三 獨(dú)立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域的形成

沒有脫離國家直接控制和干預(yù)的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域，商辦的私營資本主義企業(yè)就無法獲得充分發(fā)展，與此相應(yīng)的結(jié)果是資產(chǎn)階級(jí)難以取得獨(dú)立的地位，形成為一支獨(dú)立的社會(huì)力量，也就談不上孕育出一個(gè)具有自治權(quán)利的市民社會(huì)，因?yàn)橘Y產(chǎn)階級(jí)是市民社會(huì)的中堅(jiān)力量。甲午戰(zhàn)爭前中國商辦近代工礦交通運(yùn)輸業(yè)得不到充分發(fā)展，工商業(yè)者的力量有限，看不出市民社會(huì)得以孕育的跡象，很大程度上即是由于國家對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)仍實(shí)行超常的控制和干預(yù)，嚴(yán)重限制和阻礙了私人資本的積累與擴(kuò)大，束縛了私營企業(yè)的順利發(fā)展。

洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期，清政府采取的官督商辦方式曾吸引了大量的私人資本。但就整體而言，私人資本并未因此獲得迅速發(fā)展，相反還屢屢遭受盤剝勒索。清政府之所以采用這一方式，其目的之一就是借民間商人的資本緩解興辦洋務(wù)企業(yè)資金不足的困難。起初，清政府主要是創(chuàng)辦大型軍用企業(yè)，耗資甚巨，加之當(dāng)時(shí)對(duì)內(nèi)興兵鎮(zhèn)壓太平天國農(nóng)民起義，對(duì)外償付戰(zhàn)爭賠款，導(dǎo)致國庫空虛、財(cái)政上左支右絀。同時(shí)，軍用工業(yè)沒有民用工業(yè)支撐也難以維持。因此，清政府轉(zhuǎn)而籌劃創(chuàng)辦近代民用企業(yè)以“開財(cái)源之道”。但原本極度竭蹶的財(cái)政，又何來大宗資金興辦新的企業(yè)？在此情況下，清政府只得與民間商人合作，利用商人手中的資金解決經(jīng)費(fèi)困難，并在商人中羅致近代民用企業(yè)的經(jīng)營管理人才，所謂官督商辦的方式遂由此產(chǎn)生。

當(dāng)時(shí)，不少商人已積累了一定的資金，盡管開始時(shí)對(duì)官督商辦的方式心存疑慮，但許多商人還是愿意投資入股的。因?yàn)樗饺私髽I(yè)在洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期還只是剛剛開始出現(xiàn)，為數(shù)并不多。更重要的是，由于半殖民地半封建社會(huì)的惡劣環(huán)境，私人創(chuàng)辦企業(yè)不僅要受到外國資本主義的排斥和傾軋，還要遭到封建守舊勢力的阻撓。各級(jí)地方官吏和豪紳的盤剝以及捐稅的苛擾，也使其難以負(fù)擔(dān)和抵御。19世紀(jì)60年代至70年代，就曾多次有民間商人擬發(fā)起創(chuàng)辦近代新式煤礦和航運(yùn)業(yè)，結(jié)果均因封建勢力的阻撓而未能如愿。而由清政府洋務(wù)派大官僚出面創(chuàng)辦近代企業(yè)，則可減少若干阻力，有時(shí)甚至還能取得某些優(yōu)惠待遇。所以，商人希望通過這種“官督”方式，獲得官方的庇護(hù)，以便爭取單純依靠自身力量所難以獲取的利益。另外，清朝一些有影響的洋務(wù)派官僚為了爭取商人投資入股，一再聲明官督商辦企業(yè)“賴商為承辦，賴官為維持”。具體地說，就是“由官總其大綱，察其利病，而聽該商等自立條議，悅服眾商”。^[9]如果能照此辦理，商人在官督商辦企業(yè)中將擁有較大的自主權(quán)，又何樂而不為呢？于是，商人向官督商辦企業(yè)投資入股日漸踴躍。1882年全年中，許多官督商辦企業(yè)的股票，在上海股市的價(jià)格始終維持在票面額之上。據(jù)有的學(xué)者估計(jì)，洋務(wù)運(yùn)動(dòng)中期官督商辦企業(yè)所招商股即多達(dá)1000萬元以上。

