第三節 北京市所代表的中國現代城市規劃的特點

北京作為新中國的首都，其城市規劃自一開始就備受重視，可以說其歷次城市總體規劃的指導思想都集中反映了中國共產黨在不同時期的治國方針，歷次城市總體規劃設定的城市發展目標集中反映了新中國成立后中國社會經濟的發展變遷，歷次城市總體規劃規定的城市性質集中反映了對城市發展規律認識的不斷深化。同時，北京的城市規劃在城市建設中發揮了重要作用，并引領了中國現當代的城市發展，有學者將其稱為“中國城市發展的風向標”^注46。因此，北京城市規劃發展歷程的特點，典型地反映了中國現代城市規劃的特點。

《劍橋中華人民共和國史：上卷 革命的中國的興起 1949—1965年》的“序言”指出：“要了解中國，不能僅僅靠移植西方的名詞。它是一個不同的生命。”同樣，要了解中國的城市規劃，也不能僅僅靠移植西方的名詞，它有自己獨特的成長歷程。由于與探索中國特色社會主義道路緊密聯系，中國現代城市規劃具有自身的特征。通過對北京城市規劃與城市發展的整體考察，可以更深刻地認識中國現代城市規劃的本質特點。

一、中國現代城市規劃的發展歷程是探索中國特色社會主義道路的一種體現

北京城曾是中國古代都城規劃與建設的集大成者，反映了中國古代城市規劃的最高理想。1949年以后，北京作為新中國的首都，其城市規劃與城市建設備受國家重視，決定城市發展目標和發展方向的城市總體規劃更是得到國家的高度重視。縱觀新中國成立后北京城市總體規劃的編制和修訂，與國家的社會經濟變遷、政治環境等因素高度相關。其所代表的中國現代城市規劃的發展歷程，實際上是探索中國特色社會主義道路的一種體現。

中國共產黨從一開始，就在探索適合中國國情的社會制度和發展道路。新中國成立之初，經濟建設主要學蘇聯經驗。以1956年4月的《論十大關系》為標志，中國開始提出自己的建設思路，形成自己的一套內容，并經歷了幾次轉折。^注47在這個過程中，黨對社會主義的認識不斷演進，并呈現階段性特點^注48，表現在社會經濟發展的各個方面。

新中國成立后，北京共進行了四輪城市總體規劃的編制工作，規劃方案典型代表了中國現代城市規劃發展的四個階段，即20世紀50年代的初創階段、20世紀80年代初社會主義計劃經濟體制下的成熟階段、20世紀90年代初在經濟體制轉軌過程中的轉折階段及21世紀的新的探索階段。

如果將城市規劃的演進與城市發展本身結合起來作一整體考察，可以發現，北京的城市總體規劃實際上體現了新中國成立后，共產黨領導的新政權對城市及其發展規律認識的變化。這種變化也具有階段性：(1)建國初期，隨著黨的工作重心從農村轉移到城市和新的社會制度的確立，黨對社會主義城市有了初步認識，與此同時，新中國的現代城市規劃從無到有，建立了實現國民經濟計劃、指導城市建設的實踐體系框架。(2)在20世紀80年代之前，工業化是國家的首要任務，城市建設的主要目的是“變消費城市為生產城市”，城市規劃緊密配合這一城市建設目標，成為體現國民經濟計劃的主要工具。(3)20世紀80年代后的一系列經濟體制改革，使城市進入快速擴張與大發展時期，計劃經濟體制下建立起來的城市規劃體系面對新的政治形勢和經濟環境，迫切需要轉變。(4)進入21世紀后，城市化成為國家發展戰略，科學發展觀、構建和諧社會等發展理念的提出表明黨對城市的認識進入一個新階段。同時，社會經濟體制轉型帶來的新問題，為城市規劃改革提供了廣闊的空間。基于前一階段的實踐和思考，規劃界關于城市規劃轉型的呼聲越來越高，并力圖通過實踐進行檢驗。

北京城市總體規劃的發展歷程有代表性地說明，在對社會主義道路進行不斷摸索與發展的進程中，經濟體制的變化使城市所承擔的功能發生變化，因此，城市規劃需要不斷調整與之相適應的目標，這就使得中國現代城市規劃的內涵不斷變化。所以，中國現代城市規劃的問題實際上與國家發展道路的問題是一致的。研究中國現代城市規劃的發展史，必須在一個變化了的意識形態的背景下進行。“城市規劃理論絕非數理式的純理論，可以脫離社會歷史自成系統運行”^注49，忽視了城市規劃理論與實踐所處的社會經濟和城市發展階段，就不可能對中國的城市規劃有全面清醒的認識。在西方，現代城市規劃是城市發展的產物，可簡單歸結為工業化、人口增長、城市化的結果。^注50而在中國，現代城市規劃是國家政治、社會、經濟環境相互作用的產物。雖然現代城市規劃在中國最初的產生是西方移植的結果，其后的發展歷程也深深打上了向西方學習的烙印，但在今天，中國的現代城市規劃已經演化成為自成體系的中國現代化進程的組成部分，是一個基本上獨立的進化過程的最終產品。

二、城市規劃的計劃特質

新中國成立后，我國長時期實行高度集中的計劃經濟體制。這一體制在新中國成立初主要是向蘇聯學習并按蘇聯模式進行，但在1956年黨的八大之后，基本上是由中國共產黨帶領全國人民進行的自己摸索的發展道路。隨著社會主義改造的完成，我國建立起了高度集中統一的計劃經濟體制，一切經濟建設和發展活動都是由國家統一安排、布置和控制的。

