三、推進行政審判體系和審判能力現代化的基本遵循

行政訴訟制度是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，對于保障公民、法人和其他組織合法權益、推進法治政府建設、解決行政爭議、密切政府與人民群眾之間的良好關系發揮著不可替代的職能作用。要認真學習宣傳貫徹黨的十九大精神，堅決維護習近平同志在全黨的核心地位，堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導，堅決做到維護核心、絕對忠誠、聽黨指揮、勇于擔當。

（一）堅持黨的領導是推進行政審判體系和審判能力現代化的根本政治保證。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。黨的領導是中國特色社會主義最本質的要求，是建設中國特色社會主義法治的根本保證，也是中國特色社會主義法治道路最鮮明的特征。堅持黨的領導是大力推進行政審判體系和審判能力現代化的根本所在、命脈所在。

堅持黨的領導是確保推進行政審判體系和審判能力現代化沿著正確方向前進的根本要求。行政訴訟制度是國家治理體系和法治體系的重要組成部分，必須始終將有利于鞏固中國共產黨的執政地位和國家長治久安作為大力推進行政審判體系和審判能力現代化的基本原則。我國憲法確立了中國共產黨的領導地位，行政審判體系和審判能力現代化必須在黨的領導下依法推進。行政訴訟制度作為我國三大訴訟制度之一，在履行憲法法律賦予審判職責時，必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，并始終將黨的領導作為大力推進行政審判體系和審判能力現代化的基本遵循。事實證明，只有始終堅持黨的領導，行政審判才能穩中求進、科學發展，行政審判不可替代的職能作用才能更加彰顯。

堅持黨的領導是行政審判事業蓬勃發展的關鍵所在。司法權屬于黨的執政權重要組成部分，人民法院是黨領導下的國家審判機關，人民法院的行政審判作為人民司法事業的有機組成部分，在堅持黨的領導這一重大原則問題上必須保持高度自覺和清醒，必須毫不動搖、一以貫之。人民法院在行政審判工作中牢固樹立堅持黨的領導的自覺性和主動性，嚴格貫徹黨的執政宗旨，始終在黨和國家大局中謀劃行政審判工作，行政審判才能夠大踏步前進。

堅持黨的領導是推進行政審判體系和審判能力現代化的重要保證。大力推進行政審判體系和審判能力現代化涉及行政審判體制和機制中的諸多問題，必然會引起權力配置和利益格局的重大調整，大力推進行政審判體系和審判能力現代化的各項目標如期實現，必須始終緊緊依靠黨總攬全局、協調各方的領導作用，組織和動員各方面力量共同推進行政審判體系和審判能力現代化。

（二）堅持以人民為中心是推進行政審判體系和審判能力現代化的價值追求。堅持以人民為中心的發展思想，是黨的十八屆五中全會首次提出的，體現了黨的根本宗旨，也是貫穿新發展理念的一條主線。行政訴訟制度以“民告官”為基本特征的一種訴訟制度，體現了人民群眾對政府權力行使的知情權、參與權、表達權和監督權，必須堅持以人民為中心，始終將保障人民根本利益作為推進行政審判體系和審判能力現代化的出發點和落腳點。

一是要充分保障人民群眾平等參與行政訴訟權利。在我國，政府與公民、法人或者其他組織之間是一種管理與被管理的關系，法律地位不平等。人民法院在行政訴訟中通過一系列制度保障政府機關與行政相對人在行政訴訟中法律地位平等，平等地享有權利并承擔相應義務。

二是讓人民群眾在推進行政審判體系和審判能力現代化中有更多獲得感。長期以來，一些地方由于受到某些干預，給一些人留下了“官官相護”的印象，認為人民法院通過行政審判監督政府權力行使的目標是難以實現的。特別是一些地方法院存在的行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題，使人民群眾對行政訴訟的獲得感大打折扣。新《行政訴訟法》以人民為中心創立了一些新的制度和機制，無論是立案登記制、行政機關負責人出庭應訴、行政復議雙被告、加大對行政機關不執行法院生效裁判的制裁力度，還是擴大行政訴訟受案范圍、擴大原告主體范圍、延長行政訴訟起訴期限、增加簡易程序、一并解決相關民事爭議等諸多方面，都是圍繞當前人民群眾反映強烈的突出問題所進行的改革，目的在于切實提高人民群眾對行政訴訟的滿意度和獲得感。事實證明，人民群眾的滿意度和獲得感是評判行政審判體系和審判能力現代化的根本標尺。

