二、行政吸納:遭遇等級化的動力源

網格化工作的主要推動力量在于政府主導的行政力量,因此網格化工作必然遭遇等級化的行政邏輯。所謂行政邏輯,是指由于網格化工作的實施主體工作(基層政府或群眾自治組織)、服務對象(轄區人民群眾)及工作內容(社會管理與社會服務)等幾個方面始終是緊緊圍繞政府的日常工作展開的。因此,網格化工作又是一種政府治理方式。

(一)思想源:知識觀念難以更新

網格化工作是一項新工作。新工作需要新的觀念和新的知識。沒有觀念和知識上的更新,不可能開展好此項工作。如前文所述,作為一項全新的改革舉措,網格化工作從技術層面來說是一項技術治理方式,從行政層面來說,又是一項政府治理方式。這里的技術治理不是過去依靠群眾動員和行政技術意義上的治理,而是主要運用現代信息網絡技術的治理方式。這里的政府治理,也不是過去側重于社會管理意義上的自上而下的管理,而是社會管理和社會服務兩者并重,自上而下與自下而上結合的治理方式。因此,網格化工作必然要求工作人員在面對現代信息網絡技術時既要轉變思想觀念,又要主動學習和運用新知識。與此同時,還要求工作人員在日常工作中必須摒棄側重社會管理的工作理念,主動向群眾提供社會服務。

然而,在該地區的網格化實踐中,即使此項工作已經開展了兩年多的時間,除了當地政府主要負責人、分管此項工作的黨政負責人和網格員以外,能夠做到比較了解此項工作的政府工作人員(包括下轄各行政村和社區干部)并不多。

造成這種現象的原因是多方面的。從主觀方面來看,人們對于新知識、新觀念最初的印象是好奇,但很少有人會真正試圖去學習掌握它,除非這些新知識、新觀念對自己的工作和生活有用處。換言之,政府工作人員缺乏學習和掌握網格化工作所包含知識的主動性,因為在沒有開展網格化工作之前,他們依然能夠較好地完成本職工作,除非利用網格化這一平臺能夠更好地促進該部門完成本職工作。[10]從客觀方面來看,當地政府沒有在制度上提供一種學習的激勵和約束機制,即由于此項工作尚處于試點階段,本應覆蓋政府絕大部分日常工作的網格化工作沒有被納入相應職能部門的工作績效考核,而是單獨作為一個部門的工作業績進行考核。這就造成了只有從事此項工作的工作人員對此項工作比較熟悉,而其他部門和單位的工作人員則有一種“事不關己,高高掛起”的心態。由此,我們不禁要思考:如果連了解都難以做到,何來對此項工作的理解、支持與配合?

(二)組織源:雙重領導難以協調

雖然網格化工作在手段的使用上側重于技術邏輯,但由于其主體、對象和內容均是政府日常工作的范疇,行政管理自然不可避免,其中管理主體的確定至關重要。不難想象在政府部門的日常行政管理中,“外行領導內行”將會對工作造成怎樣的阻力。而該地區的網格化工作試點實踐恰恰從反面給予了我們深刻的啟示。

對于此項工作,該地區一級黨委政府一直以來都非常重視,分別在人、財、物等方面提供了極大的支持和保證。在人力方面,不僅公開招聘了50多名網格員,還專門配備了相應的技術和行政管理人員。在財力和物力方面,不僅以公共財政支出支付網格員的工資待遇,還花費巨資建立智慧城市綜合技術大廳、高薪聘請專門的技術A公司擔任技術顧問和添置了工作必備的電腦、辦公設施等硬件。面對如此巨大的投入,如何才能做到“人盡其才、物盡其用”呢?這就十分考驗行政管理主體的組織力和創造力。

在該地區網格化工作實踐這兩年多的實踐里,尤其是試點的第一年,管理主體處于變動狀態。區一級的智慧城市綜合技術平臺與街道一級的網格服務站之間圍繞管理歸屬問題循環更迭有三次之多。造成這種更迭的原因既有網格化工作本身固有的技術性和行政性兩重因素,又與智慧城市綜合技術平臺與當地街道辦事處在級別上處于平行狀態這一客觀行政事實相關。

管理主體的每一次變化不僅意味著網格化工作的整體謀劃必然變化,更意味著直接從事網格化工作的50多名網格員需要經受中層管理人員以及自身工作區域的變化。由此導致最直接也是最嚴重的后果就是網格化工作缺乏連貫性和網格員工作缺乏主動性。經過幾個回合的磨合之后,目前該地區所采取的管理思路是“技術的歸技術、行政的歸行政”,即區一級的智慧城市綜合技術平臺側重于技術管理,街道一級的網格服務站側重于行政管理。[11]

(三)管理源:網格職能難以明確

網格是網格化工作中的空間載體。按照該地區“四級網格”的運作框架的頂層設計,其處于網格化工作的末端,涉及的是網格化工作中“最后一公里”的問題。要實現網格從具體的空間載體到社會治理的管理與服務的轉變,離不開網格員充分履行工作職責,而要確保網格員工作職責的充分履行,必須對之進行行之有效的行政管理和技術指導。因此,在整個網格化工作當中,網格員是具體的執行者,而各片區的網格服務站則是管理中介。

在實踐工作當中,表面上看,網格員的直接管理者是各片區網格服務站。但是,各片區網格服務站并不是政府內部機構或單獨的行政部門,其既依附于該地區街道辦事處片區,又直接受街道一級的網格服務站管理,還間接受區一級智慧城市綜合技術平臺的技術管理。