然而，官督商辦的方式最終卻不僅未能使商股獲利，反而使眾多商人大受其害，并演變成為清政府控制和干預(yù)民間商人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的新手法。在許多官督商辦企業(yè)中，清政府任命的督辦、會(huì)辦等洋務(wù)官僚出爾反爾，完全置“商務(wù)應(yīng)由商任之，不能由官任之”的承諾于不顧，采取各種手段加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的控制，排斥和壓抑商股，大肆侵奪商權(quán)。結(jié)果是官凌駕于商之上，一手把持用人及經(jīng)營管理大權(quán)，使企業(yè)的“商辦”性質(zhì)日見削弱，官商矛盾趨于激化。早先制定的官督商辦企業(yè)“盈余與官無涉”的原則，也變成“商得若干之利，官亦取若干之息”。非但如此，清政府還經(jīng)常強(qiáng)令企業(yè)捐納報(bào)效，隨意提取企業(yè)資金。許多洋務(wù)官僚也利用職權(quán)，擅自動(dòng)用甚或大量侵吞企業(yè)資金。結(jié)果，不少官督商辦企業(yè)最后或淪為官僚私產(chǎn)，或被外國資本兼并，或被收歸官辦。如一度辦得很有起色的開平煤礦被英商吞并，電報(bào)局改歸官辦，招商局和織布局變相成為洋務(wù)派大官僚盛宣懷的私產(chǎn)，“致商民百萬資本盡付東流”。

由上可知，清政府在洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期仍然對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行直接的控制和干預(yù)。其手法之一，是限制和阻撓民間商人獨(dú)自創(chuàng)辦近代工礦企業(yè)。例如，為禁止商人自行開礦，清朝制定了一系列措施，有的地方官府還詳擬章程，聲稱凡有私自開礦者，“或經(jīng)訪聞，或被告發(fā)，定行一律照律究辦，決不寬貸”。^[10]其手法之二，是如上所述以官督商辦的方式吸引商人投資入股，然后在企業(yè)中對(duì)商股進(jìn)行控制和盤剝。當(dāng)時(shí)，中國尚無具有近代意義的商律、商法從法律上對(duì)商股的利益予以保障，因而清政府的各級(jí)官僚可上下其手，隨意對(duì)商股進(jìn)行劫掠。正如鄭觀應(yīng)在《盛世危言后編》第12卷中所說：“中國尚無商律，亦無商法，專制之下，各股東無如之何。”這種新的控制和干預(yù)方式雖與以往的情況有所不同，其后果卻是大同小異。因此，在當(dāng)時(shí)也不可能出現(xiàn)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域，更不能提供適于孕育市民社會(huì)的經(jīng)濟(jì)土壤。

甲午戰(zhàn)爭之后，特別是20世紀(jì)初的“新政”時(shí)期，清政府認(rèn)識(shí)到振興實(shí)業(yè)對(duì)于致富圖強(qiáng)有著不容忽視的重要意義，力圖采取新措施促進(jìn)實(shí)業(yè)的發(fā)展，其經(jīng)濟(jì)政策發(fā)生了明顯的變化。首先是從限制和阻撓民間商人獨(dú)自創(chuàng)辦私營近代企業(yè)，變?yōu)楣膭?lì)和保護(hù)商辦私營企業(yè)的發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接控制與干預(yù)也大為削弱。

當(dāng)時(shí)，清朝統(tǒng)治者對(duì)官督商辦阻礙工商業(yè)發(fā)展的種種弊端也有所認(rèn)識(shí)，表示此后將摒棄這種方式，聽任商家自行經(jīng)營和管理，官府只予以保護(hù)，不加干預(yù)。1903年，清朝在中央各部之外新設(shè)立了商部，作為統(tǒng)轄農(nóng)工商實(shí)業(yè)的最高管理機(jī)構(gòu)。商部設(shè)立伊始，即公開宣稱：“招商設(shè)立鐵路、礦務(wù)、工藝、農(nóng)務(wù)各項(xiàng)公司，先行試辦。……所有商股獲利或虧耗等事，臣部除獎(jiǎng)勵(lì)及飭追逋欠外，其余概不與聞，并不用‘官督商辦’名目，亦不派監(jiān)督、總辦等員，以防弊竇。”^[11]從實(shí)際情況看，在此之后，清政府的經(jīng)濟(jì)政策在總體上也基本是以獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)業(yè)商辦為主。清廷還曾迭發(fā)諭令：“著各直省將軍督撫通飭所屬文武各官及局卡委員，一律認(rèn)真恤商持平，力除留難延擱各項(xiàng)積弊，以順商情而維財(cái)政。倘有不肖官吏，仍前需索留難，著即隨時(shí)嚴(yán)查參辦，勿稍徇縱。”^[12]