三是讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。隨著人民群眾權利意識不斷增強，對公平正義的追求和渴望將更加強烈，對事關公平正義的執法不嚴、裁判不公和訴訟難等問題將更為關注。人民法院處在維護社會公平正義的最后一道防線，大力推進行政審判體系和審判能力現代化必須把維護社會公平正義作為首要價值追求，堅持公正司法，從實體、程序和時效上充分體現維護社會公平正義的要求，既要善于從法律視角依法辦案，又要善于從社會視角處理問題，確保每一起案件的辦理都成為維護社會公平正義的具體實踐，讓人民群眾感到公平正義就在身邊。

（三）堅持尊重司法規律是推進行政審判體系和審判能力現代化的基本方法。規律是事物發展進程中所固有的本質的、必然的、穩定的聯系，是事物發展的必然趨勢。習近平總書記強調指出：“要透過現象看本質，從零亂的現象中發現事物內部存在的必然聯系，從客觀事物存在和發展的規律出發，在實踐中按照客觀規律辦事。”法治政府建設有其自身發展規律，行政審判能夠健康持續發展也有其自身發展規律。從中國歷史發展進程看，構建和諧順暢的官民關系直接關系到政權安全和國家長治久安。西方國家的學者一直關注對政府的權力控制。自從英國早期自由主義思想家托馬斯·霍布斯運用著名的“利維坦”比喻來論證強有力的國家和政府對于維護社會秩序、避免“戰爭狀態”的必要性之后，如何控制“利維坦”這只怪獸也始終成為許多政治學家思考的問題。約翰·洛克在其重要著述《政府論》中，把政府看作是“必要的惡”，明確提出“有限政府”的概念。因此，古今中外莫不把有效控制政府權力作為國家治理的重要戰略謀劃。權力運行規律表明，有權力就得有監督；權力越大，監督的強度就應當越大。強調加強對政府權力的監督和控制，并不是否認政府在經濟社會發展中的重大作用，而是為了讓政府更好地發揮作用。當前，一些領域中出現大量民事糾紛甚至刑事案件，有的在很大程度上與政府行政不作為或者亂作為不無關系。一個地方的政治生態必將傳導影響行政審判正常開展，行政案件所在地法院容易受到地方保護和行政干預，有的地方行政審判基本處于失靈狀態，導致行政訴訟長期存在“立案難”“審理難”“執行難”等突出問題。堅定不移走中國特色社會主義法治道路，就要堅持中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，善于把握大勢和統籌大局，善于運用大國戰略思維研究經濟發展和改革中的各種重大問題，從戰略高度提出適合中國國情的新觀點和新思路，制定重大的戰略性措施和方案。加強行政審判就是堅持戰略思維，站在國內國際兩個大局、黨和國家工作大局、全面深化改革全局來思考和研究問題。推進跨行政區劃法院改革和行政案件跨行政區域集中管轄改革，這是抓住解決當前人民群眾反映強烈的行政訴訟突出問題的“牛鼻子”，找準行政審判工作存在的基本矛盾和主要問題，以行政審判體制創新重點突破進而帶動整體法治水平的提升。

（四）堅持問題導向是推進行政審判體系和審判能力現代化的邏輯起點。習近平總書記指出，“要有強烈的問題意識，以重大問題為導向，抓住關鍵問題進一步研究思考，著力推動解決我國發展面臨的一系列突出矛盾和問題。我們中國共產黨人干革命、搞建設、抓改革，從來都是為了解決中國的現實問題”。堅持問題導向，解決突出問題，是我們重要的思想方法和工作方法，也是黨的十八大以來各項事業發展的鮮明特點和成功經驗。

堅持問題導向，前提是正視問題。由于我國的發展階段和基本國情，發展仍然是第一要務，我國長期以來奉行的是政府主導的趕超型發展戰略，以政治動員的方式最大限度整合資源投入經濟建設。有的地方政府的政績觀出現偏差，迷信政績考核GDP化，甚至把GDP作為考核地方政府政績的唯一標準，存在片面追求行政效率、與民爭利以及以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法等情形，有必要把對行政權力的監督放在更加突出位置。

堅持問題導向，核心是找準問題。問題無處不在，表現形式多種多樣，既要找準共性問題，也要找到個性問題；既要找準表面問題，也要找到深層次問題；既要找準長期積累的歷史遺留問題，也要找準當前發展中出現的現實問題。要切實消除那種認為對政府權力監督越少、經濟社會發展越好的放任行政權的認識誤區。如同當年在考量環境保護對于經濟社會發展影響一樣，為了促進經濟社會發展，很多地方基本上走了一條先污染、后治理的路子，結果導致環境遭受嚴重破壞，經濟社會可持續發展受到嚴重影響，付出了沉重代價。在我國決勝小康社會、建成社會主義現代化強國的關鍵時期，我們不能再走放任行政權的粗放式發展的路子。否則即便經濟快速發展了，也會給社會留下一大堆難以化解的矛盾糾紛、留下一大批“偽政績工程”，回過頭來再來治理行政權力，必然要付出高昂代價和成本。

