五 中國農村的社會治理機制及其歷史嬗變

（一）何謂農村社會治理機制？

在分析農村社會治理機制創新之前，首先需要弄清楚什么是社會治理和農村社會治理。就實質意涵而言，“社會治理”有一個“孿生兄弟”——社會管理，由于政策變遷，社會管理逐漸被社會治理所替代。作為學術梳理，筆者認為有必要將相對狹義的社會管理^[13]納入視野之中。

對于中國而言，社會管理是一個舶來的概念，20世紀80年代從蘇聯引入中國社會科學研究中，在此過程中A.列佩欣（1984）、T.扎斯拉夫斯卡婭（1990）、Б.Н.沙普塔洛夫（1989）、嚴家明（1987）、汪學群（1989）、王思斌（1990）、童星（1991）等學者做出了重要貢獻。而在中國，社會管理這一概念的引入則與20世紀80年代中國社會結構的轉型密切相關。此一時期，以產權多元化和經濟運作市場化為導向的經濟體制改革促使中國社會結構發生著急劇轉型，亦使與傳統社會結構相配套的社會治理機制失靈，變遷的社會結構與舊有社會治理體制之間的沖突因社會分化的加劇、社會矛盾的增多而被不斷放大。由此，社會治理問題突破純粹的學術研討而被黨政部門廣泛關注。

從社會管理的功能出發，國內較早闡述社會管理定義的學者嚴家明（1987）認為：“社會管理是指國家機關和社會組織在人們長期管理活動中積累起來的帶普遍性的管理經驗和帶規律性的管理知識的指導下，運用組織工具、規章制度及與之相應的工作方法，有目的、有步驟地對社會成員的政治、經濟、文化生活施加影響，規范人們的社會行為和調整人們的社會關系，以保障社會體系正常運轉和獲取人們社會活動的最佳系統效益。”這一定義側重于社會治理的整合與控制功能，將社會管理視為國家踐行統治職能的輔助手段。相似的觀點亦呈現于馬凱（2010）的研究之中，他認為社會管理是指“以維系社會秩序為核心，通過政府主導、多方參與，規范社會行為、協調社會關系、促進社會認同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應對社會風險，為人類社會生存和發展創造既有秩序又有活力的基礎運行條件和社會環境，促進社會和諧的活動”。嚴家明和馬凱的界定側重于社會管理的政治功能，即社會管理在強化政權合法性與形塑社會秩序方面所具有的功能。這種分析路徑帶有鮮明的“國家（政府）中心主義論”色彩，他們在強調國家自主性、能力以及傾向性的前提下，認為加強和創新社會治理本質上是為了鞏固統治者的統治地位，增強政權合法性，而在此過程中強化社會控制和化解社會矛盾則是具體的手段。

與上述“國家（政府）中心主義”的視角不同，一部分研究者則堅持“社會中心主義”的視角，將社會治理視為非政治性的社會自我管理。其中孫關宏和胡雨春（2002）認為，社會治理屬于不帶有政治性質的社會自主性、自發性、自治性的管理領域，是一種自下而上的社會自主管理。由此可見，在“社會中心主義”論者看來，社會治理不同于政府的政治邏輯和企業的市場邏輯，它主要是對政府行政管理和企業工商管理“不管”、“管不到”和“管不好”的公民社會領域的管理。相比“國家（政府）中心主義”論者，“社會中心主義”論者更多的是基于市民社會的理論而提出“國家與社會之間應該保持距離，國家的歸國家，社會的歸社會”，主張社會治理創新主要是“強化社會本位的自我管理，措施主要是培育和發展各類社會組織，調動基層民眾的參與，實現社會自治”（鄧智平、岳經綸，2012）。

