第二節 1949年以來北京市城市總體規劃與城市發展概述

北京位于中國華北平原北端的北京平原，主體是由許多河流的洪積沖積扇形地和沖積平原聯合形成。北京地處暖溫帶半濕潤大陸性季風氣候區，四季分明。此外，北京平原的大部分地區，工程地質條件較好，適宜建設活動。這些自然條件，非常適合人類活動，特別是就地理位置而言，北京地處中國西北部山區和東南部平原的交接地帶，自古就是中原地區通向燕山以北地區和松遼平原的必經之地，地處中原與蒙古高原和東北平原三大地理單元的結點，在中國的大地理格局上，可謂“東臨遼碣，西依太行，北連朔漠，背扼軍都，南控中原”^注36。所以，北京作為城市出現已超過3000年，更由于獨特的地理位置，作為中國封建王朝時期的都城歷史將近800年。

從元大都開始，北京成為全國政權的首都。元大都的規劃設計者劉秉忠遵從《周禮·考工記》的原則，奠定了北京城的雛形，同時《易經》思想也或多或少地反映到他所主持的元大都的城市規劃建設上。^注37明北京城是在元大都建設的基礎上重新規劃建設而成的。清朝定都北京后，沿用明北京城，城市布局沒有大的變動，這使得北京城成為中國古代都城建設的集大成者，集中反映了中國古代城市規劃的最高理想。北京城，是一座偉大的城市，是中國3000多年文明的積淀，集中體現了中國古代城市規劃與建筑設計的藝術、技術和思想價值。

新中國成立后，北京由市政府組織編制的城市總體規劃至今共有8個版本，分別是：

(1)《改建與擴建北京市規劃草案的要點》(1953)；

(2)《改建與擴建北京市規劃草案的要點(修改版)》(1954)；

(3)《北京城市建設總體規劃初步方案(草案)》(1957)；

(4)《北京城市建設總體規劃初步方案(修改版)》(1958)；

(5)《北京總體規劃方案》(1973)；

(6)《北京城市建設總體規劃方案》(1983)；

(7)《北京城市總體規劃(1991年至2010年)》(1991)；

(8)《北京城市總體規劃(2004年至2020年)》(2004)。

這些總體規劃制定于20世紀50年代、70年代、80年代、90年代和21世紀00年代^注38，具有鮮明的時代特色，其產生的時代和制定規劃的初始目的，集中反映了中國城市規劃在不同時代的指導思想、實踐手段及實施結果。

一、對社會主義城市的初步認識與20世紀50年代北京第一輪城市總體規劃

1949年以前，中國共產黨長期在農村工作，對城市缺乏全面深入的認識。1949年3月，在西柏坡舉行的黨的七屆二中全會明確指出：“從現在起，開始了由城市到鄉村并由城市領導鄉村的時期?！毙轮袊闪⒑?，首先進行的是國民經濟的恢復與發展工作，隨后伴隨著“一五”計劃的實施，開始了大規模的城市建設活動，中國現代城市規劃體系也開始形成。北京的城市變化首先完成的是從封建都城到社會主義首都的轉變，在這個過程中，“最關鍵者，是城市的性質按照馬克思的理論而改變”^注39。

作為新中國的首都，中共中央、國務院和中共北京市委、市政府對北京的城市規劃工作給予了高度重視，甚至在建國前就已經開始著手準備對北京未來的規劃，并于1949年5月至1953年11月，用了4年多時間，編制了新中國成立后第一個首都城市總體規劃方案。其后，又經過多次修改調整。1958年9月，中共北京市委向中共中央報送了《北京城市建設總體規劃初步方案》，中共中央書記處聽取匯報，對方案原則上加以肯定。北京第一輪城市總體規劃的制定，從討論到修改再到最后的初步方案被國務院原則通過，歷時多年。規劃方案之所以受到如此重視，是因為如何把有近800年歷史的封建王朝都城北京改造成社會主義國家的現代化首都，是黨和政府當時面臨的重大問題。這一轉變的時間其實很短，可以說基本上是在新中國成立后的十年內完成的。在這種劇變中未曾出現混亂，也沒有出現西方國家工業化之后所帶來的城市問題，應該說得益于社會主義制度以及其下的城市規劃體系。

北京第一輪城市總體規劃，確立了北京的城市發展目標和城市總體布局的雛形，其主要規劃思想在以后的歷次總體規劃中都得到了繼承，如控制城市規模、消除城鄉差別等城市發展目標，分散集團式的城市布局形式，為將北京建設成為大工業城市而對工業進行的特別布局，環路加放射路的城市道路體系等。

