緒論

一、研究背景

這本著作是最高人民法院2015年重大調(diào)研課題“關(guān)于新行政訴訟法實(shí)施情況的調(diào)研”（批準(zhǔn)號(hào)ZGFYKT 201511/2），司法部2016年度國(guó)家法治與法學(xué)理論研究課題《行政訴訟法修改后實(shí)施效果研究》（項(xiàng)目編號(hào)：16SFB013）的研究成果。

黨的十八屆四中全會(huì)是我們黨第一次在中央全會(huì)上專題研究依法治國(guó)問(wèn)題的重要會(huì)議。全會(huì)聽(tīng)取了習(xí)近平總書(shū)記受中央政治局委托所作的工作報(bào)告，全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），明確提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的指導(dǎo)思想、總目標(biāo)、基本原則、主要任務(wù)，提出了關(guān)于依法治國(guó)的一系列新觀點(diǎn)、新舉措，回答了法治建設(shè)中的一系列重大理論和實(shí)踐問(wèn)題，是我們黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的科學(xué)指南和行動(dòng)綱領(lǐng)。新《行政訴訟法》[1]修訂之時(shí)，恰逢黨的十八屆四中全會(huì)勝利閉幕之際，《決定》蘊(yùn)含的新理念、新思想、新舉措也貫穿于新法修訂工作之中。法律的生命在于實(shí)施。在我國(guó)，80%以上的法律、90%以上的行政法規(guī)、100%的行政規(guī)章和規(guī)范性文件需要政府實(shí)施。在國(guó)家治理體系中，政府無(wú)疑是極為重要的治理主體和法律實(shí)施主體，政府治理法治化又會(huì)直接影響國(guó)家治理現(xiàn)代化和法治化。一個(gè)國(guó)家法治的發(fā)達(dá)程度無(wú)疑與行政權(quán)的有效監(jiān)督和制約緊密相關(guān)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化必須首先考慮推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化和法治化，依法行政是依法治國(guó)的重點(diǎn)和關(guān)鍵所在。行政訴訟制度俗稱“民告官”制度，是一個(gè)國(guó)家民主與法治的晴雨表，行政訴訟制度直接反映并影響國(guó)家的整體法治進(jìn)程，行政審判的每一個(gè)進(jìn)步都離不開(kāi)國(guó)家民主和法治的整體推動(dòng)。黨的十八屆四中全會(huì)為行政訴訟制度提供了良好發(fā)展機(jī)遇，營(yíng)造了良好法治環(huán)境，也為解決行政訴訟案件長(zhǎng)期面臨的“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問(wèn)題作出具體部署和路徑指引。

新《行政訴訟法》自2015年5月1日起施行，新《行政訴訟法》所創(chuàng)設(shè)的一些新的制度機(jī)制將落地生效。圍繞新《行政訴訟法》制定和實(shí)施，理論界和實(shí)務(wù)界都比較關(guān)注，投入了大量精力進(jìn)行探討研究，包括最高人民法院、司法部、北京市法學(xué)會(huì)等在內(nèi)相繼設(shè)立了一些調(diào)研課題用于推動(dòng)對(duì)新《行政訴訟法》實(shí)施情況的實(shí)證研究。北京市第四中級(jí)人民法院作為全國(guó)首批設(shè)立的跨行政區(qū)劃法院之一，圍繞新《行政訴訟法》的實(shí)施做了大量調(diào)查研究和準(zhǔn)備工作。新法實(shí)施以來(lái)行政案件受理數(shù)量大幅攀升，且類型較為豐富，新情況新問(wèn)題不斷涌現(xiàn)。北京市第四中級(jí)人民法院緊緊抓住成功中標(biāo)最高人民法院2015年關(guān)于新《行政訴訟法》實(shí)施問(wèn)題的重大調(diào)研課題以及北京市法學(xué)會(huì)相關(guān)調(diào)研課題契機(jī)，積極運(yùn)用新法創(chuàng)設(shè)的制度和機(jī)制開(kāi)展審判工作，嚴(yán)格落實(shí)新法各項(xiàng)規(guī)定，公正高效地審理大量行政案件。同時(shí)，結(jié)合行政審判實(shí)踐，加強(qiáng)對(duì)新法實(shí)施后新情況新問(wèn)題的調(diào)查研究。

