1.3 分稅制改革的路徑選擇

1994年分稅制改革的主要目的在于有效扭轉(zhuǎn)“兩個(gè)比重”持續(xù)下降的不利局面，確定中央財(cái)政在整個(gè)財(cái)政分配中的主導(dǎo)地位，因而具有很強(qiáng)的收入集權(quán)特色，對(duì)于地方利益產(chǎn)生了巨大沖擊。因而，無(wú)論是改革方案的設(shè)計(jì)、落實(shí)還是改革的逐步深化，中央與地方的博弈都貫穿始終。

1.3.1 利益博弈中的基本方案確定

1994年分稅制改革涉及的內(nèi)容非常龐雜，既包括事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分以及稅收返還制度建立等基本內(nèi)容，還包括國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度和稅收管理體制等配套改革措施。在事權(quán)劃分方面，中央財(cái)政主要承擔(dān)了國(guó)家安全、外交、中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)及直接管理的事業(yè)發(fā)展所需經(jīng)費(fèi)，以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和宏觀調(diào)控所必需的支出等14個(gè)方面，地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)以及經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出等13個(gè)方面。在財(cái)權(quán)劃分方面，結(jié)合1994年稅制改革，將維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種如關(guān)稅和消費(fèi)稅等8種收入劃為中央稅，將適合地方征管的稅種如營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅等18種收入劃為地方稅，將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的主要稅種如增值稅等3種收入劃為中央與地方共享稅，其中增值稅中央與地方分享比例為75∶25，證券交易稅為50∶50，海洋石油資源稅歸中央，其他資源稅歸地方。在稅收返還方面，主要建立了增值稅和消費(fèi)稅“兩稅”返還制度，即按照1993年地方凈上劃中央收入（消費(fèi)稅+75%的增值稅-1993年中央下劃收入）作為中央對(duì)地方稅收返還的基數(shù)，基數(shù)部分全部返還給地方；1994年以后的稅收返還數(shù)額按一定比例增長(zhǎng)，即稅收返還數(shù)額的增長(zhǎng)率，按全國(guó)平均“兩稅”的平均增長(zhǎng)率的1∶0.3系數(shù)確定——全國(guó)“兩稅”收入每增長(zhǎng)1%，稅收返還數(shù)額增長(zhǎng)0.3%。

上述改革內(nèi)容中的關(guān)鍵在于收入責(zé)任安排和稅收返還方案，這是中央與地方利益的主要糾結(jié)點(diǎn)，而難點(diǎn)集中在增值稅改革方面。增值稅是1994年稅制改革后最大的一個(gè)流轉(zhuǎn)稅種，占整個(gè)稅收收入的比重達(dá)到40%左右。因此，它的改革可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，是中央與地方利益博弈的焦點(diǎn)。在具體方案設(shè)計(jì)中，中央首先確定了增值稅必須作為中央與地方共享稅的基本原則，但在確定共享比例以及稅收返還方案時(shí)還是頗費(fèi)了一番周折。為了確保中央財(cái)力需要，同時(shí)避免取之過(guò)度，經(jīng)過(guò)仔細(xì)測(cè)算和慎重考慮，決策者最終選擇了75∶25的中央與地方分享比例。在稅收返還方面，財(cái)政部借鑒了1980年“分級(jí)包干”和1985年“財(cái)政包干制”的做法，提出“基數(shù)加增長(zhǎng)比例”的方案——基數(shù)全部返還給地方，增量按照固定比例予以返還。這一方案的核心在于基期、基數(shù)和增長(zhǎng)比例的確定。財(cái)政部最初提出按照通貨膨脹率來(lái)確定增長(zhǎng)比例，但經(jīng)過(guò)討論，中央否定了這一想法，最終提出按全國(guó)增值稅平均增長(zhǎng)率的1∶0.3確定增長(zhǎng)比例。在基期和基數(shù)方面，當(dāng)時(shí)的方案并沒有做出明確規(guī)定，但傾向以過(guò)去幾年的情況作為參照。