從依附于街道辦事處片區這一角度來看,最直接的表現主要體現在兩個方面:一是人事方面,片區網格服務站的負責人兼任街道各片區的副職。二是職權方面,片區網格服務站的負責人并沒有片區副職的相應行政權力。這種行政人事與職權之間的不匹配導致的結果是:片區網格服務站實際上承擔了片區各個方面的工作任務。因此,一旦片區接到上級的工作任務后,必然會將其中的相當一部分任務交由網格服務站完成,而網格服務站將在管轄范圍內的各網格進行任務的進一步分解。換言之,各網格的職責是當地政府通過行政命令的方式,按照政府—片區—片區網格服務站—網格—網格員的方向,將工作任務逐一分解而最終確立起來的。

當然,我們不能忽視網格另外兩個接收工作任務的來源。其中,一個來源是:街道—街道一級的網格服務站—片區網格服務站—網格—網格員。另外一個來源是智慧城市綜合技術平臺—街道一級的網格服務站—片區網格服務站—網格—網格員。按照該地區“技術的歸技術、行政的歸行政”這一總體管理思路,上述三種工作任務分解的方式中,前兩者屬于行政范疇,最后一種屬于技術范疇。

無論是從管理層級來看,還是從實踐操作來看,行政管理無疑更具強勢和剛性,技術管理更多地變成了一種指導意義上的軟管理。這樣的管理格局和工作現狀,不可避免地使得最初出于技術邏輯劃分的網格變成了一個隸屬于當地行政單位或部門的非行政部門。由此導致網格員的職責偏離了技術層面意義上的執行者,而變成了當地政府所有日常工作的具體執行者。而處于管理中介的片區網格服務站(也包括街道一級的網格服務站)則時刻面臨來自行政和技術的雙重組織領導下由于管理層在工作整體布局、具體實施步驟以及工作任務指令等方面的不一致所帶來的矛盾和困惑。

(四)社會源:群眾參與難以調動

按照該地區的初步設想,網格化工作的基本目標是實現所謂的“精細化管理、社會化服務”。其中的“精細化管理”,是通過將轄區劃分成若干網格,在每個單元網格內配備一定數量的網格員,在數量、質量和規定時間內更好地完成上級行政部門的各項行政任務,從而達到管理的既“精準”又“細化”。其中的“社會化服務”,是通過建設基層的網格化技術服務平臺和網格員直接地、持續地深入基層一線,并在人力和信息資源等層面上整合各社區、行政村、企事業單位和房產小區等社會力量,全面了解群眾需求,及時提供公共服務。概言之,“精細化管理、社會化服務”就是一種政府與社會共建共享的治理方式。

顯然,在網格化的治理格局中,政府的職能與社會的功能是有區分和側重的,它們之間聯系和互動的媒介就是網格員和網格化技術服務平臺。但是,該地區的網格化工作實踐表明,正如前文所述,網格員在各網格的工作內容大多是完成上級數個級別層次多個部門(或單位)下達的各項工作任務,已經被吸納到當地既有的行政管理體制中。因此,網格員行使的工作內容并不具有獨立技術上的特殊性,而是各類行政事務的綜合。當然,從精細化管理的角度來看,網格員在表面上已經實現了這一目標,只是這種目標的實現,并沒有太多借助于網格化工作的技術優勢,而是依靠傳統的行政管理。

至于社會化服務這一目標,我們可以從網格員與該地區的各社區、行政村、房產小區、企事業單位以及轄區群眾的工作互動方面進行分析。[12]在與社區和行政村的工作互動中,該地區的做法是按照街道及片區的統一安排部署,網格員與社區干部、村干部進行工作的分工與配合。但是實際工作當中,網格員配合社區、行政村的時候更多,而相反意義上的配合很少。由此,我們可以再次看到行政吸納的力量。另外加之在社區、行政村方面并未建立相應的網格化技術服務信息平臺,網格員與社區、行政村的配合就完全是建立在共同完成行政工作任務這一交接點上的。

在與房產小區和企事業單位的工作互動中,網格員由于該地區街道的職權范圍,沒有通過街道而是通過智慧城市綜合技術平臺與房產小區、企事業單位的上級主管部門進行工作銜接。從目前的工作實踐來看,企事業單位方面僅僅完成了初步的信息采集和入庫工作,而由于房產小區在當地街道與公安部門的后續支持下,在完成信息采集和入庫工作之外,還開展了巡查城市公共設施、計生服務等日常工作。

而在網格員與轄區群眾的工作互動中,從當地實踐來看,除初始階段的信息采集和目前的日常巡查外,并沒有形成直接的、持續的與其所在網格的群眾接觸,并打成一片。在轄區群眾看來,網格員只是上級部門安排下來的管理員,不是他們心中所想的服務員。面對網格員與群眾沒有快速地建立情感上的互相信任,該地區智慧城市綜合平臺在技術方面進行了一項創新舉措。該部門設想通過設立市民熱線服務電話,以在網格員之外尋求新的渠道,與群眾建立直接聯系,并及時解決群眾提出的各類問題。但由于智慧城市綜合技術平臺在行政設置上僅僅是綜合協調機構,并沒有直接處理各類問題的職責和權限,加之目前工作協調機制不健全等因素,群眾反映的各類問題沒能及時得到解決。換言之,該市民服務熱線電話的實踐偏離了設計者的初衷,而變為群眾訴苦的公共渠道。從評估工作效率與群眾滿意度來看,此舉有可能使群眾對網格化工作產生質疑。