1.4 分稅制改革的歷史意義

與帶有行政指令和討價(jià)還價(jià)等不穩(wěn)定特征的財(cái)政承包制相比，分稅制財(cái)政體制在財(cái)政調(diào)節(jié)理念與運(yùn)行方式上均發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，基本具備了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的規(guī)范性、穩(wěn)定性的特征，開(kāi)創(chuàng)了新中國(guó)財(cái)政發(fā)展史上的新紀(jì)元，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了極其深遠(yuǎn)的影響（謝旭人，2008）。本節(jié)在一個(gè)簡(jiǎn)單的邏輯分析框架內(nèi)對(duì)1994年分稅制改革的歷史意義進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)，提出今后我國(guó)財(cái)稅體制改革面臨的主要挑戰(zhàn)和核心任務(wù)。

1.4.1 邏輯分析框架

1994年分稅制改革的根本目的是通過(guò)明確中央政府與各級(jí)地方政府間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，促使地方政府職能優(yōu)化，更好更快地發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，其中的關(guān)鍵在于分權(quán)化改革帶來(lái)的激勵(lì)和約束機(jī)制及其對(duì)地方政府行為的深刻影響。現(xiàn)有理論刻畫(huà)財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府行為影響時(shí)，主要強(qiáng)調(diào)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的重要性（Brennan and Buchanan,1980; Wilson,1986），并主張利用庇古式轉(zhuǎn)移支付政策矯正財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的負(fù)面影響（Zodrow and Mieszkowski,1986）。不過(guò)，由于成本外溢和信息不對(duì)稱，矯正性轉(zhuǎn)移支付政策設(shè)計(jì)需要考慮到地方政府行為選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等激勵(lì)問(wèn)題（Bordignon et al.,2001）。此外，行政管理架構(gòu)、政府組織結(jié)構(gòu)作為財(cái)政分權(quán)的重要外部制度環(huán)境也會(huì)不可避免地對(duì)地方政府行為產(chǎn)生深刻影響（Hocman et al.,1995; Gilbert and Picard,1996；賈康、白景明，2002；王小龍，2006；郭慶旺、賈俊雪，2010）。因此，我們以地方政府行為為核心，以財(cái)政分權(quán)、財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主線，構(gòu)建一個(gè)簡(jiǎn)單邏輯分析框架（見(jiàn)圖1-2）全面梳理和剖析1994年分稅制改革的經(jīng)濟(jì)影響及其邏輯機(jī)理。

1994年分稅制改革改變了財(cái)政承包制形成的中央與地方的財(cái)政分配格局，擯棄了財(cái)政承包制“一對(duì)一”談判處理中央與地方財(cái)政關(guān)系的模式，通過(guò)財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一劃分從制度層面上規(guī)范了中央與地方關(guān)系，建立起長(zhǎng)期、穩(wěn)定的激勵(lì)和約束機(jī)制，對(duì)于規(guī)范地方政府行為進(jìn)而對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了積極作用。

第一，賦予地方獨(dú)立的稅種和相應(yīng)的征管權(quán)力以及獎(jiǎng)懲機(jī)制清晰的稅收返還制度，對(duì)地方政府產(chǎn)生了巨大的財(cái)政激勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)起地方的征稅積極性，促使地方政府改變以往的低稅率競(jìng)爭(zhēng)策略。這不僅有效扭轉(zhuǎn)了地區(qū)間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的不利局面，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了積極的促進(jìn)作用（賈俊雪、郭慶旺，2008；郭慶旺、賈俊雪，2009），同時(shí)也促進(jìn)國(guó)家財(cái)政收入持續(xù)快速增長(zhǎng)，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的財(cái)力保障。尤其是，1994年分稅制改革按照中央財(cái)政主導(dǎo)地位原則，將維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的大宗、穩(wěn)定、稅源充沛的稅種劃為中央稅或中央與地方共享稅，確定了中央財(cái)政在整個(gè)財(cái)政收入分配中的主導(dǎo)地位，有效增強(qiáng)了中央政府進(jìn)行宏觀調(diào)控和確保財(cái)政可持續(xù)性的能力（賈俊雪，2012）。

第二，1994年分稅制改革實(shí)行按稅種劃分中央與地方收入，特別是2002年所得稅分享改革改變了按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分中央和地方所得稅收入的做法，很大程度上打破了地方政府與地方企業(yè)之間的利益聯(lián)系，削弱了地方政府通過(guò)地方保護(hù)、經(jīng)濟(jì)封鎖和市場(chǎng)分割等惡性競(jìng)爭(zhēng)手段扶持本地企業(yè)發(fā)展從而獲得財(cái)政利益的動(dòng)機(jī)。這很好地遏制和糾正了財(cái)政承包制帶來(lái)的地區(qū)間惡性競(jìng)爭(zhēng)、低水平重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象，促進(jìn)了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成以及經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展。

第三，政府間轉(zhuǎn)移支付制度的逐步完善，特別是具有均等化作用的均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的持續(xù)大幅增加以及分配方法的日漸完善，有助于充分發(fā)揮政府間轉(zhuǎn)移支付政策的利益導(dǎo)向作用，有效緩解落后地區(qū)的財(cái)政困難，激勵(lì)地方政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)地方基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展。此外，財(cái)政級(jí)次的減少以及“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”等地方政府治理結(jié)構(gòu)的改革措施也有利于提高財(cái)政資金的使用效率，在一定程度上緩解地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)（賈俊雪、郭慶旺、寧?kù)o，2011），更好地發(fā)揮分權(quán)化改革帶來(lái)的積極影響。

