第二節　理論淵源——普通法的精髓

美國環境公民訴訟制度之所以在美國環境法制、公益訴訟法制乃至整體法制領域都占有一定的重要地位，具有多方面關聯因素。從法律制度的法律文化背景去考察，可以發現，美國環境公民訴訟具有深厚的理論淵源，這種理論淵源主要承襲了英美普通法的傳統，深刻反映了普通法的精髓，是美國本土法律文化資源的集中體現。

美國環境公民訴訟的理論淵源主要包括私人檢察總長理論（private attorney general doctrine）、私人實施法律理論（private enforcement doctrine）、公共信托理論（public trust doctrine）、公共妨害理論（public nuisance doctrine）和環境權理論（environmental rights doctrine）。私人檢察總長理論、私人實施法律理論、公共信托理論及公共妨害理論屬于典型的普通法理論，而濫觴于現代語境的美國環境權理論雖然有別于普通法理論，但仔細考察，環境權這一理論在美國也被打上了普通法的深深烙印。

一、私人檢察總長理論

迄今為止，美國學者對私人檢察總長理論也沒有一個清晰、單一或穩定的法律界定。（注：Trevor W.Morrison，“Private Attorneys General and the First Amendent，”103 Mich.L.Rev.，589，590（2005）.）原因就在于，私人檢察總長理論在美國經歷司法的長期發展，目前已經形成一個內核豐富的概念。私人檢察總長理論的核心內容是指，私人可以基于公共利益，對與其私人利益沒有特別的、直接關聯的事項提起訴訟。目前來看，私人檢察總長理論的適用范圍十分寬泛，包括諸如反種族隔離、教育公平、居住公平、環境保護、消費者保護、政府公共采購、反腐敗、反壟斷和大眾侵權等方面。此外，“私人檢察總長理論這個概念還是原告起訴資格理論以及律師費規則的組成部分。而且，學者和法官也通常認為私人檢察總長代表著公共權力與私人權利功能的一種混合?！保ㄗⅲ篧illiam B.Rubenstein，“On What a ‘Private Attorney General’ Is-And Why it Matters，” 57 Vand.L.Rev.，2129，21302131（2004）.）

私人檢察總長理論最早可溯及英國法，14世紀的告發人或檢舉人訴訟（relators or informers action）就包含著私人檢察總長理論的思想。告發人或檢舉人訴訟后來發展成為代位公益訴訟或分享的訴訟（qui tam action）。所謂代位公益訴訟就是指對于侵害以國家或國民利益為體現的公益之違法行為，法律授予私人有代表政府提起訴訟的權利。美國法繼承了英國法的這種傳統，在美國有關代位公益訴訟方面最著名的法律就是1863年通過的、迄今仍在使用的《防制不實請求法》或譯《民事欺詐給付請求法》（The False Claims Act，FCA，1986年修訂）。

依據《防制不實請求法》，針對欺詐美國政府者，與此不相關的個人若獲取相關信息，可以政府名義代表美國政府起訴。起訴人除了公民，還包括聯邦、州、地方政府官員，競爭廠商等，對于涉嫌采取非契約或其他非法手段欺詐政府、損害政府利益者，可以代替政府提起訴訟。該類訴訟的潛在原告往往是那些了解涉嫌違法者違法行為的內部知情者，因此，常被稱為“窩里反訴訟”（whistleblower litigation）。該法還規定，私人原告如果勝訴，還可以獲取損害賠償救濟和民事賠償。此舉目的在于鼓勵私人起訴。該法還允許美國政府參與私人提起的該類訴訟。該法確立了這樣的機制：允許美國政府與公民私人在訴訟中同時參與實施法律，這對于威懾相關違法行為（如為獲取不法利益而向政府作不實詐欺之請求），起到了很好的作用，尤其是在反腐敗領域，如公共采購，效果較好?？傊绹蓄愋偷拇还嬖V訟的基本前提就是，“為公法實施之目的，而給予私人當事人一定的金錢利益，可謂推動公共利益的有效手段”（注：Trevor W.Morrison，“Private Attorneys General and the First Amendent，”103 Mich.L.Rev.，589，601（2005）.）。