為了調和“國家（政府）中心主義”與“社會中心主義”的二元對立，李培林提出“社會管理通常是指以政府為主導的包括其他社會力量在內的行為主體，在法律、法規、政策的框架內，通過各種方式對社會領域的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程”（李培林，2011a）。他將社會管理分為政府社會管理與社會自主管理兩個組成部分，認為現代社會管理既是政府向社會提供公共服務并依法對有關社會事務進行規范和調節的過程，也是社會自我服務并且依據法律和道德進行自我規范和調節的過程，兩者相輔相成、缺一不可，更不能相互替代。在此基礎上，他提出了社會管理的兩個基本目標，即一方面要不斷提高政府的社會管理能力和成效；另一方面要加快社會的自我發育，增強社會自我管理的能力，擴大社會自我管理的范圍。在李培林看來，由于目前我國社會的發育和發展明顯滯后的現實狀況，第二個目標的確立和實現顯得尤為重要（李培林，2011b）。同樣是試圖兼顧國家與社會的合作與互動，楊雪冬（2010）認為，“在現代國家和市場經濟背景下，社會管理有兩個基本內容：一是實現和維護公民的社會權利；二是把多元化的社會有效地組織起來，實現國家與社會互動的結構化。后者是以前者為前提的，前者的實現則以后者為條件”。

與上述分析視角有所不同，有學者以“人本中心主義”為視角，從社會政策的角度出發將社會管理定義為“與公共福利和生活質量相關的社會政策的執行與實施”。從這一理論視角看，社會管理就是要通過充分就業和提供各種社會保護來實現公民權利，改善民生福祉。他們認為社會政策的模式直接決定了社會治理的模式，社會政策的貫徹力度也直接影響著社會治理的績效。因此，這些研究者將社會事業和社會保障的發展視為社會治理創新的重要著力點。

在此基礎上，有研究者結合農村社會的特點，指出“農村社會治理”是管理主體對農村社會系統進行組織、監督、協調以達到促進農村社會協調運行的目的（李守經等，1994；賀東航等，2011）。在本研究中，筆者將農村社會治理視為管理主體，在法規、政策和鄉規民約的框架內，通過各種方式、運用各種力量維持農村社會秩序，實現農村社會良性運行。

（二）中國農村社會治理機制的歷史嬗變

在這一部分，筆者以農村社會治理所嵌入的社會結構為切入點，以整合的視角來把握和理解農村社會治理機制的嬗變。

1.傳統社會的管理機制：單向度的社會整合

韋伯（M.Weber）對傳統中國社會結構及其治理形態的研究成為海外中國研究的重要文獻，后續研究者不論是否同意韋伯的論點，總無法回避他的研究。作為近代文明之子，韋伯承襲了自啟蒙運動至黑格爾的思想傳統，將西方的“理性”（rationality）視為具有普遍意義和價值的動力，把不同文化的差異解釋成理性化程度的差異，從而在不同文化之間構建出一種傳統主義與現代社會的對立（單世聯，2004）。韋伯將理性化的分析框架投射到其對中國社會的理解上，形成了“中國命題”——盡管中國擁有各種有利于資本主義發展的外在條件，但“由于缺乏一種形式上受到保證的法律與一種理性的管理和司法，加之存在著俸祿體系和根植于中國人的‘倫理’（Ethos），而為官僚階層與候補官員所特別抱持的那種態度，所以不可能產生西方所特有的理性的企業資本主義（Betriebskapitalismus）”（韋伯，2003：87）。韋伯對中國社會的研究啟迪了后來者持續關注傳統中國的家產制法律結構與大家族制度，但同時也引發了諸多問題。^[14]

回到韋伯的“中國命題”，我們可以發現，在韋伯看來，導致中國未能自發地產生“（在形式上的）自由勞動的理性資本主義”的原因除了家產制法律結構以及大家族制度的阻礙之外，一個重要的因素就是中國的“世襲主義（君主制）的官僚制”（patrimonial bureaucracy）。這一國家治理機制的設立在相當程度上是中央集權的政府為了應對無法回避的一對治理矛盾：一方面鄉村社會難以控制，一旦控制不當，就容易引發一些深層次的問題進而危及統治的合法性，因此中央政府總是力圖避免直接介入地方事務的管理之中；另一方面，在必須介入對地方事務的管理時，中央是依托科層官僚進行治理，同時又盡可能地限制這些官員的數量以及他們對地方事務的干預。

