2.3 社會分配不平等與分稅制角色

2.3.1 社會分配不平等問題

分稅制改革以來，社會分配公平出現一定程度的惡化趨勢，在收入分配、財富分配、稅收負擔分配、公共服務分配四個方面都有體現。

1．居民收入分配不公平

體現居民收入分配的狀況最常用的指標是基尼系數。2013年1月起國家統計局開始公布歷年基尼系數，見圖2-7。圖中顯示，居民內部收入差距自1997年起呈迅速上升趨勢，2005年后處于相對平穩狀態，近年來基尼系數徘徊在0.47左右。按照國際通用標準，基尼系數在0.3以下為最佳狀態，在0.3～0.4之間為正常狀態，超過0.4為警戒狀態，達到0.6則屬隨時可能發生社會動亂的危險狀態。我國基尼系數居高不下，這是一個堪憂的收入分配狀況。

除了總體基尼系數升高之外，分稅制改革后我國城鄉居民間收入差距也呈擴大趨勢。根據《中國統計年鑒》數據統計，1995年城鎮居民人均收入為農村居民的2.71倍，2012年擴大到3.23倍。

但是，居民收入分配只是體現居民當期收入的分配，我們之所以更多的關注它，是因為它反映了居民福利分配的一個重要側面，并且也容易測算。實際上，財富分配、稅收負擔分配和公共服務分配也都是社會公平分配的重要維度。下面我們分別進行分析。

2．財富分配不公平

與住戶收入調查數據相比，住戶財富狀況更具有隱蔽性，但是財富分配不平等急劇擴大是不爭的事實。據福布斯中文網公布的2013年中國富豪榜顯示，中國有168名凈資產超過十億美元的富豪，排名前400位的富豪，總財富達到3.4746萬億元人民幣，比2012年飆升35%。

近十年來，隨著房產價格的迅速上升，資產價格攀升帶來的財富再分配效應急劇擴大。在福布斯富豪排行榜單前100名中，來自房地產行業的富豪最多。但是由于沒有大樣本的住戶財富調查數據，我們無法給出具體的財富分配基尼系數。

3．稅負分配不公平

我國的稅制結構以間接稅為主，2012年我國總稅收為100614.28億元，其中屬于直接稅的收入32486.74億元，間接稅收入68127.54億元，直接稅占總稅收的比重僅為32.3%。我們知道，間接稅主要對廠商征收，廠商可以通過應稅產品和服務的價格上升轉嫁到消費者身上。間接稅一般采用比例稅，也就是說間接稅與消費者的支出成正比，而由于消費者邊際消費傾向一般隨收入增加而遞減，因此間接稅與消費者收入的比會隨著收入增加而遞減，間接稅使得低收入者負擔的稅收高于高收入者，這就是間接稅的累退性問題。我國稅制結構過于偏重增值稅、營業稅等這樣的間接稅，勢必使得稅負分配呈現較強的累退性。但是這種稅負分配不公平卻是發生在居民消費之時，而基尼系數測算是在居民取得收入之時，因此稅負分配不公平又具有很強的隱蔽性。

岳希明、張斌和徐靜（2014）根據住戶調查數據，將居民按收入從低到高分布進行10等分組，運用稅收歸宿的分析方法測算了每組居民負擔的稅收占居民稅前收入的比，簡稱為平均有效稅率，結果見表2-1。

表2—1顯示，最低收入組的平均有效稅率高達31.9%，到第5組下降至20.0%，其后上下略有變動，最高收入的平均有效稅率為19.6%。最低收入組的平均有效稅率為全國平均值的1.59倍。分稅種看，增值稅、消費稅、營業稅以及其他間接稅的稅率隨收入的增高而下降，為累退性稅種，其中增值稅和營業稅的累退性最強。體現明顯累進性稅種僅是個人所得稅，但是其程度非常微弱。總體來看，我國稅負分配是非常不公平的。

