一、技術推動:建構扁平化的數據庫

網格化工作最顯著的特征就是技術邏輯。所謂技術邏輯是指網格化工作在信息采集、信息入庫、數據比對、資源共享這一系列過程中均始終以現代信息網絡技術為支撐和手段。從這個角度來看,網格化工作實為一種技術治理方式。

(一)準備階段:網格的劃分與調整

1.劃分網格

網格化工作開展的一個重要前提是劃分網格。從網格化工作的技術邏輯出發,劃分網格可以將人口數量和地域面積作為標準,在地圖上進行物理性的劃分和編碼。但是,由于該地區是新建城區,轄區范圍不止已建成的城區,還包括了未征地拆遷和未開發的部分農村地區。因此,原本簡單利用地圖,通過主要地理標識進行劃分網格的工作就變得很有難度。為了尊重當地經濟社會發展的現實,該地區在劃分網格時逐漸摸索出了兩個原則,即堅持原則性和靈活性相結合。具體而言,網格的劃分標準以主要道路、行政區域、房產小區以及企業等相對比較確定的地理標識為主,以人口數量、房產小區建成入住情況以及行政區域變動情況[6]為輔。對于比較確定的區域,網格劃分也相對比較確定,如社區網格、房產小區網格、企業網格等。對于浮動變化的區域,該地區則根據實際情況,將這些不太確定的區域并入相鄰已經確定的網格中或者單獨將其設立為新的綜合網格。因此,我們發現該地區的網格劃分并沒有嚴格遵從技術邏輯、嚴格依照人口數量及地域面積等因素進行整齊劃一,而是嚴格遵循當地的客觀實際因素綜合考量。

2.調配人員

網格確定之后,接下來要解決的就是人員安排問題。該地區的經驗是每個單元網格安排兩名網格員專職負責網格內的各類事務。安排兩名網格員,既是出于對網格員安全的考慮,也是出于提高網格員工作效率的考慮。另外,由于這些網格員由社會公開招聘而來,大都不是土生土長的本地人,結合各單元網格依托于各社區的樓棟、房產小區、企業及各行政村的基本格局,當地政府還特別提出了“五位一體”的概念,即在網格化工作的各單元網格中,以網格員為主,以樓棟長(或村民小組組長)、女信息員、社區民警(或物業保安)和黨員為輔的隊伍構架,全程參與單元網格的各類事務。

(二)實施前期:信息的采集與更新

信息采集與更新,是指網格員拿著已備好的信息采集表或移動手機終端“社管通”[7],入戶(包括轄區內各單位、企業和部門)采集表中所列項目的具體內容,并根據人口、房屋等情況的變化進行及時的信息更新。

1.合理設計信息采集表

進入信息采集階段之前,必須合理設計信息采集表,也就是網格化工作究竟需要哪些信息。如果設計的信息采集表不合理或者沒有實用性,必然導致網格化工作的重復采集問題。在這個問題上,該地區的經驗和教訓值得引起重視。由于缺乏工作經驗,加之基層政府所需要的信息龐雜齊全,該地區信息采集表設計起初主要是因與當地政府有合作關系,由負責技術開發的一家技術公司完成的。這家技術公司雖然有過網格化工作的技術經驗,但對該地區的基本情況不了解,因此,其設計的信息采集表要么過于簡單而使本項工作無采集的必要,要么過于龐雜而讓本項工作沒有操作的可能性。雖然歷經修改完善,但是當網格員真正下戶采集信息時,發現許多信息沒有用處,另外一些有用的信息又沒在信息采集表之上。為了驅除這類弊病,當地政府采取的辦法是由街道網格服務站牽頭,召集下轄各片區網格服務站負責人,通過集中收集整理網格員在具體入戶采集信息時遇到的問題,于每個星期召開網格化工作周例會進行修正,與負責技術開發的A公司進行銜接后,進行系統的項目更新。

2.解決入戶難問題

按照當地網格員的說法,信息采集工作中最重要的兩點是網格員能入戶、群眾能配合。由于網格化工作是一項新工作,即便當地政府有頻繁的宣傳引導,群眾對此項工作的了解在相當長的一段時間內也仍然停留在“耳聽為虛”的階段。真正到了網格員入戶采集信息,要群眾提供身份證等屬于個人隱私方面的信息時,許多群眾的不理解甚至質疑等現象層出不窮。[8]為了解決入戶難問題,當地政府不僅在入戶禮儀方面對網格員進行了規范,發布了致轄區群眾的一封加蓋政府公章的公開信,還在人力方面給予了支持,上述所言的“五位一體”隊伍建設就是由此而來的。因此,在實踐工作中,經常有社區計生信息員等與網格員一道入戶采集信息的場景。當然,要解決入戶難的問題須依靠網格員的耐心和責任感。

