1.2 分稅制改革的稅制基礎

1994年分稅制改革旨在有效扭轉“兩個比重”持續下降趨勢和規范政府間財政關系，將中央與地方收入責任劃分以及中央和地方收入體系建設作為改革重點。為了配合分稅制改革的推進，形成與社會主義市場經濟相適應的稅收體系，中央在1994年對我國稅制亦進行了一次重大改革。在正式探究分稅制改革的路徑選擇之前，有必要對1994年稅制改革進行一下簡要回顧。

1.2.1 1994年稅制改革的主要內容

1993年11月14日，中國共產黨十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出要積極推進稅制改革。1993年12月25日，國務院通過了《工商稅制改革實施方案》以及增值稅、消費稅、營業稅、企業所得稅、資源稅和土地增值稅6個稅收暫行條例，1994年1月1日起正式實施。

這次稅制改革以“統一稅法，公平稅負，簡化稅制，合理分權，理順分配關系，保障財政收入，建立符合社會主義市場經濟要求的稅制體系”為指導思想，方案設計上主要遵循了以下幾個基本原則：第一，稅制改革要有利于調動中央、地方兩個積極性和加強中央的宏觀調控能力。第二，稅制改革要有利于發揮稅收調節個人收入和地區間經濟發展的作用，促進經濟和社會的協調發展，實現共同富裕。第三，稅收改革要有利于實現公平稅負，促進平等競爭。第四，稅制改革要有利于體現國家產業政策，促進經濟結構的調整，促進國民經濟持續、快速、健康的發展和整體效益的提高。第五，稅制改革要有利于稅種的簡化、規范。

此次稅制改革的重點在于流轉稅改革，將之前對內資企業征收的產品稅、增值稅和營業稅，以及對外商投資企業和外國企業征收的工商統一稅，加以調整合并，形成了以增值稅為核心的增值稅、消費稅和營業稅三稅并立的新的流轉稅課稅體系。其中，增值稅是改革的重中之重：第一，對商品的生產、批發、零售和進口環節全面征收增值稅；第二，采取17%的基本稅率、13%的低稅率（適用于基本食品和農業生產資料）和零稅率（出口商品一般適用零稅率）3檔稅率；第三，對于小規模納稅人實行按照銷售收入和規定的征收率計征的簡便方法。在將原征收產品稅的產品全部改為征收增值稅的基礎上，選擇少數特殊消費品（主要包括煙、酒、化妝品、貴重首飾、摩托車、小汽車、汽油和柴油等）征收消費稅，采用從價和從量兩種征收方法。此外，就原營業稅改征增值稅以后的剩余項目征收營業稅，共設9個征稅項目和3檔稅率（3%、5%和5%～20%），征稅范圍包括提供勞務、轉讓無形資產和銷售不動產等。

這次稅制改革的另一亮點在于統一了內資企業所得稅：第一，將原來分別設置的國營企業所得稅、國營企業調節稅、集體企業所得稅和私營企業所得稅合并為內資企業所得稅；第二，國有企業不再執行企業承包上繳所得稅的包干制，分步取消對稅后利潤征收的國家能源交通重點建設基金和國家預算調節基金；第三，把對各種經濟成分適用的不同稅率以及減征稅率統一為33%的稅率，對小規模企業適用27%或18%的低稅率。此外，這次改革還初步建立起較為規范的個人所得稅制：第一，將個人所得稅、個人收入調節稅和城鄉個體工商業戶所得稅等3個稅種合并為個人所得稅；第二，將免征額提高到800元，并對不同的應稅項目分別適用9級和5級超額累進稅率以及統一的20%比例稅率。

此外，這次改革還調整、撤并和開征其他一些稅種：調整資源稅、城市維護建設稅和城鎮土地使用稅；取消集市交易稅、牲畜交易稅、燒油特別稅；開征土地增值稅、證券交易稅；鹽稅并入資源稅，特別消費稅并入消費稅。改革后的稅制，稅種設置由原來的32個減為25個，初步實現了稅制的簡化、規范和高效的統一。

1.2.2 1994年稅制改革的簡要評價

1994年稅制改革初步實現了從計劃經濟體制下的傳統稅制向市場體制和開放經濟下的新稅制的平穩過渡，是我國稅制建設歷史過程的一次飛躍。這次稅制改革的意義主要表現在以下幾個方面。

（1）在發展社會主義市場經濟的大前提下進行的稅制改革，既體現了市場機制對資源配置起基礎作用的要求，減少了國家對經濟活動不必要的干預，又強化了稅收作為經濟杠桿所具有的宏觀調控職能。而且，通過建立統一的稅法不僅有利于規范政府經濟行為，打破地區間人為的分割，促進統一市場的形成，而且有利于實施國家對市場經濟發展的引導、調節，也有利于體現發揮市場機制作用與加強宏觀調控的一致性。

（2）根據國家社會管理者和國有資產所有者的雙重身份，規范了國家與企業的分配形式和分配關系。作為社會管理者，國家可以通過具有強制性、無償性和固定性的稅收形式對社會產品進行規范性的分配，這種分配同國家是否占有生產資料沒有關系。作為生產資料所有者，國家可以憑借財產權利參與國有企業的利潤分配。特別是長期以來稅收收入主要來源于國有大中型企業的狀況有了初步改變，通過適當降低其總體負擔水平，為國有企業的深化改革創造了條件。

（3）在增值稅和內資企業所得稅上，初步實現了公平稅負。在工業生產環節普遍實行增值稅，從根本上解決了從初級產品、中間產品到最終產品因生產環節不同而造成稅負不公平的矛盾，實行基本統一的增值稅稅率，使流轉環節的稅負趨于平等；統一內資企業所得稅的稅基和稅率，使國內各類不同經濟性質的企業站在同一起跑線上，內資企業公平稅負的局面基本形成。此外，通過統一和規范個人所得稅，為實施公平收入分配的稅收政策奠定了制度基礎。

（4）大量減少減免稅項目，不僅有助于擴大稅基，增加收入，還有利于加強稅法的嚴肅性、維護稅制的統一性。同時，初步實現了稅制的簡化，不僅有利于征納雙方履行各自的權利和義務，培養納稅意識，也符合世界稅制發展的總體趨勢。

（5）開放稅制進一步形成。新的稅收制度在符合我國國情的基礎上開始與國際稅制接軌，體現了“國民待遇原則”，并保留對外商的高度優惠。提高稅收的“透明度”，使我國的投資環境得到改善，有利于吸引外資。在稅制改革基本原則的選擇和具體問題的技術處理上，適當遵循國際稅收慣例，有利于增強我國產品的國際競爭力。

總之，1994年稅制改革基本建立起適應社會主義市場經濟的發展和國民收入分配格局變化的稅收制度，規范了稅收分配方式，理順了稅收分配關系，形成合理的稅收分配機制，為1994年分稅制改革奠定了良好的稅制基礎。