堅持問題導向，關鍵是解決問題。要堅持從中國國情出發，立足于解決實際問題，著眼于解決長遠問題，推動具有中國特色行政訴訟制度的完善和發展。黨的十八屆三中全會高度重視改革的系統性、整體性和協同性，特別強調要整體推進與重點突破相結合。重點突破的問題必須是中國行政審判現狀反映出來的突出問題。行政訴訟作為監督行政權的司法救濟制度，是架在黨和政府與人民群眾之間的連心橋。行政審判工作就是維護黨和政府良好形象，就是夯實黨的執政基礎。行政審判發揮著化解一案、規范一片的效果，是真正暖民心、利長遠、打根基的好制度。維護黨和國家長治久安，行政訴訟必不可少、功不可沒。古人言：“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域。”因此，必須把行政訴訟放在維護國家長治久安、推進國家治理現代化中進行思考和謀劃。

（五）堅持統籌協調是推進行政審判體系和審判能力現代化的內在要求。習近平總書記指出：“實施創新驅動發展戰略，不能‘腳踩西瓜皮，滑到哪兒算哪兒’，要抓好頂層設計和任務落實。”“要加強宏觀思考和頂層設計，更加注重改革的系統性、整體性、協同性，同時也要繼續鼓勵大膽試驗、大膽突破，不斷把改革開放引向深入。”必須堅持統籌協調，有效解決行政審判體系和審判能力存在的不協調、不平衡、不可持續問題。

一是協調處理好依法獨立行使審判權與服務大局的關系。依法獨立行使審判權與服務大局是辯證統一的，不能割裂開來、對立起來。要找準依法獨立行使審判權與服務大局的契合點，注重維護憲法法律權威，使行政訴訟法更加符合行政訴訟的規律，全面加強行政訴訟的功能，實現解決爭議、救濟權利與監督權力的平衡，促進行政審判水平的提高，確保法律統一實施。

二是協調處理好形式法治與實質法治的關系。形式法治強調法律的至上權威和地位，注重法律程序化和儀式性，不管良法還是惡法，都要一體嚴格執行。實質法治則更加關注法治內涵和實質，既強調實質正義也關注形式正義，既關注實體公正又關注程序公正，既關注法的安定性、穩定性、連續性、統一性又兼顧法的靈活性和實施效果，既關注法律的嚴肅性、權威性又關注法的可接受性。當前，我國法治建設正面臨著從形式法治向實質法治轉型的歷史階段。

三是協調處理好法律效果與社會效果的關系。法律效果與社會效果協調統一，法律效果是行政審判正常開展的前提和基礎。沒有法律效果作為基礎，社會效果就缺乏法律支撐和保障，是不可持續的。社會效果是行政審判順利開展的持續動力，只有不斷滿足人民群眾司法需求，行政審判才有長久的生命力。

四是協調處理好頂層設計與基層創新的關系。習近平總書記指出，要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區域進行差別化試點，善于從群眾關注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合。頂層設計與基層創新是是一種辯證互動的關系，由于改革是一個自上而下、漸進式的推進過程，它需要一個總把舵式的頂層設計，但是與此同時，基層實踐能夠很好地反映出頂層設計中的問題，所以二者缺一不可。

五是協調處理好立足法治本土資源與開放借鑒域外有益成果的關系。大力推進行政審判體系和審判能力現代化必須從我國基本國情出發，堅定不移地走中國特色社會主義法治道路，汲取中華傳統法律文化精華，認真研究和吸收借鑒域外行政訴訟的有益經驗，但絕不照抄照搬域外法治理念和訴訟制度，推動中國特色行政審判體系和審判能力不斷完善和深入發展。

全面推進行政審判體系和審判能力現代化責任重大、意義深遠。本書圍繞《行政訴訟法》及其司法解釋實施中的疑難問題分十七章進行專題研究，各章撰寫作者都是或者曾經是行政審判一線的法官、業務骨干，感謝他們在繁忙的審判工作之余所做的理論與實務總結。圖書出版前，中國法學會副會長，中南大學兼職教授、博士生導師江必新大法官對書稿出版進行鼓勵，并提出了寶貴意見，在此特別感謝。中國法制出版社薛強編輯為本書付梓做了大量審校工作，在此一并致謝。希望本書的出版能夠對推進行政審判體系和審判能力現代化、對《行政訴訟法》及其司法解釋的實施運用、對行政訴訟實務工作者有所助益。

編者2018年12月