從城市規劃與城市發展的關系來看，建國初期，伴隨著社會主義制度的確立和黨的工作重心從農村轉移到城市，黨和政府建立了對社會主義城市的初步認識，并借由城市總體規劃予以體現。當時認為，社會主義城市最中心、最根本的物質基礎就是工業和農業，只有工業發展了，才能帶動交通運輸業、文化教育事業等等的發展，也才有可能出現為這些事業服務的城市。因此，“社會主義城市的建設和發展，必然要從屬于社會主義工業的建設和發展；社會主義城市的發展速度，必然要由社會主義工業的發展速度來決定”^注40。這一時期城市建設的指導思想就是在這種認識之下展開的。對社會主義城市的理解還具體體現在以下幾個方面：(1)控制大城市規模；(2)城市規劃要成為國家經濟計劃的一部分；(3)以發展生產為中心任務；(4)市中心要成為整個城市的社會及政治中心，通過廣場與周圍建筑的組合以反映社會主義的光榮；等等。這些認識都在北京的城市規劃與城市建設中得到體現。

在建國初期，鞏固政權是首要任務，城市規劃的主要任務則是如何體現社會主義的城市性質和特征，并不是如西方資本主義國家的發展歷程那樣，是解決工業化、城市化之后帶來的城市問題。因此，中國現代城市規劃體系的建立，典型地反映了計劃經濟特色，目標導向特點明顯。

二、“變消費城市為生產城市”目標的實現與20世紀80年代北京第二輪城市總體規劃

1953年黨中央提出了過渡時期的總路線。毛澤東明確指出，黨在這個過渡時期的總路線和總任務是要在一個相當長的時期內，逐步實現國家的社會主義工業化，并逐步實現國家對農業、對手工業和對資本主義工商業的社會主義改造。新中國成立之初，是在工業較為落后的基礎上，提出實現工業化目標的，而且當時普遍認為，城市發展的動力主要是外來的工業建設項目，對城市自身存在的內在發展機制缺乏認識。^注41在20世紀80年代之前，我國經濟理論界和決策界也一直認為工業是國民經濟的主體，將工業等同于城市經濟，認為城市的經濟職能就是工業生產。^注42所以北京在被確立為新中國首都之始就提出了“變消費城市為生產城市”的目標，在20世紀50年代進行的第一輪城市總體規劃也特別強調將北京建設成為一個大工業基地，幾十年一貫地執行這一政策，對北京工業發展的促進工作一直持續了幾十年，并取得了很大成績。^注43從時代發展背景分析，北京在新中國成立后強調以大工業城市為目標是一種必然選擇，30多年來致力于大工業基地建設的原因是社會主義城市發展動力的規劃表現，與國家在新中國成立后實施的工業化戰略思想是一致的。

但這種政策選擇導致北京的工業特別是重化工業發展規模過大，耗能耗水過多，運輸量大且污染嚴重，阻礙了首都政治、文化中心功能的正常發揮。^注44加上在20世紀80年代以前，由于忽略了城市的其他構成要素，提出“先生產，后生活”的口號，實際上是只顧生產、不要生活，這導致了城市基礎設施嚴重滯后、人民生活水平提高緩慢、城市缺乏活力等普遍性問題的出現。

“文革”結束后，政治環境逐漸穩定，社會經濟發展進入正軌，城市規劃工作也得到恢復。1978年3月，國務院召開了第三次全國城市工作會議，作出了“認真搞好城市規劃工作”的決定。1980年10月，國家基本建設委員會召開了全國城市規劃工作會議，12月，國務院批轉《全國城市規劃工作會議紀要》，確定了城市規劃在城市建設和管理中的“龍頭”地位。這次會議被認為是我國城市規劃工作的第二個春天，會后各地開始了新一輪城市總體規劃的編制和審批工作。

在上述形勢下，1981年11月，北京市政府決定成立北京市城市規劃委員會，開始制定第二輪城市總體規劃。1982年3月完成了《北京城市建設總體規劃方案(草案)》，12月正式上報國務院。1983年7月14日，中共中央、國務院原則同意《北京城市建設總體規劃方案》。

該方案肯定了自新中國成立以來北京城市建設的偉大成就，肯定了過去歷次總體規劃的一些原則基本是合理的。首次明確了要嚴加控制北京的工業建設規模，因此將北京的城市性質確定為全國的政治中心和文化中心，特別強調今后首都工業的發展要適合首都的特點。同時強調要嚴格控制北京城市人口規模，到2000年全市總人口控制在1000萬人左右，市區人口控制在400萬人左右。此外還加強了對城市環境綠化、歷史文化名城保護等的認識。

1983年的《北京城市建設總體規劃方案》，是一個“撥亂反正”的規劃，是在20世紀50年代的初步方案的基礎上，進行總結、深化的結果，反映了中國社會經歷長期動蕩、走了一段發展的彎路之后開始回歸正常社會秩序和發展道路的時代背景。同時，它也是在計劃經濟體制下中國城市規劃經過30多年反復后的完整展現。1983年的《北京城市建設總體規劃方案》對城市規劃的計劃性本質，即“只有做好城市規劃并認真實施，才能發揮社會主義計劃經濟的優越性，使社會主義城市真正區別于盲目發展的資本主義城市”^注45，予以充分肯定。因此，這一規劃成為計劃經濟體制下，中國現代城市規劃走向成熟的代表之作。