在傳統中華帝國，相對于遼闊的疆域和規模龐大的人口而言，科層官僚的規模極為有限。到清代，全國范圍內的官員亦只有約兩萬名文官和七千名武官（費正清，1985：98）。在這一時期，國家的權力機構并未直接觸及基層民眾，國家正式的行政權力機構僅設置到縣一級。由于帝國時期實行文官回避制度，知縣以上的官員都不得在原籍任職，由此異地任職的官員往往不熟悉當地習俗、不通方言，更多的是依賴衙役、書吏和幕僚來進行管理；而后者通常只是在收稅、緝捕等事情上出外勤，其余時間則多居于衙門庭園之中，極少與普通百姓接觸與互動（修朋月、寧波，2003）。這套社會治理機制在形塑國家與農村社會的分離性時，亦強化了通過士紳階層勾連起國家與農村基層社會的管理機制。士紳階層的存在彌合了國家與農村基層社會的斷裂和區隔，他們不僅促使上意下達，而且推促下意上通，聯絡官民。

在由士紳進行管理的農村社會，完成社會治理的整合機制是禮俗，而不是科層體制中的法律與法規。對此，梁漱溟（1987：213）曾有過精辟的闡述，即“自來中國政府是消極于政治而積極于教化的，強制所以少用，蓋在缺乏階級以為操用武力之主體，教化所以必要，則在啟發理性，培植禮俗，而引生自力”。這種社會治理體制特征的形成是與中國鄉土社會固有的結構相耦合的。費孝通先生曾對中國傳統鄉土社會的結構進行了分析，他指出，不流動是鄉土社會的重要特征，農民的活動范圍總是在地域上受到限制。在“地方性”的限制下，鄉土社會成為一個“生于斯、死于斯”的社會，身處其中的農民能夠“得到從心所欲而不逾規矩的自由”（費孝通，1998：7～10）。這種“自由”的習得使農民有效地完成了社會化過程，人們彼此之間的關系形成了“內外有別”的特點——“對外以聚居集團為單位的孤立和隔膜、對內則以熟人社會為特色”。勾連起整個熟人社會的紐帶是基本的人際信任，這種信任是由熟悉而產生，是“發生于對一種行為的規矩熟悉到不加思索時的可靠性”（費孝通，1998：10）。這種信任以及基于信任構成的倫理道德正是禮俗社會治理機制的核心。在鄉土社會中，橫向的親疏遠近彈性結構和縱向的剛性等級階序聯合構成了結構之網，在其中，農村鄉土社會的關系得以孕育和衍生（鐘漲寶、狄金華，2011）。也正是在這種結構與關系之中，傳統的鄉土社會一直維系著“禮治”和“無訟”的秩序結構。

在傳統中國，由中央政府推動的“皇權不下縣，縣下唯鄉紳”的治理策略令國家政權并未下沉到鄉土社會中，農村社會的治理是由士紳階層來完成的。而這種社會治理僅僅是地方層次上的社會整合，它依托民間自生的、非政治性的手段實現著社區內的整合，以維持社區內的基本秩序（孫立平等，1994：52）。但這一套社會治理機制在有效實現社會整合時，卻令國家層次上的政治性整合陷入了困境。在倫理本位的傳統鄉土社會，倫理不僅成為整個社會的基本構架，同時亦形塑了農村社會治理機制的“軟治理”特征。但通過倫理規則的治理以及依托士紳階層的管理模式在推動旨在促進基層社會秩序穩定的社會整合外，卻忽視或放棄國家層面的以維護國家主權和行政控制為主要特征的政治性整合。雖然自宋朝起即開始興起保甲制度，但真正控制鄉村社會的是家族長老而不是保甲長，家族長老對鄉村社會的支配權力不僅比保甲長寬泛得多，而且更為有效。通常，家族長老不僅要主持家族內的祭祀和各種日常生活，而且還要對族內的糾紛進行調解與仲裁。正如研究者所指出的那樣，“民有爭執之事，先經本系族正、房長暨村正與村之賢德者平之”（胡樸安，1986：1）。正是因為意識到家族在鄉村社會整合之中具有重要作用，清政府也試圖借助家族自身的力量而不是保甲制度來實現對鄉村社會的管理。在雍正時期，中央政府曾推行族正制，以此作為政府與宗族的中介，并令族正以準官方身份參與鄉村社會治理中。在道光、咸豐之際，政府亦明確規定：“凡聚族而居，丁口眾多者，準擇族中有品望者一人立為族正，該族良莠，責令察舉。”（《咸豐戶部則例》卷三）

