提案辦理協商機制探索

——基于民主黨派提案的分析

【主講人簡介】孫照紅，北京市社會科學院副研究員，博士，主要從事中國政黨與中國政治研究。

各民主黨派是人民政協的重要組成部分，人民政協是民主黨派履行職能的重要平臺，提案是人民政協履行職能的重要方式，是協助黨和政府實現決策民主化、科學化的重要渠道，是堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要方式和載體。提案辦理協商是提案者、提案承辦單位、政協組織及有關方面為增進共識、推動政協提案辦理開展的協商活動，貫穿于提案的提出、立案、交辦、經辦、督辦、反饋各環節。各民主黨派是人民政協的重要組成部分，自1949年9月中國人民政治協商會議第一屆全體會議開始，民主黨派便通過提案的方式在政協與中國共產黨共商國是，當時中國致公黨以黨派名義遞交的《由中央人民政府研究和實行護僑政策案》集體提案，開民主黨派提案的先河。經過幾十年的發展，提案不僅成為民主黨派在人民政協履行政治協商、民主監督、參政議政職能的最直接、最有效的形式之一，而且因其歷史悠久、運作規范、效果顯著、特色鮮明、與黨政職能部門聯系緊密而成為政協提案的重中之重。黨的十八大明確把“提案辦理協商”作為“健全社會主義協商民主制度”的重要形式和途徑寫進了報告中，凸顯了提案辦理協商的重要地位，也是對政協協商民主實踐經驗的科學總結和提案辦理工作規律認識的升華。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用。重點推進政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化、程序化。”^[1]此后，提案辦理協商形式的制度化、規范化和程序化穩步推進。但是，從提案工作實踐看，民主黨派提案辦理協商仍然存在一些問題，需要通過建立和健全提案辦理協商機制來進一步規范和完善。

一 知情明政機制

知情是民主黨派履行政治協商、民主監督、參政議政職能的前提條件。目前，民主黨派知情明政的渠道相對暢通，專題報告會、情況通報會、對口聯系制度等為知情明政提供了較好的條件。但是，民主黨派對黨委、政府的文件和工作部署、相關政策的知情度仍然有限，特別是一些核心的信息。信息不對稱必然影響提案的全面性和權威性。

2015年6月，針對政協協商的專項文件《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》出臺，該文件在談到加強政協協商與黨委和政府工作的有效銜接時明確提出：“建立相關部門定期通報情況制度，為政協委員履行職責提供便利、創造條件。政協全體會議召開前，根據需要可組織情況通報會，請有關部門通報年度工作情況。協商活動舉辦前，有關部門應提供需要協商的相關材料。組織委員視察調研，可邀請有關部門同志介紹情況、交換意見。”^[2]據此，政府要進一步加強與民主黨派的聯系，保障民主黨派知情明政的權力和機會，要繼續堅持和落實向民主黨派通報情況、邀請民主黨派負責同志列席會議的制度。要為民主黨派調研創造條件，通過一定的協調機制為民主黨派提供信息、數據支持和政策解答。政協及專門委員會應舉辦各種活動，包括傳達文件、邀請政府有關部門負責人做專題報告、召開專題座談會、組織參觀、考察、視察等，讓民主黨派更多地了解黨和政府的工作和國情、市情、社情和民情。

二 協商選題機制

選題是否精準是民主黨派提案能否立案、能否產生社會影響力和決策影響力的關鍵因素。民主黨派在確定提案選題之前，應“問計于政”、“問計于民”。“在征集提案過程中，提案委員會可以推動提案者與黨政機關就選題的方向進行溝通和協商，以增強提案選題的針對性。”^[3]“問計于政”就是要向黨政部門征詢黨委、政府的中心工作，了解哪些問題是黨委和政府關心的關鍵問題和重點問題、苗頭問題、深層問題、薄弱問題。要“建立黨委同政府、政協重點協商議題會商機制，議題可由黨委和政府交辦，可由黨委召開的秘書長聯席會議研究提出，可由政協與黨委和政府及有關部門溝通協商提出”。^[4]“問計于民”就是要向黨派基層、向社會公開征集提案線索，了解基層關注、群眾關心、百姓敏感的熱點、焦點、難點問題，尤其是人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，如就業、就學、就醫、住房、交通、食品安全、社保、扶貧、環保等。