但另一方面，1994年分稅制改革采取了財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放的做法，導(dǎo)致地方政府特別是基層地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，從而對(duì)地方政府行為進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也產(chǎn)生了顯著的負(fù)面影響。

第一，由于缺乏穩(wěn)定的財(cái)力保障，地方政府開(kāi)始更多地謀求一些預(yù)算外甚至體制外的收入，其中的典型代表是所謂的“土地財(cái)政”，一些發(fā)達(dá)省份的土地轉(zhuǎn)讓金甚至與地方預(yù)算內(nèi)收入持平，導(dǎo)致我國(guó)房?jī)r(jià)持續(xù)快速攀升，不僅對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康平穩(wěn)運(yùn)行造成了顯著的負(fù)面沖擊，也帶來(lái)了一系列嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

第二，1994年分稅制改革形成了財(cái)權(quán)層層上移、事權(quán)層層下放的分權(quán)格局，使得我國(guó)特別是中西部地區(qū)的基層地方政府普遍陷入較為嚴(yán)重的財(cái)政困境，不僅嚴(yán)重威脅到我國(guó)政權(quán)和社會(huì)的穩(wěn)定，也導(dǎo)致我國(guó)特別是中西部地區(qū)的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)水平低下，盡管這些年中央通過(guò)一系列舉措在縣鄉(xiāng)財(cái)政解困方面取得一些明顯成效，但這一問(wèn)題依舊較為突出。

第三，1994年分稅制改革以來(lái)，中央逐漸形成了依靠轉(zhuǎn)移支付解決我國(guó)財(cái)政分權(quán)不當(dāng)帶來(lái)的不利影響的策略。一方面，由于中央缺乏整體的規(guī)劃，使得轉(zhuǎn)移支付呈現(xiàn)出碎片化和短期化的特點(diǎn)，不利于長(zhǎng)期、穩(wěn)定的激勵(lì)和約束機(jī)制的形成。另一方面，這也導(dǎo)致地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴性日益增強(qiáng)，不利于地方政府行為的理性化，帶來(lái)了各種道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題（Jia, Guo and Zhang,2014），削弱了轉(zhuǎn)移支付政策的有效性，造成財(cái)政資源的巨大浪費(fèi)。

第四，我國(guó)垂直的行政管理架構(gòu)和過(guò)分強(qiáng)調(diào)GDP的政治晉升機(jī)制進(jìn)一步放大了1994年分稅制改革帶來(lái)的不利影響，而中央的治理措施并沒(méi)有充分考慮到我國(guó)地方政府治理結(jié)構(gòu)的制約，因而很多改革和措施往往“事倍功半”，未能取得良好效果（賈俊雪、郭慶旺、寧?kù)o，2011）。

1.4.2 最優(yōu)分權(quán)模式

現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)理論指出，事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配很容易引發(fā)“公共池”問(wèn)題（common pool problem），從而弱化財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府行為的約束，導(dǎo)致財(cái)政支出效率低下，因而主張財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配（Baqir,2002; Rodden,2003; Jia, Guo and Zhang,2014）。但現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中很少有國(guó)家可以做到財(cái)權(quán)與事權(quán)的完美匹配。1994年分稅制改革事實(shí)上存在著從一個(gè)極端分權(quán)模式向另一極端分權(quán)模式轉(zhuǎn)換的趨勢(shì)，而且隨著時(shí)間的推移，這種趨勢(shì)越來(lái)越明顯。

1994年以前的財(cái)政承包制采取的是財(cái)權(quán)過(guò)度下放的分權(quán)模式，這種分權(quán)模式確定了地方的財(cái)政分配主導(dǎo)地位，中央需要依靠“逆向的轉(zhuǎn)移支付”即地方上解來(lái)獲取必要的財(cái)政收入，因而是一種極端的、反常的分權(quán)模式。無(wú)論是從單純的經(jīng)濟(jì)學(xué)視角還是從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)看，這樣的分權(quán)模式都是不可持續(xù)的，必然會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展乃至政治穩(wěn)定、國(guó)家統(tǒng)一造成巨大沖擊。1994年分稅制改革徹底摒棄了這種分權(quán)模式，形成了財(cái)權(quán)層層集中、事權(quán)層層下放、借助轉(zhuǎn)移支付解決財(cái)政失衡的分權(quán)格局。這種分權(quán)模式確立了中央的財(cái)政分配主導(dǎo)地位，強(qiáng)化了中央對(duì)地方以及上級(jí)地方政府對(duì)下級(jí)地方政府的財(cái)政和政治控制力，對(duì)于政治穩(wěn)定、國(guó)家統(tǒng)一具有重要作用。但財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配且越往下越突出的格局也帶來(lái)了一系列嚴(yán)重問(wèn)題，而完全依靠轉(zhuǎn)移支付加以校正的做法由于信息不對(duì)稱以及財(cái)政外部性等問(wèn)題而蘊(yùn)涵著很大的道德風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也面臨著如何與我國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)目標(biāo)兼容、激勵(lì)相容的問(wèn)題。

由此可見(jiàn)，能否有效地、根本性地解決目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)存在著的一些突出矛盾，關(guān)鍵在于下一步財(cái)稅體制改革是否能夠確立了一個(gè)最優(yōu)的分權(quán)模式。顯然，這是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，不僅需要考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，還需要考慮文化政治因素。不過(guò)，改進(jìn)的方向至少是明確的——適當(dāng)下放財(cái)權(quán)、上收事權(quán)，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，從而形成一個(gè)財(cái)政收支責(zé)任更為匹配的分權(quán)格局。