在這種體制下，城市規劃的計劃特質非常突出，它被定位為國民經濟計劃的具體體現，而正確貫徹黨的各項方針政策被認為是搞好城市規劃的根本前提。^注51這個時期國家以工業化建設為主要目標，因此城市規劃明確以“為生產服務、為勞動人民服務”為工作的根本方針，同時，為消滅階級和社會差別，在城市發展中“反對大城市思想”，強調“應貫徹大中小相結合，以中小為主的方針”。這些思想都體現在北京的城市總體規劃中。計劃特質還體現在多年實行雙重領導的國家管理體制方面。^注52 1953—1958年，城市規劃工作一直由城建部門和經濟綜合部門共同主管；1961—1965年，城市規劃工作則完全由國家經濟綜合部門主管，先是國家計劃委員會，后是國家經濟貿易委員會。雖然國家于1979年恢復了城市規劃局，但在1984—1988年，城市規劃局也是由建設部和國家計劃委員會雙重領導的。雙重領導在計劃經濟體制下有顯而易見的優勢，但也造成了中國現代城市規劃的依賴性，缺乏主動探索、積極干預城市發展的方式方法。

三、城市規劃的政治性

1961年出版的我國第一部城市規劃教材——《城鄉規劃》，是在總結建國十年的城市規劃和城市建設工作經驗的基礎上寫成的，標志著中國現代城市規劃體系的形成，也奠定了中國現代城市規劃的發展思路。該書將城市規劃工作的指導思想定義為：第一，要體現共產主義的政治方向；第二，要符合社會主義建設原則，堅決貫徹我國社會主義建設的總路線和各項方針政策。雖然受到時代背景的限制，但中國現代城市規劃與政治環境的緊密結合是不容置疑的。這一特點導致兩方面的結果：一是由于新中國成立初期政治環境起起落落，城市規劃的成長道路左右搖擺；二是規劃目標的確定不是基于城市發展規律的，而是根據上級領導的指示，貫徹中央和市委的有關指示精神，這成為歷次規劃指導思想中一脈相承的根本特點。

城市規劃作為一種政府行為，本應是政府用來協調社會多方利益的手段，但中國當時的政治體制使城市規劃成為延續或表達政府主導意識形態的工具。縱觀建國后北京的城市規劃史，北京的總體規劃一直受到過多的關注，以至于其宣傳作用、政治作用大于實際效應，形式大于內容。當然，這不僅僅是北京一個城市的問題，中國許多城市的總體規劃都不同程度地存在這個問題。這是中國城市規劃政治性的一個表現。對政治環境的過分依賴，使歷次政治運動都直接影響城市規劃的發展，其滿足政治任務的性質大于城市發展的實際需要，因此也導致了城市規劃缺乏對城市發展規律的認識基礎。

四、傳統文化構成中國現代城市規劃思想的隱性基礎

中國的城市規劃，歸根結底還是中國文化的產物，因此我們在探討中國現代城市規劃思想時，絕對不能忽略傳統文化的影響。傳統文化對城市規劃的影響在北京的城市規劃與城市發展史中體現得尤為明顯。(1)統治者歷來對政治中心的重視通過對北京規劃建設的重視在新時代繼續得以體現，北京的城市發展得到中央與地方雙重領導所帶來的實惠和制約。(2)通過強化城市軸線體現一種代表華夏文化的“永久意志”。與歐洲文化不同，華夏文化的特點是“永久意志”。^注53明北京城在設計上采用一條貫穿南北的中軸線，一切重要的建筑物都安排在中軸線上或在中軸線兩側相對稱的位置上。新中國成立后，社會主義首都在封建都城原有南北中軸線的基礎上，建設東西新軸線，將重要的建筑安排在軸線兩側。1953年的《改建與擴建北京市規劃草案的要點》提出“將南北和東西兩條軸線大大延伸和加寬”，在1957年的市區道路規劃中又明確指出“軸線，是首都最重要干線，所有道路都圍繞它對稱發展”，它最終成為北京獨一無二的城市標志。(3)尋求作為全國中心的象征意義的空間秩序。古代北京城擁有無與倫比的空間秩序，因為中國古代城市規劃是一種儀式的空間表現。在社會主義時期，北京以舊城為中心，通過一圈一圈的環路，繼續延續著這種秩序。對比不同城市的空間形態，我們必須承認，北京的這種空間形態秩序感十足。(4)集體主義下的均衡發展思想所導致的追求區域發展平衡，這種傳統心理追求區域平衡，甚至是城市空間布局的均衡形態，而較少考慮地區發展差異。北京在2004年的城市總體規劃中提出的兩軸兩帶多中心式的城市空間結構，依然是這種心理的延續。

中國悠久的歷史、未曾中斷的文明、長久以來形成的穩定的心理格局和對社會秩序的追求，成就了古代北京城的建設形式。而穩定的深層心理結構，即便面對歷史上前所未有的革命——社會主義政權的建立——也依然繼續發揮作用。因為思想不會隨著有形的器物、有限的生命一道消失，而是通過語言文字、耳濡目染、學校教育等方式，一代一代地在時間中延續下來。^注54而且“文化的結構像地理中的地形那樣，具有很長的持久性，而且的確具有惰性”^注55。中國幾千年文明史積累下來的傳統文化必然反映在城市規劃中，在全國各個城市中都不同程度地體現出來。