三、從計劃經濟向市場經濟轉折階段的北京第三輪城市總體規劃

鄧小平曾指出，“改革是中國的第二次革命”。不過，“革命”的影響要過幾年才能逐步顯現出來。1978年，黨的十一屆三中全會的召開標志著中國改革開放的開始，但改革首先在農村進行，對城市認識的轉變始于自1984年開始的城市經濟體制改革。1984年，黨的十二屆三中全會提出了城市是我國經濟、政治、科學技術、文化教育的中心，在社會主義現代化建設中起著主導作用的認識，對促進城市發展起到了改變指導思想的作用。在20世紀的80—90年代，中國的社會經濟形勢發生了根本性變化。從計劃經濟轉向社會主義市場經濟是新中國成立以來中國實行的經濟體制的根本轉變，它對中國社會產生了深遠的影響，城市發展以及城市規劃都開始進入一個轉折階段。

隨著改革開放的深入，1983年的《北京城市建設總體規劃方案》，在執行過程中發生了較大變化，這使得在1990年初，北京市認為對城市建設總體規劃的修訂工作已經勢在必行。但這次規劃在編制過程中，遭遇了中國改革開放以后的一次重大轉變，即1992年鄧小平視察南方時發表了重要講話及同年黨的十四大正式提出了建立了社會主義市場經濟體制的目標。因此，此次規劃在編制工作基本完成后，又經過多次修改，最終于1993年上報國務院，同年10月6日得到批復。

如果說1983年的《北京城市建設總體規劃方案》是中國計劃經濟體制下的城市規劃的成熟代表，那么北京市1991年開始編制的新一輪《北京城市總體規劃(1991年至2010年)》，則試圖對當時剛剛提出的社會主義市場經濟作出回應，體現了中國在經濟體制轉軌時期的時代背景。該規劃也體現了對城市認識的轉變，比如進一步論證了城市性質與經濟發展的辯證關系，提出發展適合首都特點的經濟，并第一次將第三產業發展放到重要位置上。規劃制定仍然繼承了過去歷次總體規劃的指導方針和基本原則，內容相對于1983年的城市規劃來說有很大的繼承性，比如繼續堅持以往規劃方案確定的分散集團式的城市布局形式、繼續建設衛星城以分散中心城區的人口與產業壓力等。所以，這次規劃是一個典型的過渡時期的產物，很大程度上是計劃經濟體制下城市規劃體系的延續，而對經濟體制轉軌可能帶來的變化沒有予以充分的甚至必要的認識，其政治意義大于對城市發展的實際指導作用。

四、社會主義市場經濟體制下新的探索階段的北京第四輪城市總體規劃

有學者總結，改革開放以后，中國經濟步入轉軌期，中國的改革實際上有相當明確的兩個階段。第一階段是1980年至鄧小平南下的1992年，第二階段是1992年至朱镕基同志退休的2003年。在第一階段，中國城市經濟實現的是從無到有的變化，雖然增長速度很快，但由于基數小，絕對量并不是很大，對城市發展的影響還不是很明顯。第二階段改革走向全面與深化，也因此帶來了前所未有的變化。在這個階段，以城市為中心的經濟體制改革不斷深入，給城市經濟社會發展帶來了新的活力，市場經濟不斷發育，城市多功能作用日益加強。城市的經濟結構、社會結構發生了深刻變化，對城市規劃提出了許多新的課題。城市規劃的依據，不再完全依靠國民經濟計劃；城市規劃的內容，不再局限于物質空間布局；城市規劃的視野，不再集中在市區本身。但這些變化在1991年的《北京城市總體規劃(1991年至2010年)》中并沒有得到充分體現。新的嘗試需要在21世紀繼續完成。

隨著社會主義市場經濟體制的確立和改革開放的深入，從20世紀90年代初開始，北京的城市經濟發展進入快速發展階段(見圖2—1和圖2—2)。21世紀初，隨著城市發展的日新月異，許多新情況、新問題不斷涌現。另外，北京又處在一個快速發展的機遇期?；緦崿F現代化和舉辦奧運會對城市建設起到了重要的帶動作用，新項目、新工程日益增多，需要從城市長遠和總體的角度進行統籌考慮。更為重要的是，科學發展觀對北京城市發展提出了新的更高的要求，城市規劃、建設和管理的思路迫切需要調整與創新，必須編制新的城市總體規劃以適應新的發展需要。在這些背景下，2002年北京開始編制新一輪總體規劃，2004年完成編制工作。2005年1月12日，國務院原則通過了《北京城市總體規劃(2004年至2020年)》。

圖2—1 1978年以來北京地方財政收入的增長趨勢

圖2—2 1978年以來北京人均地區生產總值的增長趨勢

資料來源：北京市統計局編：《北京統計年鑒(2005)》，北京，中國統計出版社，2005。