2.2 經濟增長方式轉變與分稅制角色

2.2.1 經濟增長方式存在的問題

轉換經濟增長方式是最近幾十年來我國政府設定的主要任務之一，在1987年中國共產黨第十三次全國代表大會中，就明確提出要轉變經濟增長方式。我國學術界和政界的主流觀點是，經濟增長方式轉換的目標就是實現經濟增長方式從粗放型（外延式）到集約型（內涵式）的轉化。目前我國經濟增長方式主要存在如下三方面問題。

1．技術進步雖顯著但創新不足

宏觀經濟學理論指出，各種需求變動對短期經濟增長具有重要影響，但是長期經濟增長主要受供給的影響，供給主要包括資本供給、勞動力供給和技術供給三種。在改革開放的30余年中，得益于人口紅利帶來的大量勞動力投入，資源低價格利用，以及在低起點上由技術模仿帶來的技術進步，中國潛在的和實際的增長率都達到很高水平。然而，隨著人口紅利的減少，資源價格的上升，中國潛在增長率將逐漸降低。轉變經濟增長方式的本質，就是要由資源投入和出口需求驅動的粗放增長方式，轉到由技術進步和效率提高驅動的集約發展方式上來。

關于中國技術進步，我們有兩個大致判斷：一是中國技術進步顯著；二是創新不足。這兩個判斷看似矛盾，實則均是中國技術發展的側面。因為技術進步的途徑有兩個，一是技術創新，二是技術模仿。在過去的較長時期內，得益于中國與發達國家較大的技術落差和對外開放的擴大，技術引進和技術模仿成為中國提升技術水平的一個有效手段，但是創新要求的基礎條件和投入較高，一時還難以達到較高水平。

判斷技術進步的程度需要進行測算，整體技術進步水平是宏觀經濟隱含變量，一般通過測算全要素生產率（簡稱TFP）求得。但是由于測算方法和數據的差異，國內外眾多學者的測算結果差異很大。為減少爭議，這里我們不引用各學者對TFP的測算結果，而用一種易于觀察的技術進步——資本體現式技術進步——來反映整體技術進步狀況。之所以稱為資本體現式技術進步，是因為它往往與國外設備購買與設備投資聯系在一起，即技術進步融入資本積累過程中。一般認為，技術進步體現在設備投資中比體現在建筑投資中大得多，設備技術進步將導致設備價格不斷下降（Hulten,1992; Greenwood et al.,1997）。因此我們可以通過建筑投資價格指數與設備投資價格指數之比來反映體現式技術進步狀況，見圖2-3。測算結果說明，如果以1990年為基期，2012年設備體現的技術水平是1990年的2.7倍，年均技術進步率為4.5%。設備體現的技術進步僅是技術進步的一個側面，如果加上勞動體現的技術進步，以及非體現式技術進步，那么我國技術進步率還應提高不少。

隨著中國經濟發展，通過技術引進和模仿來提升技術水平模式面臨著越來越大的實施難度，因此加強自主研發、提高技術創新能力應是推動中國經濟增長方式轉型的關鍵。

2．長期經濟高速增長拉高投資消費比

經濟增長方式存在的第二個重要問題是它高度依賴固定資產投資驅動，消費需求的作用下降。拉動經濟增長的國內需求來自投資和消費，全社會固定資產投資與居民消費之比反映著兩大需求對經濟增長的相對貢獻，1980年該比值為0.30，到2011年攀升到1.36，見圖2-4。

投資消費比不斷走高的重要原因在于各級政府對經濟增長速度的追求。我們知道，投資與消費需求的增長雖然都能推動經濟增長，但是政府對兩者的影響程度卻大不相同：消費需求增長更多取決于居民消費意愿，投資需求增長短期可以靠政府的經濟刺激政策來拉動。為追求經濟增長速度，政府極易通過壓低資本和資源價格的方式來降低投資成本，人為地違背要素比較優勢，由此推動粗放型經濟增長方式的形成。

3．資源利用率低和環境成本高

粗放型的經濟增長方式使得資源利用率較低，而環境成本較高。就資源稟賦條件而言，我國本身為資源匱乏型國家，許多重要資源人均占有量遠低于世界平均水平，如人均耕地、淡水、森林、草原分別只有世界平均水平的32%、28%、14%和32%。在這樣的資源條件下，應積極采用資源利用率高的集約式經濟增長方式，現實中我國能源綜合利用率僅為32%左右，比國外先進水平低十幾個百分點，萬元GDP的能耗比發達國家高4倍多。高投入、高消耗、低產出、低效益的經濟增長方式，必將加劇自然資源的供求矛盾，導致經濟運行成本上升。目前我國已成為世界第二大能源消費國，資源壓力與日俱增。

同時，為驅動經濟增長對資源過度利用，又導致環境污染和生態破壞。如1980—2009年，全國二氧化硫排放總量從1600萬噸上升到2214萬噸，2013年中國中東部地區出現大面積的霧霾現象正是環境惡化的反映。

2.2.2 分稅制對經濟增長方式的影響

1．事權分配不合理妨害統一市場形成

轉變經濟增長方式需要進行一系列結構調整和結構優化，這屬于全國層面的問題，需要在一個統一市場中進行調整。但是，從整體經濟角度看的合理選擇，對地方來說卻未見得是最優。吳敬璉（2010）尖銳地指出：“在中國市場化改革遠未完成，各級政府還保留著很大的配置權力的條件下，各級政府的領導人往往把‘結構調整’理解為由他們按照‘提高政績’的方向進行配置，把‘結構優化’理解為把資本和其他資源優先投入產值大、利稅收入高的簡單加工裝配工業或重化工業?！?/p>

