四 獨(dú)立社會(huì)活動(dòng)空間的產(chǎn)生

許多有關(guān)的論著都認(rèn)為：在中國(guó)歷史上，以中央高度集權(quán)的大一統(tǒng)，是構(gòu)建市民社會(huì)的巨大障礙；中央高度集權(quán)的專制主義空前發(fā)達(dá)并長(zhǎng)期存在，是中國(guó)封建社會(huì)的最大特征之一。在這種政治體制下，國(guó)家通過從中央到地方的權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)社會(huì)進(jìn)行十分嚴(yán)格和全面的控制，達(dá)到無所不在的地步。社會(huì)體現(xiàn)出強(qiáng)烈的一元化傾向，不存在獨(dú)立的社會(huì)活動(dòng)空間，任何帶有獨(dú)立趨向的社會(huì)力量，或者說任何與這種政治體制不和諧的社會(huì)因素，都將被通過各種手段消除。證諸中國(guó)古代封建社會(huì)的歷史，這些說法基本上是可以成立的。但及至清末的“新政”改革時(shí)期，通過清政府推行地方自治，專制主義中央集權(quán)統(tǒng)治發(fā)生了明顯的變化。國(guó)家將基層社會(huì)的許多管理權(quán)限都下移到民間，從而產(chǎn)生了具有相對(duì)獨(dú)立性的社會(huì)活動(dòng)空間，為市民社會(huì)的孕育創(chuàng)造了有利的客觀環(huán)境。耐人尋味的是，清末的這一重大變化，雖然與民間社會(huì)力量的努力爭(zhēng)取不無聯(lián)系，但主要是通過國(guó)家自上而下的改革才得以實(shí)現(xiàn)的。

19世紀(jì)末，維新派的一些代表人物就開始宣傳地方自治思想。如湖南的維新派在變法期間成立了南學(xué)會(huì)，梁?jiǎn)⒊?、譚嗣同、黃遵憲等人在會(huì)中“輪日演說中外大勢(shì)、政治原理、行政學(xué)等，欲以激發(fā)保教愛國(guó)之熱心，養(yǎng)成地方內(nèi)治之氣力”，并強(qiáng)調(diào)首先“必須自治其身，自治其鄉(xiāng)，再由一鄉(xiāng)推之一縣一府一省，可以成共和之郅治，臻大同之盛規(guī)”。^[17]20世紀(jì)初，為了改變中國(guó)積貧積弱的衰敗狀況，包括立憲派、革命派（主要是留日的革命學(xué)生）、商人甚至清朝統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的一部分人，無不宣傳和鼓吹地方自治，將其作為致富圖強(qiáng)與救國(guó)救亡的一項(xiàng)重要措施。迄今為止，學(xué)術(shù)界已對(duì)立憲派、革命派的地方自治思想進(jìn)行過一些論述，但對(duì)清政府的地方自治政策及其影響卻較少涉及。實(shí)際上，地方自治在清末的最后幾年間已成為清政府的重要改革措施之一，而且地方自治普遍推行于全國(guó)各地，也是在清政府通過行政渠道由上而下的倡導(dǎo)之后。

清政府之所以推行地方自治，其主觀動(dòng)機(jī)當(dāng)然不是開拓一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)活動(dòng)空間，以便孕育市民社會(huì)，這一后果只是其推行地方自治的客觀影響。從有關(guān)史料可以看出，清政府推行地方自治的原因，其一是希望通過學(xué)習(xí)西方國(guó)家的政治制度，仿行地方自治，以革除積弊而致強(qiáng)救亡。清朝統(tǒng)治者曾闡明，泰西強(qiáng)國(guó)之所以能“上下相維，內(nèi)外相制，主權(quán)伸而民氣和，舉國(guó)一心，以日進(jìn)于富強(qiáng)者”，其主要原因就是在于實(shí)行“地方分治之制”。還有些清朝官員強(qiáng)調(diào)，中國(guó)“使無地方團(tuán)體實(shí)行自治制度，圖功程效，其道無由。是宜取鑒列邦，舉行新制”。^[18]其二是推行地方自治，為實(shí)施憲政奠定基礎(chǔ)。清朝的一些高官大吏上奏請(qǐng)行地方自治，幾乎無不呼吁“非立憲無以自存，非地方自治無以植立憲之基本”。^[19]清廷頒發(fā)的上諭也曾明確指出：“地方自治為立憲之根本，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)又為自治之初基，誠(chéng)非首先開辦不可?！?a id="w020">^[20]其三是通過實(shí)行地方自治，彌補(bǔ)官治之不足和剔除弊端，使官治與民治同時(shí)并行，“無上下隔閡之虞，用能百事俱興，眾心一致”。

