1.3　具有地緣政治色彩的國外經濟安全研究

如前文所述，國外經濟安全（economic security）的含義與國內不同。根據對象的不同，可以將其分為兩類。

第一類，認為經濟安全是國家層面的問題。Medvedev（1998）在國家安全的框架下，將經濟安全等同于沒有經濟危機；美國國土安全部（Department of Homeland Security）認為經濟安全是確保商品與服務、資本與勞動力、信息與技術的跨境流動不被敵對者所利用，同時確保國際供應鏈的安全（注：Official website of the Department of Homeland Security：Economic Security Overview，http：//www.dhs.gov/topic/economic-security-overview.）；Ouattara（1998）則將經濟增長等同于經濟安全（注：IMF：Enhancing Global Economic Security，http：//www.imf.org/external/np/speeches/1998/032198.htm.）；Mamoon（2012）定義經濟安全是一國政府在收入再分配時的一種能力。

第二類則將經濟安全視為公民個人或某一經濟行為的安全。Wadhwani（2006）研究了如何管理儲蓄銀行（savings banks）進而實現保障工薪階層財富安全的目標，經濟安全在這里等同于個人財富的安全；主權國際安全研究所（Institute for Sovereign International Security）將經濟安全定義為在投資領域中，反欺詐、規避交易風險與地緣政治風險的工具。（注：ISIS：Economic Security，http：//www.isis-security.org/economic-security/.）

研究中，與國內經濟安全界定有著密切聯系的一個概念是國家安全（national security）。國家安全是一個比經濟安全更大的概念，它同時包含了政治安全、軍事安全等內容。2008年美國審計署向國會提交了一份關于外資審查機制的報告，在談到中國、加拿大、日本等國的國家安全審查標準包括經濟因素時，文章使用了經濟安全，這里的經濟安全就屬于國家安全的一部分。（注：GAO，“Foreign investment： laws and policies regulating foreign investment in 10 countries”，February 2008.）甚至，狹義的國家安全也僅指軍事安全或國防產業安全，是一種捍衛獨立自由生活方式的能力（Lehman and Willett，1986；Doyle，2007；Mowery，2009；Petersen，2011；Dupont and Reckmeyer，2012），與經濟的關聯并不突出。然而隨著世界競爭格局的變化，國家安全中經濟安全所占的比重越來越大，逐漸成為了國家安全的中心（Kirshner，2009）。

這種以經濟安全為焦點的國家安全，折射了國外的“經濟安全觀”，體現出了三個顯著的特征：

特征一：經濟實惠與國家安全相對立。

這里的經濟實惠是短期僅從經濟角度考慮的經濟收益，其與國家安全的對立，不僅體現了短期利益與長期利益的不一致；也體現了經濟層面利益與政治層面利益的不一致，即不能為了經濟利益給予地緣競爭對手經濟發展的資源，尤其是技術。在已有的研究中，經濟實惠主要是指市場開放后，經濟參與主體的增加，帶來的市場活力的增強與效率的提高。然而也有一些研究否認這種經濟實惠，外資的進入并不能帶來總生產能力的擴張（Travalini，2009），新的資本持有者的不透明性或運作的非市場性可能會給國家埋下經濟或金融動蕩的隱患（Kirshner，2009）。一般地，很多研究者在承認經濟開放帶來經濟實惠的同時，也對可能導致的知識產權轉移或外國政府的政治干預充滿了警惕。在涉及具體國家時，中國被多次提及。研究者廣泛地將中國視為美國乃至西方世界的主要競爭對手，認為要區別對待中國。在面對中國資本時，會優先考慮國家安全因素，以防止中國從市場開放中獲得進一步經濟成長的技術或資源（Hemphill，2007；Cohen，2009）。

特征二：國家安全內容的刻意模糊。

對于國家安全的內容，幾乎沒有明確的定義。這種內容的刻意模糊，給予了國家靈活機動的空間，以適時處理各種尚未察覺的國家安全挑戰，而無須顧慮法律限制。以美國為例，美國國會在2007年外國投資與國家安全法（Foreign Investment and National Security Act of 2007）中對國家安全的定義是“包含國土安全方面的事務以及重要的基礎設施”（注：“The term ‘national security’ shall be construed so as to include those issues relating to ‘homeland security’， including its application to critical infrastructure”，Public Law 110149，July 26，2007.），而國土安全部（Department of Homeland Security）對國土安全的定義則更是寬泛模糊：“確保國家在恐怖主義和其他危險下的安全與恢復能力”（注：“The vision of homeland security is to ensure a homeland that is safe， secure， and resilient against terrorism and other hazards，”國土安全部網站，http：//www.dhs.gov/our-mission.）。正如Saha（2012）所言，美國國會故意拒絕一個國家安全的明確定義，以便賦予自己更大的干預外資審查的權力。

特征三：案例推動的、基于國家背景的國家安全審查機制。

將對國家安全的理論認識付諸實踐的，主要是各國的外資審查機制，這些外資審查機制的建立與變遷能夠幫助我們更深刻地理解這種“經濟安全觀”。美國的外資審查機制開端于20世紀70年代，由于美元貶值，大量國外資本流入美國。國會通過了《1974年外商投資研究法案》（the Foreign Investment Study Act of 1974），要求財政與商務部長對外國投資進行審查。1975年根據法案的要求，福特政府成立了美國外國投資委員會（the Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）負責審查外國投資。早期，該委員會并沒有很大的執行權限。直到1988年國會才通過立法賦予了總統與美國外國投資委員會基于國家安全原因阻止外資收購的權力。這一轉折主要是受日本富士通公司收購美國仙童半導體公司（Fairchild Semiconductor Corporation）事件的影響。此時，美國將日本視為主要的經濟競爭對手，并將半導體產業視為美國國家的戰略產業。此后，由于在2005年中海油收購優尼科與迪拜港口世界收購半島東方航運公司等事件中存在的廣泛爭議，國會通過立法進一步加強了美國外國投資委員會的審查權限。在美國基于國家安全的外資審查機制的建立與完善過程中，收購公司的國家背景而不是經濟因素是決定成敗的關鍵。簡而言之，收購公司的國家利益是否與美國利益一致是背后的主要原因。

本報告認為這種以經濟安全為焦點的國家安全體現出了一種以競爭對手國為導向的，落實到優勢競爭產業或基礎產業上，以確保國家經濟競爭優勢為根本的經濟安全觀。“以競爭對手國為導向”意味著以抑制競爭對手國家獲得發展資源為手段確保本國的經濟安全，將經濟安全的威脅定位在國外，同時這也表明可以容忍短期的經濟利益損失以求得長遠的國家競爭勝利；“落實到優勢競爭產業或基礎產業”意味著為鞏固經濟安全需要明確本國的優勢競爭產業，然后加強對相關產業的審查，維持競爭優勢；“以確保國家經濟競爭優勢為根本”說明這種經濟安全觀仍是開放的經濟安全觀，仍然以參與國際競爭為主要目標，需要保護的是在開放競爭中的優勢。

與國內的研究相比，國外的研究對概念并不重視，而是更多地從事件或問題入手分析國家安全；國外政府參與的力度比國內大，以美國的外資審查為例，其涉及財政部、商務部、國土安全部、國防部等多部門，能夠形成合力全面考慮國家安全問題，杜絕漏洞。