在清朝鼓勵(lì)和保護(hù)商辦私營企業(yè)發(fā)展的政策下，19世紀(jì)末20世紀(jì)初商辦工業(yè)出現(xiàn)了一次小小的發(fā)展高潮，不僅私營企業(yè)的數(shù)量大量增加，而且資本總額迅速擴(kuò)大，首次超過了官辦與官督商辦企業(yè)的資本總額。更重要的是，清政府經(jīng)濟(jì)政策的這一重要轉(zhuǎn)變，在很大程度上標(biāo)志著國家放棄了對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的直接控制和干預(yù)，從而在中國歷史上第一次出現(xiàn)了獨(dú)立于政治生活之外的經(jīng)濟(jì)生活，也即不受國家直接控馭的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域開始產(chǎn)生。而獨(dú)立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域的形成，則正是孕育市民社會(huì)所不可缺少的經(jīng)濟(jì)土壤。

其次，這一時(shí)期的清政府還通過制定頒行商法和各種經(jīng)濟(jì)法規(guī)，較大程度地為這種獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域提供制度性的法律保障。

一般說來，國家即使不對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特別是各個(gè)企業(yè)的內(nèi)部運(yùn)作進(jìn)行直接的干預(yù)或控制，也并非意味著國家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活完全放任自流而不加以任何管理，即使是在資本主義相當(dāng)發(fā)達(dá)的西方國家也不是如此。國家在管理經(jīng)濟(jì)方面的作用，體現(xiàn)于利用其獨(dú)有的公共權(quán)威，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，制定有關(guān)的法律和法規(guī)，保證經(jīng)濟(jì)生活的正常運(yùn)行。可以說，經(jīng)濟(jì)法規(guī)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。一個(gè)國家如果沒有完善的經(jīng)濟(jì)法規(guī)，不僅政府不能有效地管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)，而且經(jīng)濟(jì)生活本身也難以走上正軌，得到順利的發(fā)展。在中國漫長的歷史上，直到清末的“新政”改革以前，談不上制定頒行具有近代意義的經(jīng)濟(jì)法規(guī)。各級(jí)官吏都可以憑其個(gè)人意志和好惡，對(duì)工商業(yè)者任意進(jìn)行摧殘和盤剝。工商業(yè)者則苦于投訴無門，沒有法律依據(jù)為其所遭受的勒索而求得任何補(bǔ)償。

20世紀(jì)初，隨著私營資本主義經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，朝野上下的一部分有識(shí)之士，很快意識(shí)到制定和實(shí)施經(jīng)濟(jì)法規(guī)的重要作用；清政府也開始推行“新政”，從沿襲已久的重農(nóng)抑商轉(zhuǎn)為實(shí)行獎(jiǎng)商恤商政策，力圖參照西方國家的成例，通過頒布經(jīng)濟(jì)法規(guī)保障實(shí)業(yè)獲得正常的發(fā)展。1902年，清廷頒發(fā)的上諭就曾指出：“近來地利日興，商務(wù)日廣，如礦律、路律、商律等類，皆應(yīng)妥議專條。”同時(shí)，還要求各出使大臣“查取各國通行律例，咨送外務(wù)部”，并諭令袁世凱、劉坤一、張之洞等督撫大吏“慎選熟悉中西律例者，保送數(shù)員來京，聽候簡派，開館編纂”。^[13]1903年4月清廷在諭飭設(shè)立商部時(shí)，又“派載振、袁世凱、伍廷芳先訂商律，作為則例。俟商律編成奏定后，即行特簡大員，開辦商部”。^[14]商部設(shè)立后，也對(duì)制定和實(shí)施經(jīng)濟(jì)法規(guī)十分重視。于是，中國歷史上第一批初具近代意義的經(jīng)濟(jì)法規(guī)得以應(yīng)運(yùn)而生。