這種單向度社會整合的社會治理機制實現著“集權的簡約治理”，它在保障中央集權有效性的同時，實現了地方社會最低層次的穩定與有序。這種社會治理機制的運用不僅同儒家的政治理想——建立一個自我管理的道德社會——相契合，且與農業社會的生產剩余較少及農業型政府的資源汲取需求較少相關聯。而支持這種單向度社會整合的社會治理機制的社會基礎在19世紀末隨著中華帝國的國門被西方列強打開而遭到破壞，新的整合需求催生了新的社會治理機制的產生。

2.20世紀初至1949年前的管理機制：政治整合興起與社會整合削弱

自19世紀80年代晚清中華帝國的國門被西方列強的堅船利炮打開之后，民族危機便成為社會的第一危機。在這一背景之下，中央政府面臨著雙重的壓力，一方面需要完成國內的政治整合，結束國內軍閥割據的狀態，實現國家的統一和領土、主權的完整；另一方面國家亦需要通過經濟建設，特別是工業建設，來實現國家的富強。對于當時的政府而言，無論是政權建設還是經濟建設，都需要政府具有強有力的社會動員與資源汲取能力；而這兩者能力的提升則有賴于國家加強整體的政治整合，完善全國范圍內以社會動員與資源汲取為主要內容的社會治理體制。正是基于這種需求，國家開啟了政權建設的工程，國家的權力開始突破原有的“不下鄉”的約束，逐步向下滲透。至此，一個民族國家的基本體制逐漸形成，國家推進了對農村社會成員的人身監控和資源汲取。

1905年，清政府宣布廢除科舉制度，依托科舉制而形成的士紳階層因此受到巨大沖擊。科舉制廢除在令士紳階層喪失延續之力的同時，亦使士紳階層的數量和影響力都遭到前所未有的削弱，國家的基層秩序因失去均衡和溝通的介質而日趨動蕩。而此時因為戰爭引起的內憂外患使帝國政府處于內外交困的境地，整個社會思潮都將這一局面的罪因歸咎于傳統文化，認為傳統文化的落后是國家衰落的原因，于是整個思想界掀起了對傳統文化的質疑和批判。20世紀初的新文化運動本質上是知識分子群體對傳統文化合法性的徹底質疑，這一思潮后來進一步影響到鄉村社會，對鄉村社會進行社會整合的習俗、規范及社會價值的合法性進行了徹底的質疑甚至是顛覆。民國初年，河北定縣翟城村就是一個極好的例證。留日歸來的米迪剛作為村莊士紳的兒子接替其父米鑒三參與村莊事務的管理，他將村莊中的祠堂強行拆了建小學，這引起村民的公憤，并受到周圍諸多村莊村民的質疑（米迪剛、尹仲材：1925/1992：45）。

伴隨著國家政權建設的推進，國家的權力逐步下沉，國家政治整合的力量不斷加強；但與此同時，社會整合的力量卻不斷遭到削弱。在傳統的鄉土社會之中，士紳作為“經紀人”事實上是聯系政府與農民的紐帶：國家的稅收通過士紳得以征收，而農民的生存也因士紳而獲得保障。正是這種“保護型經紀人”的存在才使得農民“站在齊脖深的河水之中”卻不至于“陷入滅頂之災”（斯科特，2001：1）。但隨著國家政權建設的向下推進，體制內行政官員的權威開始慢慢地取代體制外的士紳，國家從農村社會汲取的資源量也日漸超出士紳所能夠“保障”的范圍，這使得士紳開始尋求新的出路。一部分士紳不得不拋棄功名，另謀出路，重新確定自己的社會角色。與此同時，由于士紳“卸去”了保護功能，劣紳開始充斥鄉村社會。御史蕭丙炎在1911年的一份奏折中就痛陳：“臣聞各省辦理地方自治，督撫委其責于州縣，州縣復委其責于鄉紳，鄉紳中‘公正廉明之士，往往視為畏途’，而‘劣監刁生’，運動投票得為職員及議員與董事者，轉居多數。”（李剛，2008：238）如此，基于“保護型經紀人”的、穩定的內生秩序日漸瓦解。