提案征集之后有可能會產生幾百條提案線索，這就需要有一個協商篩選、過濾的過程，然后確定選題方向和重點，增強提案的現實性、針對性、精準性和有效性。總結來說，民主黨派應在以下四種提案上下功夫。第一種是適度超前的提案：黨委已經想到但還沒有深入思考、政府想干但還處于調研論證階段，且與百姓生活息息相關，可辦好、易落實的問題，如果通過提案向前推一把，就比較容易進入落實環節，這樣的提案往往能成為市政協重點提案或優秀提案。第二種是拾遺補闕的提案：還沒能引起黨委、政府重點關注，但又緊貼現實、亟須解決或意義深遠、需列入規劃，或有重大隱患需要有專業素養才能發現的問題，這時候黨派提案往往能夠發揮拾遺補闕的作用。第三種是錦上添花的提案：對于黨委、政府已經重視但還缺乏有效對策的問題，這時候需要黨派利用其專業知識提出完善、到位的對策建議。第四種是凸顯特色的提案：能夠凸顯黨派特色和優勢的選題，這樣的提案有利于發揮黨派特長，也容易出實效，因此，黨派在提案工作中要有所為、有所不為。

三 考察調研機制

黨派提案是集體提案，是集體意見和智慧的結晶，能夠體現參政黨建言獻策的集體優勢。目前，多數黨派提案選題比較精準，調研比較深入，對情況、問題的分析和論證比較充分，提出的對策與建議較為明確、可行。但是，也存在部分提案內容不符合實際，反映問題多、可行性建議少，空話套話多、有效諍言少，也有些提案代表性、宏觀性和全局性不夠，甚至有些提案與局部利益和部門利益掛鉤，這與黨派調研不夠深入有關。

只有“從群眾中來”的提案才可能被落實“到群眾中去”。提案主題確定后，民主黨派必須深入基層、深入實踐開展調研，要圍繞提案主題制定周密細致的調研方案，要組織開展有針對性的視察調研，爭取掌握翔實的數據和第一手資料，做到知“國情”、明“市情”、懂“民情”，在此基礎上做出客觀、全面、科學的分析。要充分調動有凝聚力、號召力和影響力的黨派領導人和有威信、有聲望、有能力的精英人物的積極性，同時充分發揮民主黨派專家學者多的優勢，整合、利用好高校、科研機構和黨派成員所在單位的組織力量，提升黨派提案的質量和層次。政協需做好與提案調研相關的組織協調工作，要加強與相關部門的溝通和聯系，可以采取聯合調研或座談會的形式，聽取相關單位和職能部門的意見，與相關單位形成合力。

四 答復反饋機制

民主黨派提案立案之后，政協會根據提案內容和民主黨派的意向確定承辦單位，并向承辦單位提出辦理要求、時限、目標、任務等。承辦單位接到交辦的提案后，通常在6個月內以答復件的形式做出反饋。但是，有些答復和反饋存在倉促化、形式化、簡單化的問題。

為改變這種狀況，可以制訂具體的答復反饋辦法，對于能夠辦理落實的建議和意見應明確告知民主黨派，并告知辦理、落實的思路、進度和活動安排；對于受條件限制暫時不能辦理的意見和建議，需要拿出分階段落實的計劃；對于確實不好落實的意見和建議，要開誠布公、直截了當、實事求是地答復好，并認真、耐心、真誠、負責地做出解釋，講明原因是什么，有些超出辦理單位權限和工作范圍的，要加強和上下級以及同級其他單位和部門的協調，尋求合力解決問題的辦法。這樣，民主黨派會明白所提提案的進展及問題和不足，也明白辦理和落實提案的困難所在，增加相互之間的理解和信任。

五 考核評價機制

考核評價既包括對黨派的考核和評價，也包括對辦理單位的考核和評價。無論是在政協提案工作的相關文件中還是在黨派章程和相關文件中，規定和強調的都是民主黨派提出提案的權利，而義務和責任方面的規定卻相對缺乏。而且，黨派提什么提案，提出的提案影響力如何，缺乏制度化的激勵措施。因此，可以考慮出臺相關的政策對優秀的黨派提案進行激勵，激勵可以是物質的，可以是精神的，也可以通過電視、報刊、網絡等媒介對優秀提案進行宣傳報道，對被采納落實產生深遠影響和重大效益的提案和黨派進行表彰，而且要對優秀提案的具體內容、形成調研過程以及社會效益、決策影響力等進行具體的解讀和宣傳，通過樹立典型和榜樣，提高民主黨派的積極性、主動性。

