三、法律保障:筑造信息化的護衛墻

從實操層面來看,前文已經揭示了網格化工作實踐邏輯的兩個面向及其相互之間的關系。前文指出,網格化工作的技術邏輯在與行政邏輯相互博弈時被行政所吸納,而致使此項工作日益行政化。前文所述,造成這種困境的原因既有技術方面的不成熟,也有缺乏實踐經驗的因素,更因行政手段強大的有效性所致。但是,這并不意味著該地區的網格化工作實踐是失敗的。恰恰相反,筆者認為該地區的網格化工作實踐為我們提供了一個極好的典型實例。在這個實例中,表面上看來,技術與行政在實踐邏輯上確實存在著不可調和的矛盾和沖突,但是如果我們從該地區所發生的社會變遷角度出發,探究網格化工作所應對的社會背景、自身可帶來的改變以及追求的目標,我們就可以發現網格化工作實踐邏輯在技術與行政之間的辯證統一。

(一)社會變遷:熟人社會陌生化

1.該地區“半熟人—陌生人”社會特性

本文所選取的該地區位于城鄉接合處,不是典型的熟人社會,也不同于陌生人社會,而是處于這兩種類型學意義的社會之間。

第一,從人員構成來看,該地區主要是由失地農民和產業工人兩大部分組成。失地農民在征地拆遷以前,是該地區各行政村的農村人口。產業工人又包括兩個部分:一是各企業的職工,二是基建單位的工人。第二,從居住情況來看,該地區的居住場所大致分為安置社區、房產小區和企業住宅區。其中安置社區主要居住的是失地農民,房產小區主要居住的大多也是失地農民(另外有一小部分是來該地區經商或工作的外地人),而企業住宅區主要居住的是企業職工。第三,從生活領域來看,該地區的失地農民已經逐漸向城市居民的生活習慣轉變,而產業工人在工作之余,也經常會在附近安置社區生活和消費。第四,從職業狀況來看,由于征地拆遷,失地農民已經不可能從事農業工作,大多分布在該地區的第二、三產業領域,而產業工人按照企業的性質,大多從事第二產業。

通過上文簡單的描述,我們可以看到該地區既有符合熟人社會的某些特點,又有體現陌生人社會的某些特征。符合熟人社會的特點有:(1)人員主體方面,失地農民的前身就是一個熟人社會的主體;(2)居住情況方面,有著血緣關系或較好的鄰里關系的失地農民大多住房十分接近;(3)生活領域方面,但凡以前農村里要辦的紅白大事,依然可以在該地區已建成的城區看到,親朋及鄰里的走動依然十分頻繁。體現陌生人社會的特點有:(1)人員主體方面,該地區的產業工人來自各地,彼此相對陌生;(2)居住情況方面,地緣的變化導致當地群眾不可能像以往居住在行政村組內那般緊湊,以前同村現在不同樓棟或安置社區或房產小區的現象普遍存在;(3)生活領域方面,親朋鄰里之間的相互走動沒有以往頻繁;(4)在職業狀況領域,曾經共同的農業耕作群體已分散在第二、三產業的廣大領域中。因此,本文稱該地區為“半熟人—陌生人”社會。

2.社會變遷下的治理

既然“半熟人—陌生人”社會介于熟人社會和陌生人社會之間,其所需要的社會治理方式也將介于熟人社會與陌生人社會的社會治理之間。一般而言,熟人社會對應的是鄉村治理,而陌生人社會對應的是街居治理。

在熟人社會中,由于人們在血緣上要么是嫡系親屬,要么是旁系親屬,要么是姻親和遠親。在地緣上,居住在相對固定的行政村或自然村的地界內。在業緣上,大多從事農業生產,因此,人與人之間交往密切,彼此熟悉。換言之,連接人與人之間的是感情和關系。基于這樣的社會基礎,對應的鄉村治理主要是鄉紳賢人按照社會風俗習慣進行社會管理和社會服務。

而在陌生人社會中,人們在血緣上雖也有嫡系、旁系、姻親和遠親等社會關系,但由于地緣上人們居住較為分散且流動性較大。在業緣上所從事的職業分散在各行各業,人與人之間交往松散,彼此生疏。連接人與人之間更多的是利益?；谶@樣的社會基礎,對應的街居治理主要是權威機關按照法律法規進行社會管理和社會服務。

因此,“半熟人—陌生人”社會的治理方式就是既要善于利用鄉村社會治理中的人情和關系,又必須遵循陌生人社會治理中的法律權威的一種綜合治理方式。

(二)保護什么:群眾權益的更新

理想的網格化工作為上述社會治理方式的轉變提供了技術支撐。這種支撐集中體現在基礎信息的轉變上。政府高效運行的前提是對轄區的人、財、物等基礎信息有比較全面、準確、系統的掌握和了解。在政府機構內部,有各種職能部門。按照權責分工,各職能部門都有一套屬于本部門的信息檔案。這些檔案,要么是以紙質方式呈現,要么是以電子檔案備份。經常遇到的情況是,一個職能部門在行使職權時需要另外一個或多個單位或部門進行協調配合,基礎信息的共享就是其中最基本的流程。如果按照傳統的行政分享模式,不僅要付出一定的時間和經費成本,還將可能遭遇由部門本位主義所引發的協調阻礙。

