2.1 地方政府職能扭曲與分稅制角色

2.1.1 地方政府職能行使中存在的問題

我國中央政府和地方政府應行使什么樣的職能？在中國共產黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中指出：“加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責”。這里“職責”與“職能”兩詞基本同義，也就是說，《決定》中對中央政府的職能定位是宏觀調控，地方政府的職能是公共服務、市場監管、社會管理、環境保護。地方政府能否有效地行使這些職能，既取決于地方政府官員的自覺，更取決于外在的制度環境，特別是分稅制所確定的制度環境。目前地方政府職能行使中存在“四重四輕”的錯位問題，具體如下所述。

1．重生產，輕服務

地方企業生產擴大能夠帶動GDP、財政收入、就業等增長，這些都是地方政府官員較看重的指標，公共服務質量提高雖有利于民生改善，但是對追求政績表現的官員來說卻不見得有吸引力。當促進生產和提供服務發生資源利用上的沖突時，地方政府會傾向將資源用于前者，我們可以通過以下兩個問題說明這一點。

一是財政資金的使用方向問題。財政資金是用于生產還是民生，取決于它對有配置資金權力官員的相對效用水平，當官員較看重GDP、稅收和就業時，顯然他會傾向將財政資金用于生產。尹恒和朱虹（2010）利用縣級財政統計數據、傅勇和張晏（2007）利用省級財政統計數據的實證分析，均發現地方政府將增量財政資金用于生產性支出的比例明顯高于民生支出。

二是環境和食品監管問題。地方政府是國家環境和食品安全監管的具體執行者，如果被監管企業存在問題卻是地方政府納稅大戶，地方政府在監管上就面臨兩難選擇：要么嚴格執法在提高環境或產品質量同時造成企業生產下降，要么放松執法取得相反的效果。考慮到環境或產品質量的改善的好處未必全由轄區居民享受到，它具有很強的外溢性，而生產擴大的好處是非外溢的，地方政府有可能在監管方面推行地方保護主義，如對污染企業的罰款經常被忽視或協調解決。在2009年奶業“三聚氰胺”和2011年雙匯“瘦肉精”事件上，我們均能看到地方政府在監管上的不作為甚至掩蓋現象。

2．重企業，輕個人

企業規模的擴大能夠帶來經濟利益，而個人收入、消費和所享公共服務水平提高對地方政府官員的利益影響很小。兩相權衡，地方政府自然傾向將公共資源投給企業，尤其是當企業與居民的利益發生沖突時，地方政府一般傾向于維護企業的利益。例如，當企業投資需要工業用地，而征用土地又需要對居民住房進行拆遷時，不少地方政府站在企業一邊，以各種名義動員居民搬遷，轉手將土地低價出售給企業，近十年發生的大量的土地強征強拆事件就說明了這一點。

地方政府對企業的重視還可以體現在對企業的財政支持上，對支柱產業或支柱企業，不少地方政府通過稅收返還和財政補貼予以大量扶持，而這種支持從整體經濟發展角度看是不可取的。如光伏產業在高速發展期，江西新余決定每年從全市光伏企業納稅的地方留成部分提取20%作為支持光伏產業發展的專項基金。并規定光伏企業投產后，上繳的企業所得稅地方留成部分第一年至第二年按100%、第三年至第八年按50%獎勵給企業，上繳的增值稅地方留成部分前二年按50%、后三年按25%獎勵給企業。巨大的財政扶持推動光伏企業迅速發展，而現實中光伏產業大都集中在產業鏈低端的封裝環節，九成以上產品依賴國際市場，隨著2012年歐盟“反傾銷稅”政策的啟動，光伏產業出現大面積的虧損。

3．重增長，輕公平

在增長與公平的權衡中，地方政府一般傾向前者。經濟增長既能有助于官員在政績競爭中勝出，也有助于財政收入和就業增長，并使地方政府能夠借助于財政收入增長來推動各項政府職能的發揮，可以說普遍思路是在增長中解決問題。如果地方政府官員傾力于調節轄區居民之間社會分配公平，這對他來說不是一個劃算的做法：一是公平因素一般很難反映到政績考核指標中，轄區居民公平滿意度的提高對官員的任命影響甚小；二是調節公平見效較慢，官員在任期內難以看到明顯效果；三是為調節轄區居民公平需要財力付出，這會減少用于各種投資的資金，進而降低經濟增長速度。

由于這些原因，地方政府明顯對經濟增長展現出強烈的偏好。在地方政府換屆之后，我們每每能聽到地方政府喊出“彎道超越”、“跨越式發展”、“經濟騰飛”等口號，體現出對經濟增長的強烈渴求。我們可以通過一個很有趣的統計來證明這一點：一是自1998年起，絕大多數省經濟增長率超過全國水平，1998、2004、2010和2012年甚至是所有的省經濟增長率都超過全國，見圖2-1；二是2012年江蘇省13個地級市經濟增長率均超過全省水平。這好比說，全班學生考試平均成績是80分，但是每個同學的成績均高于80分，這顯然違背常理，見圖2-2。這種現象出現雖然說明地方GDP統計中存在不少水分，但是地方政府之所以要對GDP“注水”，其根源也在于經濟增長對官員來說至關重要。