推進(jìn)法治現(xiàn)代化重要的是實(shí)現(xiàn)良法善治，新《行政訴訟法》的實(shí)施也不例外。任何一部立法都是諸多利益關(guān)系的博弈和整合調(diào)整，立法可以有理想，但是任何一部立法都不可能脫離現(xiàn)實(shí)過(guò)于理想化。換言之，立法總會(huì)有缺憾。對(duì)于新《行政訴訟法》，其中弘揚(yáng)和貫穿著法治理想和法治精神，無(wú)論是立案登記制、行政復(fù)議雙被告、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、行政訴訟一并解決民事?tīng)?zhēng)議等諸多制度創(chuàng)新，無(wú)不鐫刻著法律人的法治追求。立法時(shí)的萬(wàn)眾矚目和萬(wàn)般期待，能否換得新法有效實(shí)施，能否讓新法的制度創(chuàng)新成為捍衛(wèi)公民權(quán)利和監(jiān)督行政權(quán)力的一把利器，能否讓建成法治政府不再遙遠(yuǎn)，這些都需要在新法實(shí)施中慢慢觀察?；蛟S法治理想與現(xiàn)實(shí)之間的張力，可能會(huì)讓新法實(shí)施順風(fēng)順?biāo)?，也可能?huì)在現(xiàn)實(shí)面前碰得頭破血流，也可能行政慣性最終讓新法制度創(chuàng)新歸于沉寂。不管怎么說(shuō)，立法時(shí)可以百家爭(zhēng)鳴，新法一旦付諸實(shí)施，嚴(yán)格執(zhí)行法律是法治要義之所在，那種變相地不執(zhí)行法律或者讓新法虛置的情形本身不符合法治思維和法治精神。因此，面對(duì)新法實(shí)施應(yīng)當(dāng)秉持科學(xué)態(tài)度，嚴(yán)格執(zhí)行新法規(guī)定，及時(shí)開(kāi)展對(duì)新法實(shí)施情況的實(shí)證調(diào)研，全面評(píng)估新法實(shí)施效果，并及時(shí)提出對(duì)策建議。而不是面對(duì)新法實(shí)施，要么態(tài)度消極，根本看不見(jiàn)新法實(shí)施的效果和積極影響，甚至對(duì)新法實(shí)施采取抵制行為；要么過(guò)于樂(lè)觀，對(duì)于新法實(shí)施中面臨的新情況新問(wèn)題無(wú)所忌憚，對(duì)新法實(shí)施中可能遇到的困難和問(wèn)題估計(jì)不足，導(dǎo)致應(yīng)對(duì)乏力。在中國(guó)，行政權(quán)自古以來(lái)尤為強(qiáng)勢(shì)，可想而知要對(duì)強(qiáng)勢(shì)行政權(quán)進(jìn)行司法監(jiān)督有多艱難。當(dāng)然艱難并不代表這項(xiàng)工作沒(méi)有意義，恰恰相反，這正好說(shuō)明在中國(guó)加強(qiáng)行政審判對(duì)于建成法治政府的極端重要性。有學(xué)者曾經(jīng)斷言，改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)先后經(jīng)歷20世紀(jì)80年代維護(hù)社會(huì)秩序的刑法時(shí)代，20世紀(jì)90年代實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的民法時(shí)代，在21世紀(jì)我國(guó)必將經(jīng)歷建設(shè)法治政府的行政法時(shí)代。目前實(shí)踐已經(jīng)表明，法治政府已經(jīng)成為協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵所在，抓好法治政府建設(shè)是成功的一半。而行政訴訟制度在推進(jìn)法治政府建設(shè)中發(fā)揮著四兩撥千斤的作用，在中國(guó)加強(qiáng)行政審判尤為迫切和必要。在中國(guó)完全可以放心地把行政審判做大做強(qiáng)，如果能順應(yīng)法治發(fā)展大勢(shì)和人民熱切期盼及時(shí)建立行政法院，將更能體現(xiàn)國(guó)家在推進(jìn)法治建設(shè)中的高瞻遠(yuǎn)矚和戰(zhàn)略思維。行政法院屬于技術(shù)層面、操作層面的制度設(shè)計(jì)，解決的是政府操作層面問(wèn)題，發(fā)揮著監(jiān)督政府依法行政、規(guī)范政府行為的作用，完全不同于憲法法院所經(jīng)常面對(duì)的敏感復(fù)雜問(wèn)題。因此，從積極、穩(wěn)妥、務(wù)實(shí)角度出發(fā)，在中國(guó)要優(yōu)先考慮建立行政法院而非憲法法院。并且，中國(guó)行政審判事實(shí)上除了行使對(duì)政府行為司法監(jiān)督糾錯(cuò)職能外，還是架在政府與人民群眾之間的連心橋，發(fā)揮著活血化瘀、理順情緒的作用，這些潛移默化的作用雖然并不轟轟烈烈，但確實(shí)實(shí)實(shí)在在，全國(guó)行政法官也都是在這種狀態(tài)下不計(jì)個(gè)人名利地默默奉獻(xiàn)和辛勤付出。因此，行政審判是國(guó)家政權(quán)安全、制度安全的忠實(shí)維護(hù)者、保障者，是國(guó)家長(zhǎng)治久安的堅(jiān)定維護(hù)者、保障者，我們要善待行政法官，善待行政審判，善待行政法院，要旗幟鮮明地支持敢于監(jiān)督的行政法官，為他們依法履職撐腰打氣。