提案工作最終還是要靠承辦單位去辦理和落實。經過多年的努力，政協提案工作基本上做到了高立案、高答復，但是，立案、答復不等于辦理和落實。要真正把“件件有回音”變為“件件有落實”，改變重答復輕落實、解釋多措施少的現狀，各承辦單位需要提高思想認識，絕不能把辦理提案當作一種負擔；要把黨派提案的預期和建議與自身工作結合起來，積極推動黨派提案的兌現落實以及辦理成果的轉化和運用。政府需要把提案辦理協商納入年度督查計劃，對提案辦理單位進行考核，對于辦理積極、效果較好的單位給予表揚，對于推諉、敷衍的單位進行批評教育，對于無正當理由不辦理提案或延時辦理的單位進行通報甚至行政問責和處分。

為了更好地對提案的民主黨派和提案承辦單位工作狀況進行測評，可以考慮建立提辦雙方互評機制。承辦單位對提案的選題、質量、形式、內容、預期產生的經濟和社會效益等方面進行評價，提案人對承辦單位的領導重視程度、辦理過程中的工作機制和程序、與提案黨派之間的互動情況、協商的主動性和協商深度、辦后反饋情況以及落實情況等進行評議，以此調動提辦雙方的工作積極性、自覺性和主動性，促進提案質量和辦理實效的雙提升。

六 溝通協調機制

民主協商、理性溝通、平等對話必須貫穿提案辦理工作的全過程，在提案的提出、立案、交辦、反饋、經辦、督辦等環節，都要充分體現協商精神。“在提案辦理環節，建立健全聯系溝通、辦理詢問、研討交流機制，把溝通協商作為提案辦理的必經環節。”^[5]要充分開展面對面的深度協商，同時探索靈活多樣的協商形式，如電話協商、網絡協商等。提案辦理協商工作中的溝通協商主要包括四個方面。

一是提辦雙方的協商溝通。隨著提案辦理工作的規范化，提案答復之前承辦單位一般會與民主黨派溝通協商，但是，有些承辦單位只是在規定的提案辦理時間即將結束時才緊急與黨派聯系，把答復件送給提案的黨派，當面委婉要求黨派審閱、填寫意見。這顯然不符合協商民主的要求。提案辦理單位在收到交辦的提案后，承辦單位要第一時間制定具體的工作方案，要加強與提出方民主黨派的溝通，了解民主黨派對提案辦理的期望，然后細化任務分工、明確辦理責任和質量標準等，并將辦理落實的具體情況告知民主黨派。

二是政協在提辦雙方之間的溝通和協調。政協是提辦雙方的橋梁和紐帶，在提辦雙方之間起協調作用，這種協調不是簡單的“過個手”、轉交一下，而應是主動的、深度的、高質量的。因此，政協應把協商民主貫穿在提案辦理工作的全過程中。在提案提出階段，政協提案委員會需召開各民主黨派和工商聯提案工作座談會，就提案選題的主要考慮、重點方向等進行交流協商，共同做好提案提出的統籌工作；在審查立案階段，政協需與提案的黨派溝通，征求提案承辦單位意見，協商確定立案提案及提案的主辦、會辦、分辦單位；在提案交辦階段，應適時召開提案交辦會，明確提案承辦單位的任務和要求；在督辦環節，政協應推動承辦單位建立和完善臺賬制度，把提案辦理工作納入年度督查計劃和績效考核體系。