總體而言，在20世紀上半葉，隨著中國進入民族-國家時代，國內秩序的穩定以及國家主權的維護以及推進國家工業化的發展，其對社會治理提出了新的需求，即迫切地需要國家層面的控制與動員以及從鄉村社會進行資源汲取的能力必須進一步加強。但由于政治整合傷及傳統士紳的利益，傳統士紳整合鄉村社會的功能逐漸喪失。與此同時，伴隨對傳統文化的質疑與否定，鄉村社會整合的文化規范與價值基礎的合法性受到挑戰，鄉村社會整合逐漸弱化。

3.1949年至1978年的管理機制：單向度的國家政治整合

中華人民共和國成立之后，雖然獨立統一的民族-國家建立起來了，但推進國家富強的工業化建設仍然需要國家繼續保持對鄉村社會的強動員與汲取能力，以獲得作為外源性現代化國家進行工業化建設所需要的資本積累。

20世紀50年代中國農村進入了集體化階段，在集體內部，原有的血緣、地緣組織網絡被瓦解；與此同時，脫胎于根據地的單位制組織形態開始伴隨著中共黨組織的網絡而向包括農村在內的一切社會組織拓展，成為改造舊社會、塑造新社會的制度資源。這種改造使得農村社會原有的權力結構與組織形態被迫變革與改組，農村既有的宗族組織被新的社會組織所取代，互助組、農業合作社、生產隊、民兵組織、調解組織、貧農協會、婦女協會、兒童團等正式的、制度化的組織在農村社會被培育與扶植，共同構成了集體化時期國家的“權力的組織網絡”（強世功，2003：108）。

當農村社會治理的社會基礎與組織基礎發生變化后，國家整合農村社會的機制亦發生了相應的變化，即傳統以禮俗和倫理道德為紐帶的整合機制被社會主義意識形態所取代。在集體化時期的農村，當社區內原有的基于血緣、地緣而衍生的社會整合體系被瓦解后，新的基于革命友情和階級情感而形成的紐帶成為重塑村民關系的基礎。基于此形成的社會被學術界稱為“總體性社會”，即社會的政治中心、意識形態中心和經濟中心是高度重合的，國家與社會合為一體以及資源和權力的高度集中，使國家具有很強的動員與組織能力（孫立平等，1994：50）。與傳統社會相比，“總體性社會”在破壞原有的基于血緣和地緣形成的庇護和互助網絡基礎上，建立了新的以政治行為和忠誠為基礎的關系網和整合方式（懷默霆，2000：4）。至此，傳統的以倫理與禮俗為主要紐帶的社會治理機制為意識形態化的社會治理機制所替代，這種轉變的本質就是以縱向的國家政治整合完全取代橫向的地方社會整合（鐘漲寶、狄金華，2011）。

在這一時期，鄉村社會的突出特征就是個人之間的關聯減少，而這些個人之間的關聯也主要是通過與一個共同權威的聯系才得以建立，而不是直接發生聯系；人們并不是生活在一個相互依賴的群體之中。這一特征的形成不僅是中央政府保護權力的需要，同時也有利于消除進行社會動員的障礙（孫立平，1996）。當然，社會的“原子化”并不意味著個體之間就完全沒有聯系，只是相較于傳統社會，原有強有力的社會整合之網日漸消逝，既有的社會聯系明顯減弱。另外，在整個社會層面，這種原子化的趨勢表現為在爭取自己的利益時，人們往往是以個人為單位而不是以群體為單位行動（孫立平，1996）。換言之，傳統的以家族等群體為政治行動單位的格局開始轉向為以個體為政治行動單位的格局。

國家在完成政治整合的過程中所運用的策略與手段是極為豐富的，其中庇護便是一種重要的手段與策略（奧伊^[15]，1996）。在改革開放以前的建設時期，庇護主義成為上層精英與下層大眾之間的一種紐帶，農民主要通過庇護主義的政治結構被整合進國家政治之中，而黨和國家也正是利用庇護主義這條紐帶實現對基層社會的控制。領導人通過對積極分子的庇護關系來實現對民眾的掌握與控制，而地方干部則通過隱瞞糧食產量等方式為農民留下一些糧食和生存空間。