3.采集信息的時效性

信息采集成功后,并不意味著可以一勞永逸。因為采集到的信息有一個時效性的問題。具體而言,根據當地做法,常住居民的信息更新一般是按季度進行的,而流動人口的信息更新是根據第一次采集信息時對這些流動人口的租期情況的了解而定的。一般而言,較之常住人口,流動人口的信息更新要頻繁得多。

(三)實施中期:數據的入庫與比對

數據入庫和數據比對是兩個概念。數據入庫主要是就網格員采集到的信息而言,數據比對則是網格員所采集的信息與其他部門既有的數據庫中所含信息進行的比對。

通過紙質版的信息采集表或者移動手機終端“社管通”,網格員將采集得來的各類信息全部輸入社會管理綜合系統平臺。在這一入庫過程中,信息完成了向數據的轉化。

對于政府而言,網格化工作所采集到的信息不是唯一的,甚至在網格化的初始運行階段,其利用價值極低,原因有三個:第一,在試點網格化工作之前,當地政府已經有了一套比較完整成熟的信息收集、分析與反饋機制。相比而言,網格化工作的特點就是運用現代網絡信息技術將散見于轄區的各類信息數據化。第二,政府要實現網格化的管理與服務,需要一個過渡的過程,這里既涉及政府工作人員的工作觀念,還與整個政府工作機制的轉變有關。第三,網格化工作所采集的信息不一定是全面準確的。這既可能是在信息采集表的設計環節中出現了問題,還有可能是網格員在具體采集過程中難以確保信息的絕對準確。

正是基于上述三個原因,網格化工作所收集的數據必須與其他部門的既有信息或數據進行比對。從直接意義上看,這是對信息和數據的準確性進行核對,其實,這還是網格化工作系統與政府其他日常工作實現無縫對接的過程。從目前該地區工作的進度來看,網格化數據應與當地公安、計生和城管部門數據進行比對。

與當地公安部門的數據比對主要是核對轄區人口的基本信息;與當地計生部門的數據比對主要是重點核對育齡婦女的婚育情況;與當地城管部門的數據比對主要是核對城市部件的數據。雖然比對的內容不盡相同,但比對的機理是類似的。簡言之,就是通過A公司的技術手段,將各類數據在社會管理信息系統上進行對接,核實出數據之間的不同,并將這些不同的信息及時反饋給網格員,交由他們在下次入戶時進行新一輪的數據采集,以進行最后的核對。從結果來看,與公安和計生部門比對數據時,更多地是核實數據的真實性,減少數據間的誤差,提高數據的準確性。而與城管部門比對數據后,網格化工作不僅將轄區的城市部件做了更為精準的編碼入庫,而且已經承接了當地早已開展的數字城管業務。

(四)應用階段:資源的流通與共享

采集的信息經過電腦入庫聯網這一環節后變成了數據,再將這些數據與當地政府其他職能部門進行數據比對以核查數據的準確性后,一個比較完整的數據庫就建立起來了。要讓這類數據庫在政府的日常工作中發揮實效,就必須讓數據所包含的信息和資源在政府各部門進行共享。從該地區的網格化工作實踐來看,數字城管這一子工程已經取得了實際效應。

數字城管,又稱數字化城市管理系統,“是綜合運用現代數字信息技術,以數字地圖和單元網格劃分為基礎,集成基礎地理、地理編碼、市政及社區服務部件事件的多種數據資源,以城市監管員和市民服務熱線為信息收集渠道,創建城市管理和市民服務綜合指揮系統,通過多部門信息共享、協同工作,構建起溝通快捷、責任到位、處置及時、運轉高效的城市管理、公共服務的監督和處置新機制,全面提高城市管理和政府公共服務水平”。[9]

在該地區的網格化工作實踐中,街道的城管部門協同網格服務站和各社區,對街道轄區內的基礎地理信息和城市部件進行了數據編碼,然后按照各網格的劃分情況,將責任分解至網格內的城管人員和網格員。城管員和網格員定期對責任網格區域內的城市部件進行巡查,通過社會管理綜合系統平臺直接將巡查的各類信息記錄和事件上報至智慧城市綜合技術平臺,由該平臺各類待處理事項分解至相關責任部門和責任人,并規定一定處理時限。其間責任網格內的城管工作人員和網格員會現場進行二次或多次巡查,落實處理進度和情況,直至各類待處理事項解決為止。

另外,雖然該地區在計生領域目前已經進行了數據對接和比對,但是此項工作仍然僅停留于此,暫時還沒能進入實操階段。而那些政府日常工作如社會事業、黨建工作等至今還沒有被納入網格化工作當中。造成這種工作困境的原因是多方面的,首要原因在于該地區智慧城市綜合技術平臺還沒有開發出相應的技術軟件。另外行政方面的原因也同樣重要。