三是黨派內高層精英與基層普通成員之間的溝通協調。政黨具有反映、代表民意和利益綜合的功能，民主黨派也不例外。民主黨派要代表和反映本黨派成員及其所聯系群體的利益，成為他們的代言人，需要把黨派成員和群眾復雜的、分散的利益訴求收集起來、集中起來、綜合起來，在此基礎上形成對解決實際問題有用的意見和建議，影響決策的制定和執行。但是，目前圍繞提案進行的討論和調研多局限在民主黨派內的高層和精英范圍內，多是黨派領導人、擔任政協委員和人大代表的黨派成員，高層和基層之間缺少常態的溝通和聯系，基層成員的意見較少反映到提案中來，這就不能發揮黨派整體的合力，反映的問題也難免缺乏代表性。為此，民主黨派可以通過一些制度化的、組織化的渠道和形式，比如通過搭建網絡平臺為基層黨派成員提供一個參政議政的渠道，廣泛了解基層的需求和關注的問題，從中選出提案議題，然后把這一議題及時發布到網絡平臺上，引導黨派成員積極建言獻策、貢獻智慧，再把這些分散的觀點和智慧綜合起來，形成整體合力，發揮集體優勢。

四是各個黨派之間的溝通協調。目前，從近幾年的情況看，有些熱點問題黨派關注度比較集中，比如，在2015年北京市政協十二屆三次會議和2016年十二屆四次會議上，致公黨、民建、民盟、農工黨、臺盟、九三學社的提案關注點都是生態環境治理、大氣污染防治。在十二屆三次會議上，農工黨和臺盟北京市委的提案分別是“關于進一步完善京津冀地區大氣污染聯合防治體系的提案”、“關于加強北京市大氣污染防治公眾參與的提案”；在十二屆四次會議上，民建北京市委提出的提案是“關于加強北京市大氣污染防治行政執法及其監督工作的提案”。這些提案都是有關大氣污染防治的問題。隨著生態環境的惡化，特別是霧霾的高發，空氣質量問題受到社會各界包括各民主黨派的集中關注，這是必然的。在這種情況下，如果各黨派之間缺乏溝通協調，就會出現重復提案的現象。相反，如果八個黨派之間能夠建立穩定的溝通協調機制和資源共享機制，加強信息溝通、互通有無，在此基礎上聯合調研、集體論證、聯合攻關，既能避免人力、財力、物力的浪費，又能實現資源共享、優勢互補，從而形成強大的黨派合力，給黨委、政府以強力影響。

七 督查回訪機制

從目前的提案工作看，提案者給出提案辦理質量反饋意見即意味著此次提案辦理協商工作的終止。但是，提案最終有沒有落實，落實多少，從工作機制上看，目前政協并沒有切實的辦法進行跟蹤、監督和督辦，實踐當中確實存在被答復落實但事實上沒有落實或者沒有完全落實的情況。而且，提案具體落實到什么程度，提交提案的民主黨派并不是很清楚，以致出現同一議題反復提、多次提、多年提、多個黨派提的情況，既浪費人財物資源，又占用提案機會，而且會嚴重挫傷民主黨派提交提案的積極性，降低黨派參政議政的有效性。

《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》提出：“在提案督辦環節，建立健全跟蹤督查和成果反饋機制，做好成果轉化的協商。建立和完善臺賬制度，把提案辦理納入政府年度督查計劃。”^[6]今后，應加強對辦理、落實環節的督查，對提案的辦理進度、質量、效果和落實等方面的情況進行整理和統計并登記在冊，適時開展“回頭看”工作，對承辦單位答復件中承諾落實的事項進行跟蹤，適時督促辦理單位及時落實，同時以“再答復”的形式及時與提案的黨派溝通，互通情況，征詢進一步落實的意見。對于由于落實難度大、耗時長、所需經費和人力多、涉及的部門多、利益復雜等而不能落實的提案，政協可以督促辦理單位分解落實方案，制訂一個個短期的具體的落實計劃，分步落實、逐批解決，落實一步、解決一批即答復一次，直至徹底解決；對于辦結后仍然存在問題、效果不理想的提案，可以繼續進行協商，征求提案黨派的意見，根據后續存在的問題有針對性地提出提高辦理質量的意見和建議，提升提案工作整體質量和水平。

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[1] 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月18日。

[2] 中辦印發《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》，《人民日報》2015年6月26日。

[3] 中辦印發《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》，《人民日報》2015年6月26日。

[4] 中辦印發《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》，《人民日報》2015年6月26日。

[5] 中辦印發《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》，《人民日報》2015年6月26日。

[6] 林宏彬：《提案辦理協商制度：理論思考與政策分析》，《學術前沿》2016年第10期。