中國改革：從何而來、往何處去

田國強^[1]

各位嘉賓，各位朋友，大家好！

首先祝賀這次會議的召開。我今天講的題目剛才主持人也說了，實際上是我現在正在與我的研究助手陳旭東合寫的一本書——《中國改革：歷史、邏輯和未來》，主要談的是中國改革從何而來、往何處去的問題，其基本內容三年前曾給長江商學院的EMBA學員講過，還是頗受歡迎的。幾年來，我們對書稿修改了近百次，本來已基本完稿想出版了，結果我沒有想到這次十八屆三中全會決議所提出的改革力度那么大，許多人（包括我）一直呼吁的一些改革建言，在決議中成為政策，因此我們也對書稿中的一些說法做了調整。當然，對此我也感到很振奮。

我們寫這本書的主要目的有二：一是“明道”，明中國變革之道，明長治久安之道；二是“優術”，要正視改革的艱巨性，用好改革的方法論，選用改革的操盤手。二者缺一不可。本書的一個特點就是從一個較大的格局和視野來對中國改革進行探討，通過歷史大視角（特別是過去170多年的歷史長河）和國際寬視野的縱深橫闊考察，國內外經濟社會實踐的縱橫向比較，運用現代經濟學尤其是關于激勵和信息的機制設計理論的基本原理和分析手段來梳理中國改革的形成過程，把對改革問題的探討建立在注重歷史和內在邏輯分析的堅實基礎之上。也就是，從理論、歷史比較和統計數據三位一體來回顧改革、理解改革、求解改革及深化改革，談的都是大家比較關注的深層次的方向性問題，也為新時期推進國家治理體系和治理能力現代化及公共政策制定提供更豐富的視角和思路。

當前中國又走到了一個新的歷史關頭，改革何去何從事關民族復興、國家崛起和長治久安的大局。十八屆三中全會所涉及的遠景目標、戰略使命和戰術安排，從某種意義上可以與1978年十一屆三中全會的中國改革決策、1992年十四大中共決定建立社會主義市場經濟體制以及2001年中國加入WTO幾個關鍵點相媲美。如標題所說，這次三中全會關于全面深化改革的決議為新一輪改革奠定了重要基礎，提出了許多前所未有的論述。如：讓市場在資源配置中發揮決定性作用；推進國家治理體系和治理能力現代化；處理好政府和市場的關系；全面深化改革；同時把非國有經濟提高到與國有經濟同等的地位；等等。

改革開放30周年的時候，我曾寫過一篇文章《從撥亂反正、市場經濟體制建設到和諧社會構建——效率、公平與和諧發展的關鍵是合理界定政府與市場的邊界》。不過，我很快認識到，只是界定好政府與市場的邊界還不夠，三四年前我們又開始積極呼吁不僅要合理界定好政府與市場的邊界，也要界定好政府與社會的邊界，因為社會自治是國家公共治理不可或缺的重要一環。否則，容易出現短板效應。這是這次三中全會決議沒有著重強調的。

此外，對系統性的改革以及政府、市場與社會三位一體綜合治理的重視不夠。一些提法存在內在沖突，如發揮國有企業的主導作用、控制力和影響力與讓市場發揮決定性作用在很大程度上是不兼容的。改革開放以來，中國經濟的大發展主要靠的不是國有經濟，而是非國有經濟、民營經濟的大發展。如果對這個歷史事實都不能正確認識，下一步改革的設計和具體實施措施可能仍會偏離正確軌道。（注：不到兩年，在修訂這個發言稿的今天，筆者的擔心在很大程度上不幸言中。）另外，決定談到了改革與發展、穩定的關系要平衡好，沒有提創新，我覺得在效率和公平的前提下，更應重視和處理好改革、發展、穩定和創新互動互補的關系。

貫穿全書的核心論點是，制度至關重要，起決定性的作用，只有合理界定政府與市場、政府與社會之間的治理邊界（不只是政府與市場的邊界），通過三者各歸其位又互動互補的綜合治理，建立和完善可持續發展的包容性制度，才能真正實現國家治理體系和治理能力的現代化，實現長治久安及中華民族的全方位偉大復興。基于對170多年來乃至中國歷代社會經濟變革得失和理論內在邏輯的分析，我們得出的一個基本結論是：面對改革的艱巨性，必須靈活運用“明道、樹勢（順勢）、優術、抓時（擇時）”四位一體的改革方法論來進行系統的全方位聯動改革。

接下來，我想主要圍繞歷史、邏輯、未來這三個關鍵詞來談中國改革從何而來、往何處去的問題。

中國改革從何而來

先談中國改革從何而來。面向未來，當改革方向感還不是那么明晰、難以明道的時候，我們往往需要以史為鑒。在過去170多年中，近代以來，中國經歷了四個具有明顯全局轉折性意義的關鍵時點和事件：1840年的鴉片戰爭、1911年的辛亥革命、1949年的中華人民共和國成立、1978年的改革開放。毫無疑問，真正讓我們中華民族崛起的是鄧小平倡導的改革開放，從此之后中國真正走上了改變積貧積弱、閉關自守的局面，邁向富民強國、開放兼容的跨越之路，并取得了巨大成就。對于這段歷史，總結經驗教訓，我有以下四個觀察：

