第四節(jié) 影響北京市城市規(guī)劃政策可持續(xù)發(fā)展的因素

一、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是城市規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展的根本動(dòng)力

“真正影響城市規(guī)劃的是深刻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治變化”——美國(guó)著名規(guī)劃理論家劉易斯·芒福德的名言是認(rèn)識(shí)城市規(guī)劃發(fā)展演變的重要參照物。1949年以來北京城市總體規(guī)劃的階段性演進(jìn)過程正是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段的具體表現(xiàn)，即城市規(guī)劃一定要與城市發(fā)展規(guī)律相協(xié)調(diào)，總是在應(yīng)對(duì)不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和已經(jīng)出現(xiàn)的城市問題。今天中國(guó)在經(jīng)歷了30多年改革開放之后，社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了極大改變。促成西方城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型的社會(huì)環(huán)境，在當(dāng)今中國(guó)都可以找到，如多元利益集團(tuán)的形成，全球化、信息化影響下網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的形成等。規(guī)劃本身是一種制度安排。^注56中國(guó)的制度雖然與西方不同，但促使城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型的根本動(dòng)力卻是一致的，就是市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基本作用、政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和公民對(duì)基本權(quán)利的追求。^注57在中國(guó)快速城市化的30多年里，在城市發(fā)展帶來多元價(jià)值觀的今天，城市規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為歷史發(fā)展的必然。

二、建設(shè)中國(guó)特色的城市規(guī)劃體系是城市規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)

城市規(guī)劃作為政府干預(yù)城市發(fā)展的一種手段，其受政治的影響，中外皆然。因此，城市規(guī)劃的任務(wù)將隨著政府干預(yù)強(qiáng)度和方向的變化而發(fā)生改變。城市規(guī)劃的作用就是在這個(gè)框架內(nèi)努力尋求合適、合理的控制與引導(dǎo)方法，最大限度地促進(jìn)城市發(fā)展中的公平、效率和可持續(xù)性。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，必須不斷改進(jìn)和完善城市規(guī)劃體系。在這個(gè)過程中，借鑒國(guó)外的城市規(guī)劃理論和方法以及城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)無疑是必要的，但其前提是立足自己的國(guó)情和社會(huì)文化背景，目標(biāo)是建設(shè)有中國(guó)特色的城市規(guī)劃體系。鄧小平在1982年黨的十二大上指出：“我們的現(xiàn)代化建設(shè)，必須從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)。無論是革命還是建設(shè)，都要注意學(xué)習(xí)和借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)。但是，照抄照搬別國(guó)經(jīng)驗(yàn)、別國(guó)模式，從來不能得到成功。這方面我們有過不少教訓(xùn)。把馬克思主義的普遍真理同我國(guó)的具體實(shí)際結(jié)合起來，走自己的道路，建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義，這就是我們總結(jié)長(zhǎng)期歷史經(jīng)驗(yàn)得出的基本結(jié)論。”這一重要論斷對(duì)中國(guó)現(xiàn)代城市規(guī)劃的發(fā)展顯然也具有理論指導(dǎo)意義。

三、政治體制改革是城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型的根本保障

改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，指令性計(jì)劃大幅縮減，指導(dǎo)性計(jì)劃和市場(chǎng)調(diào)節(jié)得到廣泛運(yùn)用，行政性手段逐漸弱化，經(jīng)濟(jì)手段與法律手段得到重視。但在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌之后，城市規(guī)劃改革落后于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的變遷，導(dǎo)致所謂的規(guī)劃失靈。

在國(guó)際上，城市總體規(guī)劃在指導(dǎo)城市發(fā)展和建設(shè)上失敗的技術(shù)性例子比比皆是。城市總體規(guī)劃失效的技術(shù)性原因有五個(gè)^注58：(1)太靜態(tài)；(2)過于強(qiáng)調(diào)城市形態(tài)和物質(zhì)規(guī)劃，對(duì)未來的土地利用限制太死；(3)時(shí)間太長(zhǎng)、成本過高；(4)缺少規(guī)劃實(shí)施的技術(shù)和指南；(5)忽視城市發(fā)展成本、基礎(chǔ)設(shè)施的融資以及城市發(fā)展對(duì)公共財(cái)政的影響。中國(guó)城市規(guī)劃的失靈除這些普遍的技術(shù)性原因外，還有更深層的體制原因。