私人檢察總長理論的淵源雖可溯及14世紀的英國法，但在美國法語境下，一般則認為其緣起于1943年的紐約州工業聯合會訴伊克斯案（Associated Indus.of N.Y.State，Inc.v.Ickes，134 F.2d 694，704（2d Cir.1943））的判決。第二巡回上訴法院法官杰爾姆·弗蘭克（Jerome Frank）第一次使用私人檢察總長這個概念，把它界定為：“為了防范官員采取違反法律規定的權力之行為，國會授予原告享有提起訴訟的權利，而且表明授予私人該權力（authority）之可許可性，即便此授權唯一的目的就是證明公益之正當性。”（注：Trevor W.Morrison，“Private Attorneys General and the First Amendent，”103 Mich.L.Rev.，589，590（2005）.）“該公益與訴訟當事人的某些私益相反，得到授權的這類人就是私人檢察總長?！保ㄗⅲ篧illiam B.Rubenstein，“On What a ‘Private Attorney General’ Is-And Why It Matters，”57 Vand.L.Rev.，2129，2134（2004）.）

美國學者認為，代位公益訴訟是私人檢察總長理論在美國運用的傳統模式，而現代模式的代表是公民訴訟?！氨M管代位公益訴訟迄今仍然存在，但公民訴訟卻可能是私人檢察總長訴訟最為人熟知的當代模式?！保ㄗⅲ篢revor W.Morrison，“Private Attorneys General and the First Amendent，”103 Mich.L.Rev.，589，602（2005）.）有關公民訴訟的成文法模式的代表是起始于1970年代的美國聯邦環境法律。聯邦國會在1970年通過《清潔空氣法修正案》（以下簡稱《清潔空氣法》），“特別是，該法第304條，即著名的公民訴訟條款，授予私人公民享有私人檢察總長的權力，在政府不能勤勉地應對環境法違法者之際，針對其他違法者提起訴訟?！保ㄗⅲ篕risti M.Smith，“Who‘s Suing Whom？：A Comparison of Government and Citizen Suit Environmental Enforcement Actions Brought Under EPA-Administered Statutes，19952000，”29 Colum.J.Envtl.L.，359，360（2004）.）隨后幾乎所有的聯邦環境法律都以《清潔空氣法》的公民訴訟條款為模型設計了各自的公民訴訟制度，也使得環境公民訴訟成為美國公益訴訟中最典型的適用私人檢察總長理論的訴訟形式。（注：參見王名揚：《美國行政法》，628頁，北京，中國法制出版社，1995。）

私人檢察總長理論的實質就在于私人基于公共利益的維護而享有法律授權的類似于檢察總長享有的起訴資格。該理論實際上是美國法院判例發展的結果。法院引出這種理論的思路在于：“法院認為，在沒有可能受司法裁判的實際爭端存在的時候，國會不能授權任何人提起訴訟，以決定法律是否違憲或官吏的行為是否越權。但是在出現官吏的違法行為時，為了制止這種違法行為，國會可以授權一個公共官吏，例如檢察總長，主張公共利益提起訴訟，這時就產生了一個實際存在的爭端。國會也可以不授權一個官吏提起訴訟，而制定法律授權私人或私人團體提起訴訟，制止官吏的違法行為。這時，像檢察總長的情況一樣，也有一個實際的爭端存在。憲法不禁止國會授權任何人，無論是官吏或非官吏提起這類爭端的訴訟，即使這個訴訟的唯一目的是主張公共利益也可以。得到這樣授權的人可以說是一個私人檢察總長。”（注：王名揚：《美國行政法》，627~628頁，北京，中國法制出版社，1995。）

二、私人實施法律理論

在美國人看來，環境公民訴訟的本質就是私人實施法律。私人實施法律是相對于公權力實施法律（public enforcement）的一個概念。就公法理論而言，通常認為實施公法的主體為公權力機構，但英美法中卻有著私人實施法律的傳統，認為除了公權力享有實施法律的權力，私人也可以參與法律的實施。最早的私人參與環境法律的實施可以追溯至六百多年前的英國。1388年，理查德二世（Richard Ⅱ）批準了一項有關水污染的法律，內容涉及有關排放到水溝、河流和水域的糞便與污物的管理控制等。該法規定，政府官員或者認為向河流、溝渠傾倒廢物的行為侵害了自身利益的其他人等，可得以國王的名義起訴以實施該法。這種私人實施法律的方式是普遍的，因為，任何對社區規則的違反都被視為整個社區及其全部成員的事務。（注：Susan George，William J.Snape，Ⅲ， Rina Rodriguez，“The Public in Action：Using State Citizen Suit Statutes to Protect Biodiversity，” 6 U.Balt.J.Envtl.L.，1，10（1997）.）