在網格化工作的格局中,利用網格化信息技術平臺,網格員采集和更新的信息轉化為數據,將之與其他單位或職能部門的信息或數據比對核實其準確性后,能夠建立比較全面、準確、系統的數據庫。由智慧城市綜合技術平臺按照各行政單位或部門的職責分工,賦予相應的權力,讓各行政單位或部門能夠在數據庫中快速地找到工作需要的基礎信息,實現基礎信息從分散、龐雜的信息到集中、規范的數據的轉變,形成共享共治的工作機制,從而大大提高政府及其職能部門的工作效率。

(三)誰來保護:治理結構的重構

在網格化工作實施之前,該地區的治理框架為三級行政管理模式,即區—鄉街—社區或行政村。在這種行政管理的治理框架下,每一級行政單位(其中,社區或行政村為群眾自治性組織)各有職權職責,但是體現出來的卻是自上而下的行政命令模式,是一種典型的科層管理體制。換言之,上級政府或部門下達的指令和任務,下級必須堅決服從,并按照時限完成,否則將面臨行政問責。這種治理框架不足之處在于群眾的各類利益訴求和需要很難及時反饋到上級政府或部門那里加以解決,由此可能導致政府公信力下降。

在網格化工作實施之后,該地區的治理框架為四級網格運作模式,即區一級智慧城市綜合平臺—街道一級網格服務站—片區一級網格服務站—網格。在網格員經常性走訪和巡查的條件下,單元網格內群眾的各類利益訴求可通過網格化信息技術平臺直達智慧城市綜合技術平臺,然后該平臺按照職權職責將此事件或服務訴求分流至各職能部門,并監督各職能部門限時辦理,從而讓群眾反映的各類問題和訴求及時得到解決和回復。

(四)如何保護:法律治理的限度

1.網格化工作、社會治理與法律

本文認為,網格化工作實質上是一種社會治理方式。其特殊性在于力圖運用現代信息網絡技術,實現管理的精細化和服務的社會化。而在其具體運作過程中,依法治理是一項基本原則和要求。

從《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》來看,依法治理的總要求是有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。結合該地區的網格化工作實踐,有法可依就是基層政府在實施推進網格化工作過程中必須有相應的法律依據;有法必依就是基層政府在實施推進網格化工作過程中必須遵循相應的法律法規;執法必嚴就是基層政府在實施推進網格化工作過程中必須嚴格依照法律的規定進行;違法必究就是基層政府在實施推進網格化工作過程中遇到違法違規現象,必須堅決予以糾正,并依法追究相關當事人的法律責任。

但是,在有法可依層面,由于網格化工作尚處于初步試行階段,我國至今還沒有頒布關于網格化工作的專門法律法規;在有法必依、執法必嚴和違法必究層面,由于網格化工作中所要遵循的法律法規散見于各大部門法之中,網格化工作的專業隊伍在法律素養方面還有待提高,網格化工作的職權職能有待進一步界定等多種原因,嚴格落實下來尚有一定的困難。因此,依法治理這一基本要求在網格化工作實踐中嚴格落實面臨著一定的困境。

2.保障個人權利和實現公共職能之間的張力

從基層政府職權職能的角度來看,網格化工作既是為了更好地保證個人權利,又是為了更為便捷地實現公共職能。與之前政府各部門所收集到的信息不同的是,如前文所言,網格化工作采集到的個人信息更全面、更準確,也更統一。誠然,這是基層政府履行公共職能的必要前提。因為,只有全面準確地了解人民群眾的各類需求,政府才可能提供優質的公共服務;只有精確地掌握行政轄區內的各類實時信息,政府才可能進行有效的公共管理。

然而,網格化工作在采集個人房屋、財產、職業、聯系方式等基礎信息的初始工作中,群眾的個人基礎信息被置于政府的公共平臺中,一覽無余,如果沒有上至政府及其職能部門,下至網格員對信息安全保護方面建立嚴格規范的信息錄入、使用及共享機制,那么個人權利的保障將遭遇極大的風險。也就是在此處,我們看到了一個悖論,網格化工作要求政府必須在全面、準確、系統地掌握個人基礎信息的前提下才能實現政府的公共職能。這就是本文所說的在保障個人權利與實現公共職能之間的內在張力。

3.法律治理的局限

法律是現代社會中具有最高效力的普遍性規范,這種最高效力不僅是依法治國的邏輯延伸,更是法律所固有的強制性特征。但是,在當今中國,法律絕不是唯一的社會規范。造成這種狀況的原因有兩個:一是由于法律更多的是原則性的規定,不能窮盡生活的方方面面。法律是反映社會現實的,有一定的滯后性等原因,法律不是萬能的。二是由于在實際生活領域,特別是在基層社會,工作紀律、社會道德、行業行規、村(居)規民約等確實發揮著不可替代的作用。

具體到網格化工作,一方面,我們必須堅持依法治理的根本原則和要求;另一方面,也要積極利用工作紀律、行業行規、村(居)規民約、社會道德在社會治理方面的作用。具體而言,要嚴肅工作紀律,打造一支紀律嚴明的網格化工作隊伍;在具體網格化工作中的信息采集、更新和共享等方面要尊重行業行規和社會道德;在與社區和行政村進行工作銜接或合作時,要尊重村(居)規民約,尊重群眾自治。