自1904年初頒布《商人通例》、《公司律》，到清朝覆亡的整個(gè)“新政”時(shí)期，清政府制定和頒行的經(jīng)濟(jì)法規(guī)雖稱不上十分完備，但也包括10余類，近20項(xiàng)，而且各項(xiàng)法規(guī)的實(shí)施細(xì)則尚未計(jì)算在內(nèi)。其內(nèi)容涉及工商綜合類、商標(biāo)、礦冶、鐵路、金融、商品賽會(huì)（即博覽會(huì)）、度量權(quán)衡、經(jīng)濟(jì)社團(tuán)以及獎(jiǎng)商恤商等許多方面。^[15]這批經(jīng)濟(jì)法規(guī)的頒行，在近代中國經(jīng)濟(jì)法制史上具有不可忽視的重要?dú)v史地位，它使工商業(yè)者首次得到法律的承認(rèn)與保護(hù)，因而在某種意義上可稱之為工商業(yè)者的一次人身解放。例如《公司律》明確規(guī)定：商辦私營企業(yè)與官辦、官商合辦企業(yè)處于平等地位，“享一體保護(hù)之利益”。還規(guī)定商人的正當(dāng)經(jīng)營活動(dòng)，均一律受國家各有關(guān)法規(guī)的保護(hù)，各級(jí)官府和吏役不得任意橫加干預(yù)，更不準(zhǔn)借機(jī)向商人敲詐勒索。

清末的經(jīng)濟(jì)法規(guī)與西方資本主義國家的有關(guān)法規(guī)相比較，雖然在許多方面仍具有較大的局限性，如種類不夠全面，內(nèi)容也不夠詳盡，但它們的頒行，在很大程度上標(biāo)志著清政府對(duì)待社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，已從以往的直接干預(yù)和控制，變?yōu)楹暧^上的間接調(diào)控管理，這是清政府經(jīng)濟(jì)政策的又一重大轉(zhuǎn)變。清末經(jīng)濟(jì)法規(guī)的實(shí)施，在當(dāng)時(shí)產(chǎn)生了明顯的積極影響。其具體作用主要是使商人獲得了應(yīng)有的各項(xiàng)權(quán)利，其社會(huì)地位顯著提高，并由此進(jìn)一步推動(dòng)了私營資本主義企業(yè)的發(fā)展。清末的報(bào)刊也曾載文指出：“我國比年鑒于世界大勢，漸知實(shí)業(yè)為富強(qiáng)之本，朝野上下，汲汲以此為務(wù)。于是政府立農(nóng)工商專部，編纂商律，立獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)業(yè)寵以爵銜之制，而人民亦群起而應(yīng)之……不可謂非一時(shí)之盛也。”^[16]由此可見，對(duì)于清末經(jīng)濟(jì)法規(guī)制定頒行的積極影響，時(shí)人已有明顯的感受。

此外，清末經(jīng)濟(jì)法規(guī)的頒行，對(duì)于近代中國市民社會(huì)的孕育，也具有一定的積極作用。盡管清政府制定經(jīng)濟(jì)法規(guī)時(shí)在主觀上并無這一意圖，但實(shí)際上在這方面仍產(chǎn)生了某些影響，而且這種影響對(duì)市民社會(huì)的孕育是一個(gè)較為重要的因素。它主要表現(xiàn)在為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域提供了制度性的法律保障，而獨(dú)立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域是市民社會(huì)賴以生成所不可缺少的前提之一。在清末“新政”時(shí)期，由于清政府經(jīng)濟(jì)政策的變化，獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域已開始出現(xiàn)；但如果沒有經(jīng)濟(jì)法規(guī)為其提供制度性的法律保障，則很可能因?yàn)檎嘘P(guān)政策的再次變化而迅速消失。有了法律依據(jù)，具有獨(dú)立性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域才能取得應(yīng)有的合法性和穩(wěn)定性。即使政府的政策發(fā)生改變，市民社會(huì)也能夠以法律為依據(jù)，理直氣壯地為維護(hù)自身權(quán)益以及自身的獨(dú)立性而與國家相抗衡，在一定程度上保護(hù)自身不被國家所侵蝕。類似的情況，在清末民初都曾發(fā)生過。這說明清末經(jīng)濟(jì)法規(guī)的實(shí)施，對(duì)于市民社會(huì)的孕育及發(fā)展，都產(chǎn)生了比較重要的影響。