概而言之，在改革開放以前的新中國建設時期，國家通過“汲取農業、支持工業”的發展戰略，進一步強化了縱向的政治整合和資源汲取能力。在推進集體化的過程中，縱向的國家政治整合完全取代了橫向的地方社會整合，單向度的政治整合成為這一時期農村社會結構的主要特征。其一方面推進了國家工業化的資本積累，另一方面卻使鄉村社會自身積累急劇削弱，使地方社會的自主性基本喪失，地方社會內部的原生秩序和聯系紐帶被瓦解。

4.改革以降的管理機制：政治整合的松綁與社會整合的重啟

自20世紀70年代末推進農村改革以來，雖然由于制度路徑依賴，國家依然推行對農村社會進行資源汲取的政策，這導致農民在20世紀80年代末到90年代的高負擔局面。但與此同時，當家庭聯產承包責任制在全國范圍內推行后，“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制失去了存在的基礎后迅速解體。當政社分開后，國家權力由基層向上收縮，國家的政治整合能力有所減弱。這突出地表現在20世紀90年代盛行的“村民自治熱”。雖然學者們一直圍繞村干部“當家人”與“代理人”、“守夜人”與“撞鐘者”的功能定位和角色執行爭論不已（徐勇，1997），但一個基本的事實就是村干部與農民的關系中縱向關系屬性明顯減弱，即村干部不再像集體化時期那樣對農民擁有絕對的支配能力，農民也不像以前一樣對村干部存在全面的依賴性。

國家政治整合的松綁并不意味著國家力量在農村社會的完全消退。雖然鄉村調查的資料常常顯示村干部往往人浮于事，或是打牌賭博，或是無所事事；一些村莊長時間沒有開過黨支部會和村委會，甚至村莊的主要村干部都已經外出打工。官方的數字顯示，在1996年全國第一批被整頓的軟弱渙散和癱瘓狀態的村黨支部就多達5.5萬個（張嚴，1996）。即便如此，國家的意志在農村中仍然基本得到了貫徹執行：國家訂購糧的征收、“三提五統”款項的收取和計劃生育政策的落實幾乎都得以完成（孫立平、郭于華，2000：2～3）。可見，在農村社會中，國家進行政治整合的基本力量依然存在。

伴隨著人民公社體制的解體，農民生產生活的決定權進一步擴大。農村的社會空間得到了釋放，一部分村莊或社區的宗族傳統開始復興，對于宗族的認同隨著祠堂的重修和族譜的續修而得到強化，血緣和地緣在村莊或社區內的整合功能逐步得到強化。但是由于各地農村的宗族傳統不同以及誘發宗族傳統復興的因素存在差異，宗族認同以及基于此形成的社會在不同區域的農村之間亦存在著明顯的不同。例如，在江西、福建等地的農村，宗族的認同得到復興與強化，并在村莊或社區的整合中發揮著重要作用；在黃淮海地區，許多農村的宗族觀念并不強，但“五服”之內仍然存在較強的認同，“小親族”構成了社區內基本的認同與行動單位；對于湖北和東北的農村而言，宗族和“小親族”的觀念都不強，在家庭之上不再存在強有力的認同和行動單位，農民更多的是基于小家庭的理性算計而行動，村莊出現了明顯的“原子化”特征（賀雪峰，2008）。

改革后部分農村出現的“原子化”狀態不同于集權主義模式分析者探討的改革前農村社會狀況的“原子化”。改革前的原子化是由于強有力的國家政治整合而使地方社會整合被“吞噬”了，因而農民只處于上下級的關系鏈條之中，而不是處于水平的社會結構網絡之中。改革后的農村則是在國家政治整合松綁時，傳統的宗族聯系解體，既有的基于血緣和地緣形成的社會整合被瓦解，基于利益或需求的新紐帶卻又尚未建立，于是村莊或社區便成為“一袋馬鈴薯”，村莊出現了“原子化”的特征（賀雪峰，2003：4～7）。

農村社會改革以來，國家政治整合的松綁給農村社會整合的重新發育提供了一定的空間，由于市場主義的滲入，加之各地經濟文化遺產的不同，各地社會整合能力的恢復程度各異。相當一部分地區在傳統的血緣、地緣紐帶被打破之后，伴隨著國家政治整合的松綁但新的利益整合紐帶又尚未建立起來而陷入“原子化”的狀態。