第一個觀察是：在改革開放之前，我國嘗試的三次國有企業實踐無不以失敗告終。

第一次嘗試是洋務運動，期間形成了官辦（國有制）、官督商辦（類承包制）、官商合辦（類合資制），商辦大型近代企業大都處于國家控制之下（這些也是當下所普遍存在的），政府身兼“規則制定者”、“裁判”、“球員”三重角色，現在國有企業存在的貪污腐敗問題早在洋務運動時期就出現了。洋務運動沒有能夠接受甲午中日戰爭的檢驗，以失敗收場。這是政府主導辦經濟的第一次失敗。第二次失敗是在民國時期，也就是世界發生第一次大蕭條后，1934年民國政府對經濟的統制傾向開始轉化為經濟政策，抗戰勝利后把日本企業都收歸國有，國有資本膨脹到新的歷史高峰，造成了效率低下、貪腐猖獗，導致統治者加速崩潰。第三次嘗試是進入全面社會主義改造之后，以國有企業推動工業化，最終形成國有經濟占絕對主導地位的高度集中的計劃經濟體制，再加上政治干擾經濟，導致經濟極度低效率，對經濟造成的負面影響極大，到“文化大革命”結束時，幾乎讓中國經濟處在了崩潰邊緣。

第二個觀察是：非國有經濟對中國經濟大發展做出巨大貢獻，并將在效率乃至創新驅動轉型發展中起主導作用。

大家可從以下兩幅圖（見圖1和圖2）看出，無論是在產值貢獻方面還是在解決就業方面非國有經濟均居于絕對主要地位，且比重不斷上升。相反，以國有企業推動工業化，讓國有經濟主導、政府主導，勢必會導致五大問題：效率低下、貪腐猖獗（除非完全沒有市場的元素，如計劃經濟時代，但效率最為低下）、擠壓民營經濟、不利創新、機會不均，社會公平正義嚴重不足，這與讓市場發揮決定性作用是根本沖突的，并將阻礙中國向效率驅動乃至創新驅動轉型發展的歷史進程，從而也無法真正實現國家治理體系和治理能力的現代化。

第三個觀察是：政治干擾對經濟的影響最為嚴重。

這也是最近我和很多知識分子的擔憂，我們要以史為鑒。新中國成立以來共發生了九次經濟大幅度下滑，其中有五次是由政治原因造成的且政治影響比經濟上的世界經濟危機、亞洲金融危機和自身經濟周期帶來的損害要大得多。比如1957年的反右斗爭、1961年的三年自然災害、1976—1989年“六四風波”都導致中國經濟大幅度下滑。這樣會影響到社會穩定。政治干預經濟，借改革中出現的問題，懷疑甚至是否定改革開放的正確大方向，遇事上綱上線，將無法形成上下一致的改革共識，影響社會和諧穩定。這些都有可能出現損害或否定改革開放的大好局面的顛覆性錯誤，因而不應挑起這樣的爭論。十八屆三中全會旗幟鮮明、前所未有地肯定了中國改革開放，讓我們非常高興。

然而，由于中國經濟改革開放取得重大成就，再加上前幾年世界經濟金融危機使得中國經濟發展速度大大高于其他發展中國家，而中國也開始彌漫盲目民族主義和極端民族主義思想，改革開放時幾乎看不到的“階級斗爭”等“文化大革命”批判語言如今又充斥于網絡媒體。我認為這些很不利于國內和諧穩定，這種政治上實施“上綱上線”的高壓態勢有可能沖擊經濟工作，使中國政治重蹈“文化大革命”時代的覆轍。

第四個觀察是：漸進式和激進式改革要辯證看待，不能絕對化。

對這兩種不同路徑的比較，不能簡單厚此薄彼。在各自政治、經濟、社會和文化的初始條件下，也許都是相對最佳的選擇。中國的漸進式改革和單一經濟改革策略確實在一定程度上緩解了激進式改革可能引發的社會失序和動蕩。但是，這也使得很多問題和矛盾在不知不覺中慢慢累積起來，很多人身在其間卻渾然不覺。俄羅斯的激進式改革雖沒有取得如中國這樣顯著的經濟增長績效，短期內也造成了許多社會問題和經濟震蕩，但通過綜合全面整體改革，短短20多年奠定了長遠發展的制度框架，且民生問題也處理得很好。

中國政府主導的追趕式發展模式導致了一系列嚴重問題，它們是非均衡改革路徑下所面臨的矛盾，可以從政治、經濟、社會、文化、生態方面來界定：第一個問題是政府干預太多。包括國有企業控制了資源、控制了價格、控制了幾乎所有高利潤行業，過度使用權力必定導致貪污腐敗盛行。第二個問題是粗放式高消耗經濟增長模式不可持續。我國依靠對外開放紅利、廉價勞動力和投資拉動經濟增長的模式不具有可持續性，必須轉變經濟發展的驅動方式。第三個問題是政府公共服務缺位，社會公平遠遠不足。第四個問題是社會化誠信缺失，十八屆三中全會文件還沒有對這個問題引起充分重視。第五個問題是生態系統退化，現在環境污染關系到中華民族生存問題，我們在走發達國家走過的老路，經濟增長成本巨大。

