緒論

一、研究背景

這本著作是最高人民法院2015年重大調(diào)研課題“關(guān)于新行政訴訟法實施情況的調(diào)研”（批準(zhǔn)號ZGFYKT 201511/2），司法部2016年度國家法治與法學(xué)理論研究課題《行政訴訟法修改后實施效果研究》（項目編號：16SFB013）的研究成果。

黨的十八屆四中全會是我們黨第一次在中央全會上專題研究依法治國問題的重要會議。全會聽取了習(xí)近平總書記受中央政治局委托所作的工作報告，全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出了全面推進(jìn)依法治國的指導(dǎo)思想、總目標(biāo)、基本原則、主要任務(wù)，提出了關(guān)于依法治國的一系列新觀點、新舉措，回答了法治建設(shè)中的一系列重大理論和實踐問題，是我們黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民建設(shè)社會主義法治國家的科學(xué)指南和行動綱領(lǐng)。新《行政訴訟法》[1]修訂之時，恰逢黨的十八屆四中全會勝利閉幕之際，《決定》蘊(yùn)含的新理念、新思想、新舉措也貫穿于新法修訂工作之中。法律的生命在于實施。在我國，80%以上的法律、90%以上的行政法規(guī)、100%的行政規(guī)章和規(guī)范性文件需要政府實施。在國家治理體系中，政府無疑是極為重要的治理主體和法律實施主體，政府治理法治化又會直接影響國家治理現(xiàn)代化和法治化。一個國家法治的發(fā)達(dá)程度無疑與行政權(quán)的有效監(jiān)督和制約緊密相關(guān)，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化必須首先考慮推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化和法治化，依法行政是依法治國的重點和關(guān)鍵所在。行政訴訟制度俗稱“民告官”制度，是一個國家民主與法治的晴雨表，行政訴訟制度直接反映并影響國家的整體法治進(jìn)程，行政審判的每一個進(jìn)步都離不開國家民主和法治的整體推動。黨的十八屆四中全會為行政訴訟制度提供了良好發(fā)展機(jī)遇，營造了良好法治環(huán)境，也為解決行政訴訟案件長期面臨的“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問題作出具體部署和路徑指引。

新《行政訴訟法》自2015年5月1日起施行，新《行政訴訟法》所創(chuàng)設(shè)的一些新的制度機(jī)制將落地生效。圍繞新《行政訴訟法》制定和實施，理論界和實務(wù)界都比較關(guān)注，投入了大量精力進(jìn)行探討研究，包括最高人民法院、司法部、北京市法學(xué)會等在內(nèi)相繼設(shè)立了一些調(diào)研課題用于推動對新《行政訴訟法》實施情況的實證研究。北京市第四中級人民法院作為全國首批設(shè)立的跨行政區(qū)劃法院之一，圍繞新《行政訴訟法》的實施做了大量調(diào)查研究和準(zhǔn)備工作。新法實施以來行政案件受理數(shù)量大幅攀升，且類型較為豐富，新情況新問題不斷涌現(xiàn)。北京市第四中級人民法院緊緊抓住成功中標(biāo)最高人民法院2015年關(guān)于新《行政訴訟法》實施問題的重大調(diào)研課題以及北京市法學(xué)會相關(guān)調(diào)研課題契機(jī)，積極運用新法創(chuàng)設(shè)的制度和機(jī)制開展審判工作，嚴(yán)格落實新法各項規(guī)定，公正高效地審理大量行政案件。同時，結(jié)合行政審判實踐，加強(qiáng)對新法實施后新情況新問題的調(diào)查研究。