體制包括經(jīng)濟(jì)體制和政治體制。新中國(guó)成立后，城市規(guī)劃對(duì)于中國(guó)城市發(fā)展的積極作用不容置疑。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制發(fā)生了根本改變，不可“計(jì)劃”的部分越來越多。這時(shí)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立起來的城市規(guī)劃體系就表現(xiàn)出與城市發(fā)展需要的極大不適應(yīng)，使城市問題逐漸暴露出來，并不斷積累，導(dǎo)致所謂的規(guī)劃失靈。在英國(guó)自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈耶克的著作被引進(jìn)中國(guó)以后，更有人借用他的自由秩序原理，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)城市發(fā)展的作用，“言下之意就是城市規(guī)劃的制度安排對(duì)于謀求發(fā)展來說是并不必要的，或者是無效的”^注59。但針對(duì)城市中普遍存在的外部性和公共物品的狀況，城市規(guī)劃肯定是需要的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市規(guī)劃的作用是補(bǔ)充市場(chǎng)，并且有助于市場(chǎng)運(yùn)行，而不是替代市場(chǎng)的作用。其實(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在快速發(fā)展時(shí)期，更需要規(guī)劃的協(xié)調(diào)，以保障社會(huì)和諧發(fā)展，避免付出太高的成本(包括物質(zhì)上的和精神上的)。所以，首先必須認(rèn)識(shí)到，規(guī)劃失靈不代表規(guī)劃無用，而規(guī)劃失靈的原因，歸根究底，是體制問題，更進(jìn)一步地講，是由中國(guó)漸進(jìn)式改革所導(dǎo)致的宏觀政策環(huán)境的改革滯后所決定的。^注60也就是說，不斷變化的制度背景使得城市總體規(guī)劃總是處于“拖后腿”狀態(tài)中。^注61

城市規(guī)劃失靈，城市規(guī)劃工作者的確有不可推卸的責(zé)任，但同時(shí)應(yīng)認(rèn)識(shí)到，規(guī)劃失靈的根本原因在于中國(guó)現(xiàn)代城市規(guī)劃成長(zhǎng)的體制環(huán)境。因?yàn)闊o論在何種制度下，城市規(guī)劃都是一項(xiàng)政府職責(zé)，編制和實(shí)施城市規(guī)劃是一種政府行為，規(guī)劃與政治體制緊密相關(guān)。同理，城市規(guī)劃的徹底轉(zhuǎn)型，需要政治體制改革做保障。

四、傳統(tǒng)文化的作用具有二重性

在城市規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程中，我們不能忽略傳統(tǒng)文化的影響。前已述及，傳統(tǒng)文化實(shí)際上構(gòu)成了北京城市規(guī)劃演進(jìn)的隱性基礎(chǔ)。文化是使民族之間表現(xiàn)出差異性的東西，它時(shí)時(shí)表現(xiàn)著一個(gè)民族的特色，而文明是使各個(gè)民族差異性逐漸減少的那些東西，表現(xiàn)著人類的普遍的行為和成就；文化是一種不必特別傳授就會(huì)獲得的精神氣質(zhì)，而文明常常是一種需要學(xué)習(xí)才能獲得的東西，因而它總是和有教養(yǎng)、有知識(shí)等詞語相連。在某種意義上說，文化往往是固守不變的，而文明常常是在運(yùn)動(dòng)的、前進(jìn)的，表現(xiàn)出殖民和擴(kuò)張的傾向。也就是說，文化與傳統(tǒng)有關(guān)，表現(xiàn)著過去對(duì)現(xiàn)在如影隨形的影響，而文明與未來有關(guān)，表現(xiàn)著將來普遍的趨勢(shì)和方向。^注62現(xiàn)代城市規(guī)劃作為一種文明，在近代中國(guó)最早由西方通過殖民的方式輸入，但在其后的發(fā)展過程中不可避免地與中國(guó)固有的文化結(jié)合在一起。這是我們?cè)谡J(rèn)識(shí)中國(guó)的城市規(guī)劃時(shí)必須重視的隱性影響因素。

中國(guó)傳統(tǒng)文化的影響完全可能成為我們今后的一筆巨大財(cái)富。阿諾德·湯因比在其著作《歷史研究》中如此評(píng)價(jià)中國(guó)：“中國(guó)有可能自覺地把西方更靈活也更激烈的火力與自身保守的、穩(wěn)定的傳統(tǒng)文化熔為一爐。如果這種有意識(shí)、有節(jié)制地進(jìn)行的恰當(dāng)融合取得成功，其結(jié)果可能為文明的人類提供一個(gè)全新的文化起點(diǎn)。”^注63中國(guó)的現(xiàn)代城市規(guī)劃是中國(guó)工業(yè)化、現(xiàn)代化的一部分，也是在借鑒西方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制而形成的獨(dú)特體系。雖然還有很多問題有待解決，但我們依然可以滿懷希望，自覺地將西方的經(jīng)驗(yàn)與自身的傳統(tǒng)文化相結(jié)合，為可持續(xù)的城市發(fā)展、為更和諧的城鄉(xiāng)生活環(huán)境而努力。