美國繼承了英國法中有關私人實施法律的傳統，美國的代位公益訴訟制度就是私人實施法律的一個傳統代表。有關代位公益訴訟的成文法也成為美國國會設計聯邦環境法律的公民訴訟條款的重要先例依據。（注：Barton H.Thompson，Jr.，“Innovations in Environmental Policy：the Continuing Innovation of Citizen Enforcement，”2000 U.Ill.L.Rev.，185，195196（2000）.）因此，在對美國環境法律有關公民訴訟制度進行立法時，私人實施法律就有了傳統立法例的佐證，另外，私人實施法律在當時的美國也有現實的立法需求。

20世紀70年代的美國，隨著環境危機的集中呈現，政府主導解決環境問題的方式開始出現問題：一方面，法律賦予政府環境保護方面的職責日益增多，但在執法資源配置方面，相關人力、物力等執法資源明顯不足，相對短缺和滯后的執法資源并不能完全滿足法律實施的需求。另一方面，由于受制于各種因素，比如，地方經濟的發展、短期經濟利益、政治利益等，政府可能本身并不愿意充分實施法律。此外，也存在政府違法的情形。因此，面對政府執法不力或不能守法的現象，公眾參與實施法律就成為必要。公民訴訟的目的就是在政府不能遵守法律以及不愿意遵守法律之時，彌補法律實施的盲點。（注：Susan George，William J.Snape，Ⅲ，Rina Rodriguez，“The Public in Action：Using State Citizen Suit Statutes to Protect Biodiversity，”6 U.Balt.J.Envtl.L.，1，7（1997）.）

在卡特政府期間，由美國聯邦環保局所提起的每六起訴訟中就有一起是公民訴訟。到了里根政府期間，聯邦政府主導的法律實施行為的步伐放緩，相應地則是環境團體開始比聯邦政府更頻繁地提起公民訴訟。因此，公民訴訟的作用就在于當政府不能實施法律及其不愿意實施法律之時，更能發揮私人實施法律的作用。（注：David Kimo Frankel，“Enforcement of Environmental Laws in Hawaii，” 16 Hawaii L.Rev.，85，130131（1994）.）“尤其是，政府常常成為違法的主體，以聯邦政府為例，其自身就是違反聯邦法律的?？?。即便是政府實施法律，也常常是無效率的實施，因此，只有私人是確保政府履行環境法律的唯一有效手段。”（注：David Kimo Frankel，“Enforcement of Environmental Laws in Hawaii，”16 Hawaii L.Rev.，85，131（1994）.）

在美國人看來，私人實施法律是環境公民訴訟的一項重要目的和基本途徑。如美國著名的環境團體野生生物保護者（Defenders of Wildlife）就宣稱，“我們提起環境公民訴訟的最終目的當然不是提起訴訟，而是為了保護野生生物和其他自然資源。然而，如果沒有公民實施法律之機會，環境保護將會承受災難。盡管政府應承諾履行其身為生物多樣性和所有環境價值受托人之應盡義務，然而，最終也只有公眾才能確保公眾利益之保護”（注：Susan George，William J.Snape，Ⅲ，Rina Rodriguez，“The Public in Action：Using State Citizen Suit Statutes to Protect Biodiversity，” 6 U.Balt.J.Envtl.L.，1，2（1997）.）。

綜上所述，我們發現，美國人認為：私人實施環境法律可謂美國環境公民訴訟的根本目的及本質；而私人參與實施法律的原因就在于避免政府執法之不足，確保環境法律的良好實施，因為，只有民眾才是保障法律得以有效實施的主體?？傊饺藢嵤┓勺鳛楣竦囊环N權利可以監督政府守法，公眾有權對體現自己意志的法律的實施予以檢查，有權使法律得以良好地實施，而環境公民訴訟是美國民眾保障環境法律的良好實施、維護公眾環境利益以及推動環境保護的重要途徑。