從上述方案可以看出，中央事實(shí)上已經(jīng)較充分地考慮到了地方利益。但方案提出后，還是遭到了多數(shù)地方的反對(duì)，其中以廣東省的反對(duì)意見最為強(qiáng)烈。事實(shí)上，在改革之初，廣東省就曾明確要求繼續(xù)實(shí)行財(cái)政承包制。為此，中央多次派人赴廣東省進(jìn)行方案的說(shuō)明和解釋工作。最終，廣東省同意實(shí)行分稅制，但要求以1993年財(cái)政收入的決算數(shù)作為返還基數(shù)。由于當(dāng)時(shí)還處在1993年9月，全年財(cái)政收入的決算數(shù)只有到1994年上半年才能出來(lái)，地方很容易在之后的幾個(gè)月內(nèi)人為地將全年財(cái)政收入推高，以獲取更多的基數(shù)返還。因此，財(cái)政部對(duì)此堅(jiān)決反對(duì)。時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的朱镕基力排眾議，同意了這一要求，獲得了廣東省的支持，使得增值稅改革方案得以最終確定（馬國(guó)川，2009）。此外，按照中央最初設(shè)想，通過(guò)財(cái)力集中并以轉(zhuǎn)移支付的方式給予落后省份財(cái)力支持，從而使分稅制改革更加有利于落后省份。但貴州、云南、廣西等西部省份對(duì)消費(fèi)稅完全劃為中央稅的做法意見很大，認(rèn)為這極大損害了地方利益。為了照顧地方在消費(fèi)稅上的利益，中央最終決定比照增值稅返還方案對(duì)地方進(jìn)行消費(fèi)稅返還。兩稅返還方案的確定標(biāo)志著中央與地方在最核心的利益上達(dá)成一致，從而為分稅制改革的順利推進(jìn)鋪平了道路。這樣，經(jīng)過(guò)中央與地方的利益博弈，一個(gè)符合中國(guó)國(guó)情、中央與地方均能接受、并非完美但卻充滿智慧的分稅制方案得以最終出臺(tái)。

1.3.2 利益博弈中的漸進(jìn)深化改革

1994年分稅制改革是新中國(guó)成立以來(lái)在財(cái)稅體制方面的一次巨大創(chuàng)新，涉及面之廣、問(wèn)題之復(fù)雜均是前所未有的。正因如此，很多問(wèn)題特別是地方政府的一些行為反應(yīng)在改革之初很難完全預(yù)料。而且，即便是對(duì)于一些問(wèn)題中央非常清楚，為了避免引發(fā)地方政府的強(qiáng)烈反應(yīng)也不得不采取迂回的做法。這使得1994年分稅制改革的最初方案遺漏、遺留了很多重要問(wèn)題未能加以解決。不過(guò)，中央始終密切關(guān)注著形勢(shì)的發(fā)展，不斷對(duì)改革方案加以完善，推動(dòng)改革漸進(jìn)深化。這些后續(xù)改革主要包括以下幾個(gè)方面。

1．“兩稅”返還方案的完善

1993年下半年，中央最終確定了以1993年地方實(shí)際財(cái)政收入作為基數(shù)，完全返還給地方的方案。為了實(shí)現(xiàn)既得利益的最大化，地方在1993年下半年加大征收力度，甚至采取“先征后返”、“寅吃卯糧”等非常規(guī)手段把基數(shù)做大。這使得1993年下半年地方財(cái)政收入出現(xiàn)激增：9—12月間稅收收入同比增長(zhǎng)了60%、80%、90%和120%，全年增長(zhǎng)了39.9%，財(cái)政收入增收了900多億元。由于新增的900多億元財(cái)政收入中，地方返還占據(jù)了很大比重，如果中央嚴(yán)格執(zhí)行既定方案，1994年財(cái)政預(yù)算將會(huì)存在300多億元的資金缺口。如何有效化解這300多億元的資金缺口就成為1994年分稅制改革帶給中央的第一個(gè)難題。