1905年，上海和其他少數(shù)地區(qū)的紳商，在清朝地方政府的支持下開始成立有關(guān)團(tuán)體或機(jī)構(gòu)，將地方自治付諸實(shí)踐。1906年，清朝政府正式宣布仿行憲政，隨后擬定九年“預(yù)備立憲”期間應(yīng)辦事項(xiàng)，也將地方自治列為其中的一項(xiàng)主要內(nèi)容，并具體規(guī)定：光緒三十四年（1908）頒布城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程，宣統(tǒng)元年（1909）籌辦城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治，設(shè)自治研究所，頒行廳州縣地方自治章程，1912年內(nèi)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治須達(dá)到初具規(guī)模，第八年則城鎮(zhèn)鄉(xiāng)、廳州縣地方自治均須“一律成立”。由此可知，清政府是按城鎮(zhèn)鄉(xiāng)行政區(qū)劃分為兩個(gè)步驟實(shí)施地方自治。其具體規(guī)定是：凡府廳州縣治城廂地方為城，其余市鎮(zhèn)村莊屯集等地方，人口滿5萬(wàn)以上者為鎮(zhèn)，不滿5萬(wàn)者為鄉(xiāng)。府廳州縣城區(qū)的地方自治，于光緒三十四年自治章程頒布之后即籌備進(jìn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)俟府廳州縣自治初具規(guī)模后相應(yīng)實(shí)行。不過，在實(shí)施過程中有些地區(qū)也曾稍做變通，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治同時(shí)并行。如江蘇省各廳州縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)“多相聯(lián)接，戶口向稱殷繁，鎮(zhèn)之于鄉(xiāng)，竟至多難區(qū)別”。因此，兩江總督和江蘇巡撫聯(lián)名奏準(zhǔn)“各鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民有陳請(qǐng)?zhí)崆芭d辦者，亦惟由該管地方官詳核呈報(bào)，酌予照行”。^[21]

光緒三十四年底（1909年初），《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》奏準(zhǔn)頒行。根據(jù)該章程的規(guī)定，凡城鎮(zhèn)各設(shè)議事會(huì)、董事會(huì)，鄉(xiāng)設(shè)議事會(huì)，負(fù)責(zé)辦理自治事宜。城鎮(zhèn)議事會(huì)議員一般以20名為定額，如該地人口較多酌情遞加，以60名為限。鄉(xiāng)議事會(huì)議員按當(dāng)?shù)厝丝诙喙讯?，一般不超過20名。議員均由所在城鎮(zhèn)鄉(xiāng)選民互選產(chǎn)生，凡有本國(guó)國(guó)籍、年滿25歲、居本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)3年以上、年納正稅或本地公益捐2元以上的男子，均具有選民資格。董事會(huì)一般設(shè)總董1名，董事1～3名，名譽(yù)董事4～12名，也系從選民中推選。

特別值得指出的是，該章程基本上是按照西方國(guó)家立法和執(zhí)法兩權(quán)分立的原則，設(shè)立經(jīng)辦地方自治的組織機(jī)構(gòu)。議事會(huì)的職責(zé)與權(quán)限，類似于立法機(jī)構(gòu)，擁有制定自治法規(guī)的權(quán)力；董事會(huì)則是具體執(zhí)行辦事機(jī)構(gòu)。章程還規(guī)定議事會(huì)和董事會(huì)應(yīng)互相監(jiān)督?！白h事會(huì)于城鎮(zhèn)董事會(huì)或鄉(xiāng)董所定執(zhí)行方法，視為逾越權(quán)限，或違背律例章程，或妨礙公益者，得聲明緣由，止其執(zhí)行?！比舫擎?zhèn)董事會(huì)或鄉(xiāng)董堅(jiān)持不改，移交府廳州縣議事會(huì)公斷，直至最后交諮議局評(píng)議決斷。與此相應(yīng)，議事會(huì)議決事件有逾越權(quán)限、違背律例及妨礙公益者，董事會(huì)也有權(quán)呈明理由，拒絕執(zhí)行，“交議事會(huì)復(fù)議”。若議事會(huì)不服，照上述辦法移交公斷。^[22]這樣，即可在很大程度上避免把持權(quán)柄、獨(dú)斷專行的弊端。