地方政府具有的不合理的資源配置權力很大程度上來自政府間事權分配不合理。還是以食品、藥品這樣全國銷售的商品為例，其管理標準應在各市場是統一的，管理權限應歸為中央政府所有，下放到地方政府就可能誘使其利用權力促使轄區內不合標準的企業發展，以此實現稅收增長和就業擴大目標。再如飽受非議的司法地方化問題，地方政府干預司法執行的現象比較突出，法院獨立審判的能力受到地方制約。還有工業土地協議價格的高低、稅收執法的松緊、銀行資金的貸款方向等問題，地方政府均有較大的控制權。各地方政府執法尺度不一，自然會影響各地方經濟結構，從而導致整體經濟結構調整步伐難以統一，中央政府調整經濟結構的意圖在地方政府屢屢受到抵制。

2．共享稅安排不合理刺激工業投資和產能過剩

現行稅收分權體系刺激地方政府為增加稅收收入而采取一系列外延式經濟增長方式。

地方稅收的主要來源是營業稅、增值稅和企業所得稅，地方政府要促使稅收增長就要積極培植稅源。營業稅是地方政府第一大主體稅種，稅基一半左右為服務業，但是像餐飲、理發等服務業的發展更多地是取決于消費者意愿，很難為政府所左右，所以地方政府把重點放在培植增值稅和企業所得稅稅源上。增值稅和企業所得稅主要來自工業，工業企業規模擴張一般同時帶來兩稅增長，這刺激地方政府采取種種手段推動工業擴張（呂冰洋、毛捷，2014）。地方政府參與增值稅分成還有一項好處是，稅收收益歸地方政府所有，但是其成本卻可轉嫁出去。因為生產企業的增值稅是在出廠環節征收，作為納稅人的生產企業經營地固定，生產環節商品增值率也高，這樣，企業投資既會給地方政府帶來一筆可觀的稅收收入，也會拉動當地GDP增長，而這兩者均是當前政績考核機制中政府官員最為看重的。生產環節的增值稅作為價外稅，又容易發生稅收轉嫁，稅收增長部分會轉嫁給下一環節（如商品批發環節），對當地經濟影響很小。

現實中，地方政府具有非常強大的調動轄區資金和土地資源的能力和手段，有力量介入市場并推動投資擴張：一是地方政府雖然沒有獨立發行債券的權力，但是國有企業有權發行債券，于是地方政府可通過成立城市建設投資公司來發行債券融資；二是地方政府擁有一定的土地使用審批權限，可以通過調整土地供給和價格來刺激工業投資，由于信息不對稱的影響，很多地方政府還可采取越權審批手段；三是地方政府對金融機構擁有一定的影響力，地方政府對國有商業銀行和股份制銀行雖然沒有人事權，但銀行系統的發展需要地方政府關照，而且地方政府對從城市信用社改制而來的城市銀行以及從農村信用社改制而來的農村商業銀行的人事安排可進行行政干預。

然而，當地方政府普遍認為吸引工業企業落戶可促使稅收和GDP增長時，轉變經濟增長方式對地方政府難以產生足夠的吸引力，大規模投資很容易導致產能過剩現象的發生。當前，我國汽車、造船、化工、光伏等行業產能過?，F象已經非常嚴重，在地方政府對工業投資具有強力推動作用的背景下，如不調整稅收政策，僅靠產業政策來控制和引導產業發展方向恐怕難以達到理想效果。

3．地方稅收結構不合理刺激房地產業畸形發展

在地方政府財政收入結構中，很大一部分來自房地產業的發展。分稅制改革確立的框架是營業稅歸地方政府支配，營業稅成為保證地方稅收收入第一大稅種。同時，由于營業稅稅制設計的特點，營業稅在房地產業中存在明顯的重復征稅行為，這主要體現在營業稅九大稅目中，建筑業和銷售不動產業屬于兩個不同稅目，這樣會對建筑收入存在雙重征稅問題，因此房地產業發展對地方政府收入至關重要。數據統計顯示，建筑業和銷售不動產業營業稅收入占總營業稅收入的一半左右（見圖2-5），在地方稅收收入中，建筑業和房地產業稅收收入約占30%，并且城市地區的占比普遍比較高（見圖2-6）。

房地產業發展又會推動城市地價上升，在土地招拍掛制度下，這會進一步推動土地出讓收入的增長。我國城市土地出讓制度具有以下三個主要特征：政府壟斷土地供給；以競爭性的招拍掛為主要出讓方式；一次性繳納未來若干年的土地出讓金的“批租制”。在土地供給壟斷和土地需求遠大于供給的條件下，土地出讓制度導致了土地出讓價格的高漲，也導致了地方政府對土地財政的依賴。

在以上機制激勵下，地方政府積極干預商品房市場運行，而在保障房建設方面卻缺乏熱情。其干預房地產市場發展的手段主要有：一是土地控制手段，地方政府可以通過控制土地供應進度、數量和調整對開發商囤地行為的清查力度等手段來干預房地產投資；二是財政手段，包括對個人購買普通商品房的契稅、印花稅、營業稅地方部分減免，對購房者給予財政補貼等；第三，金融手段，包括調整公積金貸款首付比例和最高限額，開放公積金異地貸款等；第四，行政手段，包括公布普通住宅標準、調整限購政策等。

從產業性質上看，房地產業屬于消費型產業，形成不了經濟的核心競爭力，過多的資金和資源過度地追逐房地產，將使制造業升級缺乏資金、技術和人力資源等方面的支持，從而使重化工業競爭力的提高面臨巨大障礙，影響產業結構調整。房地產的發展應該是工業化和城市化的一種結果，在工業化完成之前過度發展房地產，將是一種資源浪費，更重要的是會對提高產業競爭力造成明顯的障礙。