三、公共信托理論

作為美國普通法理論重要組成部分的公共信托理論也構成了美國環境公民訴訟的一個重要理論來源。公共信托理論起源于古羅馬法，后經由英國普通法傳至美國普通法，尤其體現為密歇根州等西北部諸州的水法中。

從英國法院傳遞到北美殖民地、西北地區最后到達密歇根州……公共信托理論的主要目的就是為密歇根州所有人民保護和保存適航水域……公共信托之設定并非僅僅限于少數對于毗鄰水域享有產權者、通行權者，而是為所有公民設定。公眾對于本州適航水域享有漁獵、商業或娛樂航運的權利。而州作為受托人的義務就是保護公眾對于這些公共信托的權利，而且州作為權力主體不能放棄這些義務……公共信托理論的核心就是州政府當局作為權力主體對于本州適航水域以及這些水域之下的土地實施一種長期的監督與控制。（注：Kenton M.Bednarz，“Should the Public Trust Dcotrine Interplay with the Bottling of Michigan Groundwater？ Now is the Appropriate Time for the Michigan Supreme Court to Decide，”53 Wayne L.Rev.，733，738739，n51（2007）.）

公共信托理論在美國經歷了一百多年的發展歷史，其主要內容是指海洋、水域界面及其他水道為全體人民的共同財產，應基于公共利益之目的而由政府或其他組織以信托的形式加以管理和利用；而各州則是人民在適航水域上之公共權利的受信托人；各州人民在適航水域上享有漁業、航行、商業等權利。在20世紀六七十年代，公共信托理論經過原密歇根大學法學院的薩克斯教授的發展，成為美國環境公民訴訟的理論淵源。（注：David P.Gionfriddo，“Sealing Pandora’s Box：Judicial Doctrines Restricting Public Trust Citizen Environmental Suits，”13 B.C.Envtl.Aff.L.Rev.，439，448449（1986）.）

薩克斯教授對于公共信托理論的貢獻主要在于，他把公共信托理論由傳統的普通法、財產權理論領域引入公法領域，由傳統的水法等領域引申至環境資源領域，并發展為環境公民訴訟的法理根基。密歇根州于1970年通過了《密歇根州環境保護法》，該法是由薩克斯教授直接起草的。作為美國第一部規范環境公民訴訟的專門成文法，《密歇根州環境保護法》是美國州環境公民訴訟的典范，也是美國聯邦環境公民訴訟條款制定的典范?！睹苄莪h境保護法》的主旨就是確立環境公民訴訟制度，而確立環境公民訴訟制度的理論根基就是公共信托理論。這些就體現在《密歇根州環境保護法》的核心條款——公民訴訟條款中。該條款規定：“檢察總長或任何人為保護大氣、水和其他自然資源以及這些資源的公共信托免受污染、損害或破壞，可在涉嫌違法行為發生地或可能發生地的有管轄權的巡回法院對任何人提起訴訟，尋求確認性救濟或衡平法上的救濟?！保ㄗⅲ篗ich.Comp.Laws 324.1701（1）（2000）.）

薩克斯教授所確立的公共信托理論隨之成為美國環境公民訴訟的理論依據，“薩克斯教授——《密歇根州環境保護法》的最初作者和首席設計師，在1970年代，把公共信托理論認定為一種新型環境法之根基，一種對于正在發展的公共資源權利的概念能夠賦予實質意義的法律，而且該法律允許指引公民為維護這些公共資源權利而提起訴訟?！保ㄗⅲ篋avid P.Gionfriddo，“Sealing Pandora‘s Box：Judicial Doctrines Restricting Public Trust Citizen Environmental Suits，”13 B.C.Envtl.Aff.L.Rev.，439，443（1986）.）這種融合了公共信托理論的立法模式，相應成為美國其他一些州確立環境公民訴訟制度的重要參考。如1971年《康涅狄格州環境保護法》（Connecticut Environmental Protection Act of 1971）規定：“為了保護本州空氣、水和其他自然資源的公共信托免受不合理的污染、損害和破壞，任何人、社團、組織可以提起對本州及其政府分支機構的訴訟，請求確認性的和衡平法上的救濟?！保ㄗⅲ篊onn.Gen.Stat.22a-14to-20（1999）.）目前，全美有18個州可適用公共信托理論提起環境公民訴訟（參見附錄三（二））。