財(cái)政部最初曾試圖通過(guò)扣減地方基數(shù)的做法來(lái)解決這一問(wèn)題，但遭到地方強(qiáng)烈反對(duì)，認(rèn)為這種做法缺乏客觀依據(jù)，破壞了制度安排的嚴(yán)肅性。經(jīng)過(guò)廣泛討論和審慎考慮，中央最終認(rèn)可了1993年的地方基數(shù)，但對(duì)“兩稅”返還方案進(jìn)行了完善，增加了獎(jiǎng)懲機(jī)制。具體而言，中央確定以1993年全國(guó)“兩稅”增長(zhǎng)率的1/3即16%作為今后“兩稅”的增長(zhǎng)任務(wù)，各地以本地區(qū)1993年“兩稅”增長(zhǎng)率的1/3作為增長(zhǎng)任務(wù)；對(duì)于不能完成“兩稅”增長(zhǎng)任務(wù)的地方，中央要求以地方財(cái)政收入進(jìn)行賠補(bǔ)，對(duì)于不能完成基數(shù)的地方進(jìn)行基數(shù)扣減；對(duì)于完成“兩稅”增長(zhǎng)任務(wù)的地方，中央按當(dāng)年該地區(qū)“兩稅”增長(zhǎng)率的1∶0.3進(jìn)行基數(shù)返還，對(duì)于“兩稅”增長(zhǎng)超過(guò)任務(wù)的地方，中央按照超額部分的1∶0.6給予地方一次性獎(jiǎng)勵(lì)；增長(zhǎng)返還系數(shù)1∶0.3不再與全國(guó)“兩稅”平均增長(zhǎng)率掛鉤，而是與本地區(qū)上劃“兩稅”增長(zhǎng)率掛鉤。對(duì)比最初的“兩稅”返還方案可以看出，新方案引入了獎(jiǎng)懲機(jī)制，有助于激勵(lì)和約束地方的征收行為，為此后的稅收收入持續(xù)快速增長(zhǎng)奠定了一個(gè)很好的制度基礎(chǔ)。至此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入財(cái)政收入和中央財(cái)政收入持續(xù)快速增長(zhǎng)時(shí)代：1994—2002年間，財(cái)政收入年均增長(zhǎng)17.5%，財(cái)政收入占GDP的比重由1993年的12.6%提高到2002年的18.5%;2002年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重為55%，比改革前的1993年提高了33個(gè)百分點(diǎn)。

2．所得稅分享改革

1994年分稅制改革時(shí)，鑒于地方阻力較大，中央沒有進(jìn)行大規(guī)模的所得稅改革：個(gè)人所得稅劃為地方稅，企業(yè)所得稅仍然延續(xù)了按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分的格局，即中央企業(yè)所得稅作為中央財(cái)政收入，地方企業(yè)所得稅作為地方財(cái)政收入。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革特別是企業(yè)改革的逐步深化，這種劃分方法的弊端日漸突出：第一，強(qiáng)化了地方政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預(yù)以及企業(yè)對(duì)地方政府的行政依附，不利于現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和健全，加劇了地區(qū)間的惡性競(jìng)爭(zhēng)以及地方保護(hù)主義，對(duì)正常的經(jīng)濟(jì)秩序產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊。第二，隨著現(xiàn)代企業(yè)的發(fā)展，企業(yè)隸屬關(guān)系變得越來(lái)越難以準(zhǔn)確界定，為地方鉆空子提供了很大空間，導(dǎo)致企業(yè)所得稅繳庫(kù)混亂，造成中央稅收收入的大量流失。第三，進(jìn)一步拉大了地區(qū)間財(cái)力差距，嚴(yán)重阻礙了生產(chǎn)要素的自由、高效流動(dòng)，不利于全國(guó)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