該章程對(duì)議事會(huì)和董事會(huì)決定重要事項(xiàng)所開會(huì)議的有關(guān)規(guī)定，也體現(xiàn)了較為濃厚的近代民主色彩。議事會(huì)每季度舉行一次會(huì)議，“非有議員半數(shù)以上到會(huì)，不得議決”；“凡議事可否，以到會(huì)議員過半數(shù)之所決為準(zhǔn)”。會(huì)議準(zhǔn)予旁聽，所議事件如關(guān)涉議長(zhǎng)、副議長(zhǎng)、議員本身，或其父母妻子兄弟，該員均不得與議。董事會(huì)每月舉行一次會(huì)議。“會(huì)議時(shí)，非董事會(huì)職員全數(shù)三分之二以上到會(huì)，不得議決。”議事會(huì)議長(zhǎng)、副議長(zhǎng)、議員等也到會(huì)，但不參與議決，其他規(guī)定則與上述議事會(huì)會(huì)議相同。^[23]這種以多數(shù)人意見為準(zhǔn)繩的決斷方式，顯然是仿行西方的資產(chǎn)階級(jí)民主制度。

關(guān)于地方自治的范圍，《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定得相當(dāng)廣泛：學(xué)務(wù)方面，經(jīng)辦中小學(xué)堂、蒙養(yǎng)院、教育會(huì)、勸學(xué)所、宣講所、圖書館、閱報(bào)社以及其他有關(guān)學(xué)務(wù)之事；衛(wèi)生方面，包括清潔街道，蠲除污穢，設(shè)醫(yī)藥局、醫(yī)院、醫(yī)學(xué)堂、公園、戒煙會(huì)和辦理其他關(guān)于衛(wèi)生之事；道路工程方面，包括改正、修繕道路，建筑橋梁，疏通溝渠，建筑公用房屋，設(shè)置路燈等；實(shí)業(yè)方面，包括改良種植、牧畜及漁業(yè)，設(shè)立工藝廠、工業(yè)學(xué)堂、勸工廠，改良工藝，整理商業(yè)，開放市場(chǎng)，保護(hù)青苗，籌辦水利，整理田地等；公益善舉方面，包括救貧、救荒、保節(jié)、育嬰、施衣、放粥，成立救生會(huì)、救火會(huì)，施義棺義冢，保存古跡等措施；公共營(yíng)業(yè)方面，包括開辦電車、電燈、自來水等業(yè)務(wù)；此外，還包括各地“向歸紳董辦理，素?zé)o弊端之各事”。^[24]以上內(nèi)容雖不涉及行政立法權(quán)和監(jiān)督行政權(quán)，但仍比較廣泛，包括地方文教、衛(wèi)生管理權(quán)、農(nóng)工商務(wù)管理權(quán)、民政管理權(quán)、市政管理權(quán)和公益事業(yè)的管理權(quán)。將這些管理權(quán)下移民間，實(shí)為前所未有，隨之自然會(huì)形成具有一定獨(dú)立性的社會(huì)活動(dòng)空間。

為了“講習(xí)自治章程，造就自治職員”，使地方自治得以盡快實(shí)行，清政府又于1909年上半年頒布自治研究所章程，飭令在各省省城及府廳州縣設(shè)立自治研究所。其中，省城研究所限年內(nèi)成立，府廳州縣研究所俟省城研究所第一屆聽講員畢業(yè)后，派赴各屬一應(yīng)創(chuàng)辦。各省城研究所由自治籌辦處遴派通曉法政之人員充任講員；府廳州縣研究所所長(zhǎng)和講員，從省城聽講畢業(yè)人員中分別派充。自治研究所宣講的內(nèi)容，按規(guī)定有奏定憲法綱要、法學(xué)通論、現(xiàn)行法制大意、諮議局章程及選舉章程、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程、調(diào)查戶口章程以及其他有關(guān)地方自治的規(guī)章與辦法。除此之外，還將“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)應(yīng)辦自治各事，演為白話，刊布宣講，以資勸導(dǎo)”。^[25]