4．重當期，輕長遠

據統計，中國地方政府“一把手”的任期平均為3.6年，在如此短的任期內，地方政府官員要在激烈的政治晉升競爭中勝出，勢必要重視在短期內見成效的工作，而對長遠的發展規劃興趣不足。當短期利益與長期利益發生沖突時，地方政府官員的做法自然就是重視前者。有兩個典型事例可說明這一點，一是土地出讓問題，二是地方債問題。

第一，土地出讓問題。我國土地實行國有制，企業征用土地用于廠房建設、商業開發等用途需要交納土地出讓金，隨著城市化進程的加快，城市土地迅速升值，土地出讓收入成為地方政府重要收入來源。如2013年上半年全國306個城市共交易土地15494宗，土地出讓金高達11305億元，同比大增60%。目前土地出讓政策規定，商業、工業和居民用地的租用期分別為40年、50年和70年，按理地方政府在出讓土地時，應根據土地存量、使用期限、需求等因素平滑地供給土地，但是財力的困窘和增長的渴望交織在一起，促使地方政府官員熱衷于在任期內將土地價值變現。

第二，地方債問題。我國《預算法》嚴禁地方政府以政府名義發行債券，但是現實中地方政府可通過銀行貸款、地方政府融資平臺等形式籌資，形成實質上的地方債。據2013年12月30日審計署發布全國政府性債務審計結果，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元，地方債規模驚人。與稅收相比，債券還本付息帶來的負擔可由未來的人承擔，債券融資可支撐當期建設，也就是說，發行地方債的好處和負擔在時間上是錯位的，如果地方政府重視當期利益，自然會有動力通過各種各樣形式的地方債融資，而將風險轉嫁給下一任政府或中央政府。

2.1.2 財政職能與政府職能的關聯

“財政”一詞包含著“財”與“政”兩面，是經濟與政治的聯結點，本身有“以財佐政”之意，因此政府職能和財政職能是存在密切關系的，政府職能決定著財政職能，同時財政職能體現著政府職能要求。

關于財政職能的認識，財政學界經歷了漫長的思考和討論過程。早在17世紀末，處于資本主義自由競爭時代的古典學派，相信市場由“看不見的手”指引會達到資源配置最優狀態，政府對經濟運行的干預越少越好，財政的職能只是籌集收入和資金配置。當資本主義經濟發展到壟斷資本主義階段時，貧富的兩極分化激化了社會矛盾，德國社會政策學派主張政府利用財政工具來調節社會分配，因而財政又多了一項收入分配職能。當上個世紀30年代資本主義世界爆發經濟危機時，以反蕭條、解決就業為目標的凱恩斯主義應時而生，賦予了財政穩定宏觀經濟職能。之后馬斯格雷夫（1959）對現代經濟體系中的財政職能進行系統闡述，將財政職能概括為資源配置、收入分配以及經濟穩定和發展三大職能，該闡述得到學術界的公認。

就我國而言，從建國開始就存在對財政職能的各種爭論，1992年中共十四大確立社會主義市場經濟體制以后，又經過一場關于社會主義市場經濟條件下財政職能的大討論，基本上接受了西方市場經濟國家關于財政職能的定位。

人們對政府職能的認識也經歷了一段發展歷程。在自由資本主義時代，政府職能基本上是單一的政治職能，隨著20世紀20年代末資本主義大危機的爆發，凱恩斯的政府干預經濟論得以盛行。自此，政府職能和財政職能交織在一起，兩者的共同目標是克服市場失靈。一方面各項政府職能的發揮均需要財政資金的支持，另一方面政府職能可通過各種財政政策工具得以展現。財政政策工具比較豐富，有稅收、財政支出、轉移支付、國債等多種手段，這些手段運用會深刻地影響政府職能發揮，例如財政投資可促進經濟增長，稅收可調節收入分配和促進產業發展。財政通過政府預算體現對政府規模和行為的約束。正因為政府職能與財政職能之間存在這樣密切的關聯，因此《決定》中鄭重地提出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。

2.1.3 分稅制對地方政府職能行使的影響

1994年確立的分稅制，是一種分級所有的財政體制，它明晰了各級政府財權，使得各地方政府可以集中精力培育對自己有利的財源，為發展當地經濟創造良好的投資環境。在此背景之下，地方政府普遍重視地方公共物品供給，市政設施、公共交通等方面的地方性公共物品供給在分稅制后都有顯著提高。可以說，分稅制對于激發地方政府公共管理職能發揮了重要作用，這是分稅制作用的最主要方面。但是不可否認，分稅制對地方政府職能行使造成了一些扭曲。