為了有效解決上述問(wèn)題，中央決定從2002年1月1日起實(shí)施所得稅分享改革，將按行政隸屬關(guān)系劃分中央和地方所得稅的辦法改為中央與地方按統(tǒng)一比例分享。所得稅分享改革是1994年以來(lái)最大的一次稅權(quán)劃分改革，具體內(nèi)容包括：第一，除鐵路運(yùn)輸、國(guó)有銀行等少數(shù)特殊行業(yè)或企業(yè)外，對(duì)其他企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入實(shí)行中央與地方按比例分享——2002年中央與地方分享比例為50∶50，2003年起為60∶40；第二，中央保證各地區(qū)2001年地方實(shí)際的所得稅收入基數(shù)，實(shí)施增量分成，計(jì)算公式為：2003年所得稅基數(shù)返還=2002年地方實(shí)際所得稅收入×60%-2002年中央實(shí)際所得稅收入×40%；第三，中央財(cái)政因所得稅分享改革增加的收入，用于增加對(duì)地方主要是中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付；第四，跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)企業(yè)集中繳納的所得稅中地方分享部分按分公司（子公司）所在地的企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入、職工人數(shù)和資產(chǎn)總額三個(gè)因素在相關(guān)地區(qū)間分配，權(quán)重分別為0.35、0.35和0.3。

2002年所得稅分享改革總體取得了較好成效。一方面，這次改革基本打破了企業(yè)的行政隸屬關(guān)系以及對(duì)地方政府的行政依附，有助于企業(yè)改革的深化，也有效遏制了地方政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的干預(yù)，以及地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)之風(fēng)盛行的現(xiàn)象，促進(jìn)了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。另一方面，這次改革不僅有效遏制了所得稅征管混亂的現(xiàn)象，也初步建立起我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付資金的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制——2005年中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付達(dá)到1121億元，較2001年增加了近1000億元——對(duì)于有效緩解中西部地區(qū)財(cái)政困難、促進(jìn)地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展起到了重要作用（李萍，2010；謝旭人，2008）。

3．政府間轉(zhuǎn)移支付制度的建立健全

1994年分稅制改革采取了財(cái)權(quán)大幅集中的做法，使得地方出現(xiàn)了較嚴(yán)重的縱向財(cái)政失衡。同時(shí)，受資源稟賦等因素的影響，我國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不均衡，地方政府間存在較為嚴(yán)重的橫向財(cái)政失衡。為了更好地促進(jìn)財(cái)政均衡，在保留改革前結(jié)算補(bǔ)助等轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的同時(shí)，1994年以來(lái)，中央政府逐步建立與完善了我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度。除了稅收返還以外，目前我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付主要包括兩類：一類是一般性轉(zhuǎn)移支付（原財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付），旨在緩解地方財(cái)力緊張、促進(jìn)地方基本公共服務(wù)均等化，包括均衡性轉(zhuǎn)移支付（原一般性轉(zhuǎn)移支付）、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付以及定額補(bǔ)助（原體制補(bǔ)助）等；二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，旨在實(shí)現(xiàn)中央特定政策目標(biāo)，包括一般預(yù)算專項(xiàng)撥款、國(guó)債補(bǔ)助等，重點(diǎn)用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和支農(nóng)等領(lǐng)域。