所以，光靠經濟改革單兵突進是不行的，必須是全方位的改革，尤其是政治體制和行政體制的改革至關重要。產生問題和矛盾的根源是政府的權力太多，而本應肩負的維護和服務的基本職能又做得不夠，使得政府職能越位、錯位、缺位的現象同時存在。

中國改革往何處去

接下來談中國改革往何處去。十八屆三中全會主要是全面深化改革，圍繞經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制和生態文明體制進行改革。下一步改革任務的目標和重點脫離不了“轉型發展、聯動改革、政府治理、世界領導”，這四個方面的轉向的基本內涵要求即：一是從要素驅動轉向效率驅動乃至創新驅動，它是任何一個國家成為發達國家所必須經歷的三個驅動階段；二是從單一的經濟改革轉向全方位聯動改革；三是從發展型全能政府轉向服務型有限政府；四是從國際體系追隨者轉向未來世界領導者。

為什么我們需要改革？因為改革從根本上來說是一場社會變革，所謂社會變革必定是一系列關于經濟、政治、社會、文化等方面的體制機制轉型和制度的變革，所以制度是關鍵，建立包容性制度是關鍵。這些改革的重點、難點與政治社會文化息息相關，僅在某一方面進行改革是不會成功的，應該是全方位改革。在五位一體改革當中，我要特別強調文化。中國社會在經濟高速增長、國企改革、貧富分化、城鎮化等的沖擊下發生了急劇的轉型，出現了分化、斷裂，傳統社會規范日益淡化，現代社會所公認的一些核心價值觀又沒有建立起來，整個社會缺乏一個共同的基本價值觀，金錢利益關系超越了一切，這是非常危險的。中國需要形成一個最大公約數的基本價值觀體系，不能大一統、一刀切。

十八屆三中全會還提出國家治理體系和治理能力現代化的命題。政府與市場、政府與社會的關系處理如何，往往決定了國家治理效果的好壞。而政府、市場與社會這三者正好對應國家治理中的三個基本要素：法規治理（Governance）、個體激勵（Incentives）和社會規范（SocialNorms）。三種基本制度安排既有各自不同的作用，也有各自的適用范圍和局限性，需要各就其位及互動互補的聯動，因為只有三者聯動和互補，方能真正推動國家治理體系和治理能力的現代化。

其中，政府職能轉變是關鍵，因為市場是否有效關鍵取決于政府職能界定是否合理。世界上幾乎所有國家都是市場經濟國家，但真正建立起好的市場經濟的不多，原因即在于此。一定要放開政府這個無所不在的有形之手，才能夠合理界定政府與市場治理的邊界。十八屆三中全會已經提出了從發展型政府向公共職能型政府轉變的方向。當然凡事都有個度，我們要避免像歐洲高福利國家那樣的弊病，這里存在社會福利適應度的問題。

最后，我想談談改革的方法論問題。我們要正視改革的艱巨性，用好改革方法論。中國以往很多改革的背景基本上都是社會矛盾被推到了死角，不改不行才去改，這樣改革的成本和難度往往會越來越大，又會使改革異常艱難，而不進行改革往往會導致社會停滯不前，造成改革的兩難困境。改革創新需要大勇氣、大智慧，敢于犧牲和冒險，希望涌現出有智慧、有膽略的領導人。

事實上，許多反對改革的人很可能就是原先作出過貢獻甚至作出過重大貢獻的好人和能人，這些人或因理念不同，或因滿足現狀，認為沒有改革的必要，或因切身利益受損，或因相對地位、名聲下降，或因自己的東西被改掉，當然也可能是改革的方式方法本身有問題，對改革產生了強烈抵觸和反對，無法形成上下一致的改革共識、動力和勇氣。這樣，改革者往往是吃虧不討好。

在中國的國情下，中央常委及其領導的集體一定要發揮他們獨有的權威和作用，讓上下達成共識。十八屆三中全會的改革決議就具有權威性，其所形成的改革頂層設計將大的方向確定了下來，這是改革的必要條件，但還遠遠不夠，還要解決政策目標落地和具體實施問題。上一屆政府提出了兩個目標，一個是構建和諧社會，另一個是科學發展觀，但是這么好的政策只要不跟地方政績掛鉤，往往不能發揮實效。

改革不僅需要明道、取勢、優術，還要抓時，面對全方位聯動改革稍縱即逝的機會窗口，我們要不失時機地加以推進，實現“道、勢、術、時”的綜合治理。清朝在最后十年當中的一系列全方位改革非常全面，但是太晚了，回天乏術。改革不能等到沒有辦法的時候才做，成本太大，所以中央政府一定要發揮改革領航和護航的主要作用。

謝謝大家！

在第十三屆中國經濟學年會上的演講

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注釋

[1]田國強，明尼蘇達大學經濟學博士。美國得克薩斯州A＆M大學終身教授。現任上海財經大學經濟學院院長。