推進(jìn)法治現(xiàn)代化重要的是實現(xiàn)良法善治，新《行政訴訟法》的實施也不例外。任何一部立法都是諸多利益關(guān)系的博弈和整合調(diào)整，立法可以有理想，但是任何一部立法都不可能脫離現(xiàn)實過于理想化。換言之，立法總會有缺憾。對于新《行政訴訟法》，其中弘揚和貫穿著法治理想和法治精神，無論是立案登記制、行政復(fù)議雙被告、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、行政訴訟一并解決民事爭議等諸多制度創(chuàng)新，無不鐫刻著法律人的法治追求。立法時的萬眾矚目和萬般期待，能否換得新法有效實施，能否讓新法的制度創(chuàng)新成為捍衛(wèi)公民權(quán)利和監(jiān)督行政權(quán)力的一把利器，能否讓建成法治政府不再遙遠(yuǎn)，這些都需要在新法實施中慢慢觀察。或許法治理想與現(xiàn)實之間的張力，可能會讓新法實施順風(fēng)順?biāo)部赡軙诂F(xiàn)實面前碰得頭破血流，也可能行政慣性最終讓新法制度創(chuàng)新歸于沉寂。不管怎么說，立法時可以百家爭鳴，新法一旦付諸實施，嚴(yán)格執(zhí)行法律是法治要義之所在，那種變相地不執(zhí)行法律或者讓新法虛置的情形本身不符合法治思維和法治精神。因此，面對新法實施應(yīng)當(dāng)秉持科學(xué)態(tài)度，嚴(yán)格執(zhí)行新法規(guī)定，及時開展對新法實施情況的實證調(diào)研，全面評估新法實施效果，并及時提出對策建議。而不是面對新法實施，要么態(tài)度消極，根本看不見新法實施的效果和積極影響，甚至對新法實施采取抵制行為；要么過于樂觀，對于新法實施中面臨的新情況新問題無所忌憚，對新法實施中可能遇到的困難和問題估計不足，導(dǎo)致應(yīng)對乏力。在中國，行政權(quán)自古以來尤為強(qiáng)勢，可想而知要對強(qiáng)勢行政權(quán)進(jìn)行司法監(jiān)督有多艱難。當(dāng)然艱難并不代表這項工作沒有意義，恰恰相反，這正好說明在中國加強(qiáng)行政審判對于建成法治政府的極端重要性。有學(xué)者曾經(jīng)斷言，改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，我國先后經(jīng)歷20世紀(jì)80年代維護(hù)社會秩序的刑法時代，20世紀(jì)90年代實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)的民法時代，在21世紀(jì)我國必將經(jīng)歷建設(shè)法治政府的行政法時代。目前實踐已經(jīng)表明，法治政府已經(jīng)成為協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的重點、難點和關(guān)鍵所在，抓好法治政府建設(shè)是成功的一半。而行政訴訟制度在推進(jìn)法治政府建設(shè)中發(fā)揮著四兩撥千斤的作用，在中國加強(qiáng)行政審判尤為迫切和必要。在中國完全可以放心地把行政審判做大做強(qiáng)，如果能順應(yīng)法治發(fā)展大勢和人民熱切期盼及時建立行政法院，將更能體現(xiàn)國家在推進(jìn)法治建設(shè)中的高瞻遠(yuǎn)矚和戰(zhàn)略思維。行政法院屬于技術(shù)層面、操作層面的制度設(shè)計，解決的是政府操作層面問題，發(fā)揮著監(jiān)督政府依法行政、規(guī)范政府行為的作用，完全不同于憲法法院所經(jīng)常面對的敏感復(fù)雜問題。因此，從積極、穩(wěn)妥、務(wù)實角度出發(fā)，在中國要優(yōu)先考慮建立行政法院而非憲法法院。并且，中國行政審判事實上除了行使對政府行為司法監(jiān)督糾錯職能外，還是架在政府與人民群眾之間的連心橋，發(fā)揮著活血化瘀、理順情緒的作用，這些潛移默化的作用雖然并不轟轟烈烈，但確實實實在在，全國行政法官也都是在這種狀態(tài)下不計個人名利地默默奉獻(xiàn)和辛勤付出。因此，行政審判是國家政權(quán)安全、制度安全的忠實維護(hù)者、保障者，是國家長治久安的堅定維護(hù)者、保障者，我們要善待行政法官，善待行政審判，善待行政法院，要旗幟鮮明地支持敢于監(jiān)督的行政法官，為他們依法履職撐腰打氣。