四、公共妨害理論

普通法的公共妨害理論也是美國實施環境公民訴訟的重要依據。在英美環境侵權行為法中，妨害行為是一項普通的侵權行為，而妨害理論則是英美普通法的一項基本理論。妨害行為是指由于不合理地、非法地使用其財產，導致其他主體或公眾受到妨礙或損害的侵權行為。在美國，妨害行為分為公共妨害行為和私人妨害行為。“兩者之間的區別就在于其所影響的是公共利益還是私人權益。如對一兩個人乃至幾個特定之人造成損害、干擾或不便的溪水污染被認為是私人妨害；而當因污染使公用水體中的魚類死亡，使不特定多數人的公共利益受到損害、干擾或不便時，其行為就構成了公共妨害”（注：王明遠：《美國妨害法在環境侵權救濟中的運用和發展》，載《政法論壇》，2003（5），35頁。）。公共妨害行為又名妨害公眾，是指某項作為或不作為損害公眾的健康、安全、安寧、方便或道德觀念，或非法阻礙公眾行使公共權利，諸如阻斷公共道路、污染環境、銷售變質食品等。公共妨害行為在普通法上可能構成犯罪。（注：參見薛波主編：《元照英美法詞典》，1117頁，北京，法律出版社，2003。）

一般而言，在普通法系國家，對公共妨害行為實施救濟屬于對公共利益的救濟，不允許私人對其提起訴訟。但美國一些州的環境公民訴訟制度就是通過公共妨害理論得以實施的。新墨西哥州的一項法律（N.M.STAT.ANN.§3088（Michie 1997））規定，為了消除公共妨害即“故意損害公共健康、安全、福利或公共產權”，公民可以起訴。威斯康星州的幾部法律都對公共妨害行為采取公民訴訟的救濟形式作出規定，依據這些規定，違反環境法律的行為被視為典型的公共妨害。不過，威斯康星州利用公共妨害理論提起的環境公民訴訟只能針對私人提起。（注：Susan George，William J.Snape，Rina Rodriguez，“The Public in Action：Using State Citizen Suit Statutes to Protect Biodiversity，”6 U.Balt.J.Envtl.L.，1，2223（1997）.）

五、環境權理論

在美國，基于公共信托理論的發展，環境權理論也成為環境公民訴訟的一個重要理論依據。美國運用環境權理論提起環境公民訴訟主要存在于州層面，適用環境權理論提起環境公民訴訟的主要有密歇根州、夏威夷州、伊利諾伊州及明尼蘇達州等。

《密歇根州環境保護法》的起草者薩克斯教授認為該法立法目的有如下四點：“（1）對有關令人滿意的環境的公共權利作為一項可實施的法律權利予以確認；（2）由作為公眾成員之一的私人公民以提起訴訟的方式來實現該法律權利的實施；（3）為有關環境質量的普通法的發展設定階段；（4）為了推動必要之時的救濟性的立法舉措，在行政規制制度不足時，增加對行政程序的司法審查?！保ㄗⅲ篔oseph L.Sax，“Defending the Environment at xvii，248（1970）.”轉引自Joseph F.Castrilli，“Environmental Rights Statutes in the United States and Canada：Comparing the Michigan and Ontario Experiences，”9 Vill.Envtl.L.J.，349，371，n73（1998）。）借此，我們發現，薩克斯教授所指的環境權有三層含義：（1）環境權是一種關乎令人滿意的環境之含義的公共權利；（2）環境權是一種法律意義上的權利，可以通過法律予以確立；（3）環境權這項法律權利的實施可以通過公民訴訟得以實現。由此可見，薩克斯教授認為，環境公民訴訟是環境權實現的一種充分途徑。