自治研究所成立后，培養(yǎng)了不少自治人才。如湖南省開辦自治研究所，召集各廳州縣“品學(xué)兼優(yōu)，富于經(jīng)驗(yàn)，素有鄉(xiāng)望之士紳”270余人，“以各國(guó)自治制度及法規(guī)，分?jǐn)M門目，列為學(xué)科”，研習(xí)八個(gè)月畢業(yè)。^[26]較為偏僻的甘肅省也成立了自治研究所，挑選省城政法學(xué)堂30余名學(xué)生入所研究，另分行各廳州縣每處至少選送兩人前往聽講，“俾各以其所得，廣為傳習(xí)，庶幾因勢(shì)利導(dǎo)，可收事半功倍之效”。^[27]天津和廣西等地，在自治章程頒布以前就已創(chuàng)辦自治研究所，并取得了一定成效。廣西自治研究所1908年開辦，半年時(shí)間即有190人畢業(yè)。第二年又分區(qū)創(chuàng)辦多處。“飭令闔省各廳州縣，考選品學(xué)素優(yōu)之士紳入所研究……教以自治制度及與自治有關(guān)系之法政學(xué)科?！碑厴I(yè)之后，“派回本籍傳習(xí)研究，以期普及”。^[28]

《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》頒布之后，清廷還曾發(fā)布上諭特別強(qiáng)調(diào)：城鎮(zhèn)鄉(xiāng)為自治初基，亟應(yīng)首先開辦，“著民政部及各省督撫，督飭所屬地方選擇正紳，按照此次所定章程，將城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治各事宜，迅即籌辦，實(shí)力奉行，不準(zhǔn)稍有延誤”，并要求“內(nèi)外各衙門按限妥籌次第舉辦，毋得始勤終懈，以致貽誤實(shí)行立憲之期”。^[29]字里行間，可見清廷實(shí)施地方自治的迫切態(tài)度。許多督撫大吏及所屬官員，也對(duì)推行地方自治比較重視?！皟?nèi)外臣工，所日汲汲者，地方自治也。”如廣西巡撫張鳴岐飭令設(shè)立全省自治局作為籌辦總匯之區(qū)，接著又命各廳州縣分設(shè)地方自治籌辦公所。湖南巡撫岑春蓂將原奏章程及增訂施行細(xì)則，印發(fā)各屬一體遵照?qǐng)?zhí)行，并擬定辦事期限表，分年籌備。安徽巡撫朱家寶“飭司道折中定議，擬自本年（宣統(tǒng)二年）六月起至明年六月止，將鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治一并籌辦”。其他偏僻之鄉(xiāng)，也“統(tǒng)限三年底一律告成”。^[30]四川總督趙爾巽積極督促成都、華陽(yáng)兩縣于1910年設(shè)立議事會(huì)和董事會(huì)，其余30多個(gè)廳州縣，“均一律依限告成”。至宣統(tǒng)二年（1910）八月其奏報(bào)朝廷止，“綜計(jì)成立者，城會(huì)四十九處，鎮(zhèn)會(huì)十四處，鄉(xiāng)會(huì)一十七處”，并“隨時(shí)核其成績(jī)，促其進(jìn)行，以符合力推行之旨”。^[31]

綜上所述，清政府并未停留于口頭上標(biāo)榜地方自治，而是制定了具體實(shí)施步驟，飭令成立新的具有近代特征的民間自治機(jī)構(gòu)，還輔之以其他一些有效的措施。各省督撫大吏作為地方實(shí)權(quán)派，大多數(shù)也對(duì)督促推行地方自治比較重視。因此，通過清朝上下內(nèi)外合辦推動(dòng)，地方自治在短時(shí)間內(nèi)即由先前試行于少數(shù)地區(qū)，迅速擴(kuò)展至全國(guó)各地，很快形成一股地方自治的熱潮。

通過推行地方自治，清政府將原由國(guó)家嚴(yán)密控制的學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、道路工程、實(shí)業(yè)、市政、公益善舉、公共營(yíng)業(yè)等許多方面的相當(dāng)一部分管理權(quán)下放到民間，主動(dòng)讓出一個(gè)非官方的獨(dú)立社會(huì)活動(dòng)空間，這表明清末的專制主義中央集權(quán)統(tǒng)治發(fā)生了明顯的變化。其趨勢(shì)顯然不是將基層社會(huì)的管理更加集權(quán)于國(guó)家，而是讓權(quán)于民間社會(huì)。這樣，市民社會(huì)便有可能在這種脫離國(guó)家直接控制的獨(dú)立社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域中孕育而成。