1994年特別是2002年以來(lái)，隨著中央財(cái)力的不斷增強(qiáng)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付呈現(xiàn)出持續(xù)快速增加的勢(shì)頭，轉(zhuǎn)移支付總額從1994年的2389億元增長(zhǎng)到2008年的22991億元，年均增長(zhǎng)率達(dá)到17.55%。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由改革初期的30%左右大幅增加到2008年的80%左右。由此可見，1994年以來(lái)我國(guó)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付得到了長(zhǎng)足發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付資金已初具規(guī)模，結(jié)構(gòu)也在不斷優(yōu)化。同時(shí)，我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付的資金分配方法也在逐步完善。特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付（原一般性轉(zhuǎn)移支付）在1995年建立之初，就參考各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的差額及可用于轉(zhuǎn)移支付的資金數(shù)量等客觀因素，按統(tǒng)一公式計(jì)算確定各地轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。其中，標(biāo)準(zhǔn)收入是指各地的財(cái)政收入能力，主要按稅基和稅率分稅種測(cè)算；標(biāo)準(zhǔn)支出是指各地的財(cái)政支出需求，主要按地方政府規(guī)模、平均支出水平和相關(guān)成本差異系數(shù)等因素測(cè)算。在測(cè)算支出成本差異系數(shù)時(shí)，主要考慮各地地理環(huán)境、人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)等客觀因素。對(duì)財(cái)政越困難的地區(qū)，中央財(cái)政補(bǔ)助越高。2002年和2008年，中央對(duì)均衡性轉(zhuǎn)移支付的分配公式又進(jìn)行了兩次完善，使之日趨合理。

4．省直管縣財(cái)政體制改革

1994年分稅制改革從制度上規(guī)范了中央與地方財(cái)政關(guān)系，但并沒有明確規(guī)定省以下財(cái)政管理體制。2002年以來(lái)，各省基本上比照中央與地方財(cái)政關(guān)系的制度框架，陸續(xù)實(shí)行了分稅制，但在財(cái)政收支責(zé)任安排的具體做法上還存在較大差異。各地在省以下收入責(zé)任安排方面基本上采取了稅種分成和總額分成兩種做法，但具體形式多樣、差別很大。在支出責(zé)任安排上，各地結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況做出一些原則性規(guī)定，但由于缺乏明確的、可操作的法律依據(jù)，具體做法同樣存在較大差異。

雖然各地在財(cái)政收支責(zé)任安排的具體做法上存在較大差異，但呈現(xiàn)出一個(gè)共同特點(diǎn)即財(cái)權(quán)層層上移，事權(quán)層層下放。這使得縣鄉(xiāng)基層政府普遍承擔(dān)著較重的公共支出事務(wù)，但擁有的財(cái)力十分有限：1997—2005年間，縣鄉(xiāng)政府平均承擔(dān)了我國(guó)35.1%的公共支出事務(wù)，但擁有的財(cái)政收入份額僅為18.2%。由于財(cái)權(quán)和事權(quán)失衡，縣鄉(xiāng)基層政府普遍存在較為嚴(yán)重的財(cái)政困難。為了有效化解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、增強(qiáng)縣級(jí)自主發(fā)展能力，近年來(lái)，我國(guó)在省以下財(cái)政管理體制方面進(jìn)行了以簡(jiǎn)化財(cái)政級(jí)次為核心內(nèi)容的改革探索，其中以“省直管縣”財(cái)政體制改革最具代表性。我國(guó)采取的是五級(jí)政府架構(gòu)（即中央政府、省級(jí)政府、地市級(jí)政府、縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府），縣級(jí)政府在行政上歸地市級(jí)政府管轄。因此，我國(guó)縣級(jí)政府基本上采取的是地市管縣財(cái)政管理體制（即財(cái)政收支責(zé)任劃分、省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算資金調(diào)度方面首先由省級(jí)政府直接對(duì)地市級(jí)政府，縣級(jí)財(cái)政由地市級(jí)財(cái)政直接管理）。不過(guò)，浙江省自20世紀(jì)90年代初一直實(shí)行的是“省直管縣”財(cái)政管理體制（即財(cái)政收支責(zé)任劃分、省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算資金調(diào)度方面，都是由省級(jí)財(cái)政直接對(duì)縣級(jí)財(cái)政）。2003年以來(lái)，省直管縣財(cái)政管理體制改革逐步擴(kuò)大到全國(guó)其他地區(qū)。2009年，全國(guó)已有24個(gè)省份實(shí)施了“省直管縣”財(cái)政管理體制（李萍，2010）。