另外，在稅收之外，我國還存在大量的政府性基金收入，這些政府性基金大多數是在生產環節按商品價格計征（如水資源補償費），具有間接稅的性質，因此政府性基金收入也會加劇居民分配不平等，只不過這種不平等更難以度量。

4．基本公共服務分配不公平

基本公共服務是政府提供的保障個人生存權和發展權所需要的最基礎的公共服務，一般認為，基本公共服務包括社會保障、公共安全、醫療衛生、公共文化、基礎教育、基礎設施、環境保護、科學技術等內容。保障每個公民享有大致相同的基本公共服務，是社會進步的內在要求。但是當前我國區域之間、城鄉之間享有的基本公共服務差異顯著。

由于地區間經濟發展水平的差異、政府管理水平的不同、中央均等化轉移支付不足等問題，各地區基本服務水平差異較大。吳翌琳、谷彬（2013）利用統計方法，構建我國各地區基本公共服務指數，見表2-2。測算結果顯示，自2000年至2011年，東部、東北、中部和西部基本公共服務指數約上升了20個百分點，但是區域之間差距并未明顯縮小，東部地區基本公共服務指數仍遠高于其他地區。例如東部和西部地區基本公共服務指數在2000年相差8.5個百分點，到2011年相差8.3個百分點。

在我國特有的城鄉二元結構下，城鄉公共服務水平差異巨大。城市基本公共服務主要由政府提供，農村基本公共服務則幾乎由農民自己負擔。城鄉二元分治的結果導致城鄉享有的基本公共服務差距大大高于收入差距。以養老保障為例，2012年，城鎮居民人均可支配收入為農村居民的3倍，我們根據城鎮職工基本養老保險的基金支出除以參保的離退休人員，可以近似估算出人均離退休費為每月1741元，用同樣辦法匡算出農村養老保險體系中的人均養老金僅為每月71元，這就是說，在養老金領取水平方面，城鎮居民是農村居民的24.5倍！城鄉間教育資源、衛生資源、基礎設施水平等方面配置明顯不平衡，農村一線教師流失嚴重、醫療衛生資源短缺、基礎設施建設落后均是不爭的事實。近幾年，通過農村綜合改革，農村基本公共服務水平有所提高，但因歷史積累，城鄉二元分治造成的差距基數太大，短時間內城鄉巨大的差距難以徹底改善。

2.3.2 分稅制對社會分配不平等的影響

我們認為，分稅制影響社會分配不平等主要有如下四個機制。

1．分稅制擴大地區財力差距同時擴大地區居民收入差異

現行稅收分權體系下地方政府收入支柱是營業稅和增值稅、企業所得稅分成收入，這種安排會逐漸擴大地區財力初次分配的差距。

一是增值稅稅收轉移擴大地區財力差距。我國增值稅在出廠環節征收，根據商品稅的稅負轉嫁原理，增值稅的稅收負擔主要由消費者承擔，這使得增值稅的真正繳納者是全國各地消費者，但是稅收卻集中在商品生產地繳納，從而發生了稅源的區域轉移。從現實來看，商品生產集中地普遍位于東部經濟相對發達地區，這樣東部地區獲得的增值稅往往來自其他地區，這擴大了地區之間的財力差距。

二是企業所得稅匯總納稅有利于發達地區。我國企業匯總納稅主要適用于三種情況：一是分支機構被認定為非獨立核算機構，從而由總機構合并納稅；二是符合規定條件的連鎖經營企業分支機構，由總機構合并納稅；三是經國務院批準成立的企業集團，由其核心企業對其100%資產控股的企業實行統一合并納稅。因為企業集團總部一般位于發達地區或發達城市，因而企業所得稅匯總納稅會損害欠發達地區或非中心城市稅收利益。

三是增值稅和消費稅稅收返還方法擴大地區財力差距。分稅制確定的稅收返還數額的計算方法是：以1994年中央對地方的稅收返還為基數，以后各地區兩稅每增長1%，中央對地方的稅收返還增長0.3%，由于東部地區兩稅增長較快，使得東部地區獲得的兩稅返還也大大高于中西部地區。

