎮鄉地方自治章程》奏準頒行。根據該章程的規定，凡城鎮各設議事會、董事會，鄉設議事會，負責辦理自治事宜。城鎮議事會議員一般以20名為定額，如該地人口較多酌情遞加，以60名為限。鄉議事會議員按當地人口多寡而定，一般不超過20名。議員均由所在城鎮鄉選民互選產生，凡有本國國籍、年滿25歲、居本城鎮鄉3年以上、年納正稅或本地公益捐2元以上的男子，均具有選民資格。董事會一般設總董1名，董事1～3名，名譽董事4～12名，也系從選民中推選。

特別值得指出的是，該章程基本上是按照西方國家立法和執法兩權分立的原則，設立經辦地方自治的組織機構。議事會的職責與權限，類似于立法機構，擁有制定自治法規的權力；董事會則是具體執行辦事機構。章程還規定議事會和董事會應互相監督。“議事會于城鎮董事會或鄉董所定執行方法，視為逾越權限，或違背律例章程，或妨礙公益者，得聲明緣由，止其執行。”若城鎮董事會或鄉董堅持不改，移交府廳州縣議事會公斷，直至最后交諮議局評議決斷。與此相應，議事會議決事件有逾越權限、違背律例及妨礙公益者，董事會也有權呈明理由，拒絕執行，“交議事會復議”。若議事會不服，照上述辦法移交公斷。^[22]這樣，即可在很大程度上避免把持權柄、獨斷專行的弊端。

該章程對議事會和董事會決定重要事項所開會議的有關規定，也體現了較為濃厚的近代民主色彩。議事會每季度舉行一次會議，“非有議員半數以上到會，不得議決”；“凡議事可否，以到會議員過半數之所決為準”。會議準予旁聽，所議事件如關涉議長、副議長、議員本身，或其父母妻子兄弟，該員均不得與議。董事會每月舉行一次會議?！皶h時，非董事會職員全數三分之二以上到會，不得議決。”議事會議長、副議長、議員等也到會，但不參與議決，其他規定則與上述議事會會議相同。^[23]這種以多數人意見為準繩的決斷方式，顯然是仿行西方的資產階級民主制度。

關于地方自治的范圍，《城鎮鄉地方自治章程》規定得相當廣泛：學務方面，經辦中小學堂、蒙養院、教育會、勸學所、宣講所、圖書館、閱報社以及其他有關學務之事；衛生方面，包括清潔街道，蠲除污穢，設醫藥局、醫院、醫學堂、公園、戒煙會和辦理其他關于衛生之事；道路工程方面，包括改正、修繕道路，建筑橋梁，疏通溝渠，建筑公用房屋，設置路燈等；實業方面，包括改良種植、牧畜及漁業，設立工藝廠、工業學堂、勸工廠，改良工藝，整理商業，開放市場，保護青苗，籌辦水利，整理田地等；公益善舉方面，包括救貧、救荒、保節、育嬰、施衣、放粥，成立救生會、救火會，施義棺義冢，保存古跡等措施；公共營業方面，包括開辦電車、電燈、自來水等業務；此外，還包括各地“向歸紳董辦理，素無弊端之各事”。^[24]以上內容雖不涉及行政立法權和監督行政權，但仍比較廣泛，包括地方文教、衛生管理權、農工商務管理權、民政管理權、市政管理權和公益事業的管理權。將這些管理權下移民間，實為前所未有，隨之自然會形成具有一定獨立性的社會活動空間。

為了“講習自治章程，造就自治職員”，使地方自治得以盡快實行，清政府又于1909年上半年頒布自治研究所章程，飭令在各省省城及府廳州縣設立自治研究所。其中，省城研究所限年內成立，府廳州縣研究所俟省城研究所第一屆聽講員畢業后，派赴各屬一應創辦。各省城研究所由自治籌辦處遴派通曉法政之人員充任講員；府廳州縣研究所所長和講員，從省城聽講畢業人員中分別派充。自治研究所宣講的內容，按規定有奏定憲法綱要、法學通論、現行法制大意、諮議局章程及選舉章程、城鎮鄉地方自治章程、調查戶口章程以及其他有關地方自治的規章與辦法。除此之外，還將“城鎮鄉應辦自治各事，演為白話，刊布宣講，以資勸導”。^[25]

自治研究所成立后，培養了不少自治人才。如湖南省開辦自治研究所，召集各廳州縣“品學兼優，富于經驗，素有鄉望之士紳”270余人，“以各國自治制度及法規，分擬門目，列為學科”，研習八個月畢業。^[26]較為偏僻的甘肅省也成立了自治研究所，挑選省城政法學堂30余名學生入所研究，另分行各廳州縣每處至少選送兩人前往聽講，“俾各以其所得，廣為傳習，庶幾因勢利導，可收事半功倍之效”。^[27]天津和廣西等地，在自治章程頒布以前就已創辦自治研究所，并取得了一定成效。廣西自治研究所1908年開辦，半年時間即有190人畢業。第二年又分區創辦多處。“飭令闔省各廳州縣，考選品學素優之士紳入所研究……教以自治制度及與自治有關系之法政學科。”畢業之后，“派回本籍傳習研究，以期普及”。^[28]

《城鎮鄉地方自治章程》頒布之后，清廷還曾發布上諭特別強調：城鎮鄉為自治初基，亟應首先開辦，“著民政部及各省督撫，督飭所屬地方選擇正紳，按照此次所定章程，將城鎮鄉自治各事宜，迅即籌辦，實力奉行，不準稍有延誤”，并要求“內外各衙門按限妥籌次第舉辦，毋得始勤終懈，以致貽誤實行立憲之期”。^[29]字里行間，可見清廷實施地方自治的迫切態度。許多督撫大吏及所屬官員，也對推行地方自治比較重視?！皟韧獬脊?，所日汲汲者，地方自治也。”如廣西巡撫張鳴岐飭令設立全省自治局作為籌辦總匯之區，接著又命各廳州縣分設地方自治籌辦公所。湖南巡撫岑春蓂將原奏章程及增訂施行細則，印發各屬一體遵照執行，并擬定辦事期限表，分年籌備。安徽巡撫朱家寶“飭司道折中定議，擬自本年（宣統二年）六月起至明年六月止，將鎮鄉自治一并籌辦”。其他偏僻之鄉，也“統限三年底一律告成”。^[30]四川總督趙爾巽積極督促成都、華陽兩縣于1910年設立議事會和董事會，其余30多個廳州縣，“均一律依限告成”。至宣統二年（1910）八月其奏報朝廷止，“綜計成立者，城會四十九處，鎮會十四處，鄉會一十七處”，并“隨時核其成績，促其進行，以符合力推行之旨”。^[31]

綜上所述，清政府并未停留于口頭上標榜地方自治，而是制定了具體實施步驟，飭令成立新的具有近代特征的民間自治機構，還輔之以其他一些有效的措施。各省督撫大吏作為地方實權派，大多數也對督促推行地方自治比較重視。因此，通過清朝上下內外合辦推動，地方自治在短時間內即由先前試行于少數地區，迅速擴展至全國各地，很快形成一股地方自治的熱潮。

通過推行地方自治，清政府將原由國家嚴密控制的學務、衛生、道路工程、實業、市政、公益善舉、公共營業等許多方面的相當一部分管理權下放到民間，主動讓出一個非官方的獨立社會活動空間，這表明清末的專制主義中央集權統治發生了明顯的變化。其趨勢顯然不是將基層社會的管理更加集權于國家，而是讓權于民間社會。這樣，市民社會便有可能在這種脫離國家直接控制的獨立社會活動領域中孕育而成。