夏威夷州和伊利諾伊州則在憲法中對公民依據環境權理論提起環境公民訴訟作出了規定。《夏威夷州憲法》的環境權條款規定：“每個人都享有擁有清潔的、有益于健康的環境的權利。清潔的、有益于健康的環境是由與環境質量有關（包括污染控制以及自然資源的保存、保護和提升）的法律規定的。任何人可對任何公共的或私人的當事人，通過適當的法律程序實施該權利，并受制于法律規定的合理限制和規制。”（注：HAW.CONST.art.Ⅺ，§ 9.）《伊利諾伊州憲法》規定：“每個人都享有擁有有益于健康的環境的權利。每個人可對任何當事人——政府的或私人的，通過適當的法律程序實施該權利，并受制于州議會法律規定的合理限制與規制。”（注：Ill.Const.art.Ⅺ，2，Section 2.）

新澤西州和明尼蘇達州的環境公民訴訟的法律依據就是這兩個州的《環境權法》（Environmental Rights Act）。這兩部《環境權法》的主旨是設計了環境公民訴訟制度，核心內容是從實體與程序兩個方面規范本州的環境公民訴訟制度。從有關《明尼蘇達州環境權法》第一條“目的”條款的規定（具體內容參見本章第一節）來看，明尼蘇達州的立法者認為，環境權既是一項權利，也是一項義務；對公民環境權予以法律確認，是立法機構的一項職權。而且在該條款中，我們也看到了有關環境權蘊含著代內公平與代際公平的思想。此外，該規定還告訴我們，環境權的實現必須依賴相關的民事救濟，那就是《明尼蘇達州環境權法》所設立的制度——環境公民訴訟制度，其體現在《明尼蘇達州環境權法》第三條：為了保護本州的空氣、水、土地或其他自然資源（不論其屬于公有還是私有）免受污染、損害或破壞，居住在本州的任何人，檢察總長，政府機構，擁有股東、會員、合伙人、雇員的住所地在本州的合伙企業，社團，組織或其他法律主體可以明尼蘇達州名義對任何人提起一項民事訴訟，尋求確認性救濟或衡平法的救濟。（注：Minn.Stat.116B.03（2000）.）由此可見，該州的環境公民訴訟制度正是環境權予以實現的救濟工具。

《新澤西州環境權法》也有類似規定，其立法目的條款規定，立法者認為“本州環境正持續受到污染、損害和破壞之威脅，每個人對于盡量消弭該狀況皆有實質性利益。因此，賦予公民預設的進入法院之權利以救濟此狀況，正是基于此公益目的”（注：N.J.Stat.Ann.2A：35A-2（West 1999）.）。任何人對其他任何人有關涉嫌違反旨在預防或減輕環境污染、損害或破壞的環境成文法律、規章或條例的行為，可以提起公民訴訟。該公民訴訟可以尋求衡平法上的救濟以履行前述法律、規章或條例，也可以依據法律規定對違法行為要求施以民事處罰。（注：N.J.Stat.Ann.2A：35A-4a（West 1999）.）

六、結語

任何一種法律制度，都不會橫空出世，皆有其制度建構的各種條件或曰背景。實際上，在美國學界，環境公民訴訟制度通常被稱為現代環境法的產物。僅從環境公民訴訟制度的歷史來看，在州層面，當從1970年《密歇根州環境保護法》起算；在聯邦層面，當從1970年《清潔空氣法》起算。如此看來，環境公民訴訟顯然是極具現代意義的一項法律制度。通過考察美國環境公民訴訟的前述理論淵源，我們發現，美國環境公民訴訟雖是20世紀70年代的產物，但其生成實則具有濃郁的本土色彩，是根植于英美法系普通法的法理基礎之上的。因為，私人檢察總長、私人實施法律、公共信托及公共妨害理論，皆為美國普通法法理的組成部分，具有悠久的歷史。如私人實施法律理論和私人檢察總長理論皆源于英國，后傳至美國，而公共信托理論則源于古羅馬法，也經由英國傳至美國。相對于美國環境公民訴訟的理論基礎——私人檢察總長、私人實施法律、公共信托、公共妨害等理論而言，環境權理論對于美國人來說，雖非普通法發展的原生產物，但和普通法緊密相關，其脫胎于公共信托理論，并與其雜糅融合，同樣被附著上了美國普通法傳統的深刻烙印。