1．事權劃分不合理導致政府缺位和越位

1994年分稅制改革時，因客觀條件制約，中央政府和地方政府事權劃分基本維持現狀，之后20年只進行了小部分調整。目前政府間事權劃分中，中央和地方職責重疊、應由中央負責的職責由地方承擔、應由地方負責的職責由中央承擔等現象較多，如：三峽移民工程屬于全國性事務，但是中央要求地方給予配套資金；跨地區經濟司法糾紛由地方法院管理；中央財政垂直管理的部門（如氣象、地震、武警），中央要求地方負擔一部分經費等。按照財政分權理論，地方政府事權要與其受益范圍相對應，如果地方政府活動會使得其他地方受益或受損，那么這項活動就具有了外部性，具有外部性的活動應由上級政府負責。現實中，地方政府承擔的職責不少具有強烈的外部性，這催生了地方政府職能行使中的缺位和越位現象。

一是缺位現象。分稅制改革過程中存在不少基本事權下移現象，縣級政府對義務教育、區域內基礎設施建設、社會治安、環境保護、食品監管等都負有一定職責，這些公共物品或公共服務不少是超出轄區范圍的，這導致地方政府在行使這些職能時缺少動力，進而存在缺位現象，如放松環境監管和食品監管以保護轄區經濟利益等。

二是越位現象。一些本該由上級政府擁有的事權交給下級政府，實際上是擴大了下級政府權力，下級政府可以利用這些權力干擾市場經濟的運行，這樣會最大限度維護轄區利益，由此產生政府職能行使中的越位現象。如插手市場經營土地、人為推動古城再造計劃、各政府部門都要完成招商引資計劃、直接參與商務談判等。

2．稅權劃分不合理使得地方政府重企業生產、輕居民服務

總體來看，我國地方稅收入來源有兩大特點：一是稅基主要是流動性稅基，營業稅是對服務征稅，增值稅是對商品征稅，企業所得稅是對資本征稅，無論是商品和服務，還是生產要素，均屬于流動性稅基；二是納稅人主要是企業，僅個人所得稅和契稅的納稅人主要是個人。地方政府擁有主體稅種均不是受益性稅種，在財政分權理論中一般也將它們作為中央稅，現實中作為地方稅或共享稅不可避免對地方政府行為造成扭曲。

當前稅權劃分使得地方政府從稅收利益出發，比為居民提供好公共服務更為重視企業生產。例如貴州綏陽市提出“把客商當親人，把企業家舉過頭頂”的口號，正是此觀念的真實寫照。為做到這一點，地方政府可以采取低價出讓土地、為企業建設廠房、提供稅收返還、降低環境監管標準等手段來推動企業擴大生產。企業產出的擴大帶來的稅收利益可以有相當部分歸為地方政府，但是產出擴大導致的行業產能過剩、環境破壞等問題，卻不是由地方政府來承擔。從經濟學常識出發，利益與成本的不對稱會扭曲當事人的行為，地方政府職能的扭曲也是源于此。財政分權理論之所以強調地方政府要通過受益性稅種融資，是因為受益性稅種將地方政府稅收收入與公共服務掛鉤，促使地方政府更好地為轄區居民提供公共服務，但是目前稅收分權體系無法做到這一點。

3．非稅收入不規范使得地方政府干預經濟現象嚴重

1994年稅制改革的直接動因是中央財力在承包制下的連年銳減，因而分稅制改革在初始設計時，就采取了明顯偏向于中央的做法，地方稅稅種數量雖然不少，但是其收入規模遠不能滿足地方財政支出需要。當稅收加上轉移支付不能滿足政府支出需要時，地方政府就有動力擴大非稅收入規模，非稅收入的來源無非是企業和居民收入，當非稅收入的取得方式是非規范時，勢必會嚴重干擾市場經濟的運行，這也是輿論將此類行為譏為政府“閑不住的手”的原因。

現實中，非稅收入主要來自行政事業性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、公共資產和資源收入（如國有資產經營收益和國有資產資源轉讓收入）。1994年分稅制改革后，地方政府“亂收費、亂攤派、亂罰款”現象迅速增加，嚴重影響了國民經濟的發展。進入20世紀后，我國政府對“三亂”現象進行了治理，但是各種合法但不合理的非稅收入規模仍然龐大。例如，2000年以來，各地工商行政管理部門一直收取著名商標評審費和公告費，實際上，商標品牌是否著名是由市場決定的，不是政府部門評出來的，商品著名與否也無需向消費者公告，況且多數情況下公告了也無人注意。財政分權理論經常談及地方政府具有“保護之手”和“攫取之手”兩面，地方政府追求非稅收入擴張顯然體現的是后者。