在這三種機制作用下，稅收逐漸由欠發達區域流向發達區域，導致地區間財力差距逐漸擴大。當富裕地區財力增長時，或者通過政府投資，或者通過對企業減稅，或者通過提供更好的公共服務，會進一步擴大地區居民收入和公共服務差異。

2．財政生產性支出偏向會減弱政府再分配的力度

在前文分析中，我們認為分稅制有促使地方政府增加生產性支出、減少民生支出的導向，政府實行再分配主要通過民生支出增長來完成，民生支出增長會提高公共服務水平，一般來說會使低收入者受益更多，如改善農村衛生條件、對低收入者進行財政補貼等，因此民生支出增加一般會有利于改善社會分配公平。財政生產性支出要么用于基礎設施建設，要么會通過財政投資增加國有資本存量，這兩種形式對改善分配的作用不大。并且財政生產性支出的增長一般會帶動更多的社會資金投入，在資金運動中一般會使資本所有者受益更多，而資本要素收入增長速度高于勞動要素一般會擴大收入分配差距（郭慶旺、呂冰洋，2012）。因此，當財政將資金更多地用于生產性支出時，自然會減弱政府再分配的力度。

3．轉移支付不合理影響基本公共服務均等化

轉移支付包括一般性轉移支付和專項轉移支付兩種，一般來講，一般性轉移支付有利于地方政府自主決策，專項轉移支付有利于體現中央政府意圖。哪種轉移支付更有利于促進區域間基本公共服務均等化呢？國際經驗是，一般性轉移支付按照因素法確定，即中央政府根據地方政府公共服務提供水平和成本等因素，測算一個標準化轉移支付系數，然后根據該系數分配資金，如果中央更多關注基本公共服務均等化，那么一般性轉移支付無疑是首選。

2012年中央對地方政府的轉移支付高達40233億元（不含稅收返還5128億元），其中一般性轉移支付占總轉移支付53.3%，專項轉移支付占46.7%，總轉移支付占地方政府財政收入的37.8%。按理說，在我國地區間財力差距較大的情況下，如此龐大規模的轉移支付有利于縮小地區財力差距，也有利于通過指定資金用途來縮小地區間公共服務不平等狀況。但是我國轉移支付制度存在較多的問題：一般性轉移支付有專項化傾向，其比重也較低；專項轉移支付項目繁雜，不少資金分配權實際上是掌握在各部門手中，資金使用較分散；不少需要地方政府提供配套資金的項目實則加重了地方政府財政負擔。由于轉移支付運行存在這些問題，導致它對基本公共服務均等化作用減弱。

4．土地財政推高城鎮化成本并擴大城鄉不平等

進入20世紀以來，中國城鎮化進程有兩個突出現象：一是城市土地價格高漲，二是農村人口大規模轉為城鎮人口。地方政府的財力缺口很大一部分靠土地出讓收入來彌補，俗稱為“土地財政”，而商業和居住用地價格的高漲會轉嫁到房產價格上，最終由購房者承擔。土地財政既會推高農民進入城市的成本，也使得城市居民在不動產價格輪番上漲中財富增值，事實上擴大了城鄉不平等，而這種不平等具有較強的隱蔽性，因為它不會通過居民收入反映出來。

我們通過城市房價與城市居民收入比來簡單看一下進入城市的成本。2013年我國四個城市一手住宅價格分別為：北京27439元/平方米，上海28265元/平方米，深圳27135元/平方米，廣州16703元/平方米。這四個城市平均月薪為：北京5453元，上海7112元，深圳6787元，廣州4917元。假設每套住宅的面積為80平方米，那么我們可推算四個城市一手住宅房價與居民收入的比，廣州最低為22.65，北京最高為33.55，見圖2-8，遠高于世界公認的4～6的平均水平。巨大的房產購買成本既阻滯了城鎮化進程，也擴大了城鄉不平等。