第一章　美國環境公民訴訟的相關基本問題

第一節　立法背景及目的

一、立法背景

美國環境公民訴訟的誕生是時代發展的產物。20世紀六七十年代，美國開始集中呈現工業文明所帶來的副產品——環境危機，而政府顯然對于如何應對這場危機缺乏準備。

在立法層面，無論美國聯邦還是各州，都欠缺獨立、完善的環境法律體系。在行政層面，政府主要是通過行政主導的方式來履行自己有關環境資源保護方面的職責，即主要表現為政府通過制定行政規章或政策的方式來應對環境問題。但由于執法資源配備不足、處理環境問題滯后與無力等問題使得這種行政主導方式備受詬病，致使民眾對政府保護環境的能力與威信開始產生信任危機。

在民間層面，美國20世紀六七十年代正是民權運動風起云涌的時代，公眾有關環境保護的呼聲日益強烈，公眾環境意識開始增強，大規模的環境保護運動開始勃興。這種民眾環保運動的興起也不可避免地烙上了民權主義的色彩，集中體現為環境團體的興起。這些環境團體開始表達相關的利益訴求，要求政府加強環境立法，完善環境法律體系，要求公眾參與環保，享有環境權益等。有關環境法治、環境正義、環境公平、環境權益等關涉現代環境法制基本理念的一些思想開始啟蒙并縱深發展。

在法律實踐層面，與環境相關的問題的解決途徑，基本上也因循了美國普通法的傳統，主要通過司法予以救濟。當時更多的是選擇普通法的一些法理（主要包括侵權理論、妨害理論、公共信托理論等）來應對環境問題。這些普通法的救濟主要源于一種私人責任規則經由司法來滿足，但這些私人責任規則在應對環境相關問題時卻具有明顯缺陷，如原告起訴資格的限制、法律保護的利益的限制、環境資源問題的損害分散化、復合型損害的存在等。（注：參見［美］理查德·B·斯圖爾特：《美國行政法的重構》，33頁，北京，商務印書館，2002。）因此這些傳統的普通法理論囿于其歷史局限性，已然不能充分滿足時代對環保的要求。

綜上所述，美國20世紀六七十年代的綜合社會背景呼吁新型的現代環境法制的誕生，而環境公民訴訟正是時代發展的產物。正是在這樣的時代背景下，源于普通法傳統又脫胎于現代法制，尤其是現代環境法制背景下的環境公民訴訟誕生。其標志就是密歇根州率先于1970年將公共信托這一傳統的普通法理論引入美國環境法領域，通過了《密歇根州環境保護法》（MEPA），在世界范圍內以專門化立法的模式首創環境公民訴訟制度。美國聯邦國會也于1970年通過了修訂后的《清潔空氣法》，并以獨立條款的立法模式確立了第304條——“公民訴訟條款”（citizen suit provision），借此，“公民訴訟條款”開始發展成為美國環境法制的一項基本制度，迄今，已被稱為美國環境法的本質、核心、心臟等。

二、立法目的

關于美國環境公民訴訟的立法目的，可從聯邦與州兩個層面予以分析。在聯邦環境法律層面，美國聯邦國會設計環境公民訴訟的初衷主要是針對政府主導環境保護的公共實施（public enforcement）機制而啟動的。針對日趨惡化的環境，國會承認由政府主導環境保護的公共實施機制并不能充分滿足環境保護的要求，國會立法報告指出，那種認為“在抑制環境污染方面，公共實施機制可以提供足夠力量的說法是無效的”（注：Lisa Jorgenson，Jeffrey J.Kimmel，“Environmental Citizen Suits：Confronting the Corporation，”Bureau of National Affairs（1988），（Washington，D.C.），p.1.）。因此國會決定授予公民個人和團體對違反環境法律的行為享有實施環境法律的權力，環境公民訴訟應運而生。以在美國聯邦環境公民訴訟領域適用最廣泛、最深入、最具影響力的《清潔水法》為例，國會有關《清潔水法》的公民訴訟條款的立法報告表明，公民訴訟條款的目的是為了促進該法的良好實施。在國會看來，環境保護是與公眾利益有重大關聯的一個問題，因此，為了確保環境法律的實施，公眾應被賦予一定的權力以實施環境法律。公眾實施法律的權力主要通過賦予公民訴訟權利得以體現。環境公民訴訟設計的一個主要目的就是督促政府充分實施法律，因為政府同樣存在不能有效實施法律的情形。而當政府不能實施法律，包括政府不作為違法和政府實施法律不力等具體情況時，公民訴訟便可以作為“行政機關不作為的消毒劑”（antidote to agency inaction）（注：“Student Pub.Interest Research Group v.Monsanto Co.，600 F.Supp.1479，1482（D.N.J.1985）.”轉引自Gail J.Robinson，“Interpreting the Citizen Suit Provision of the Clean Water Act，”37 Case Western Reserve Law Review，520（1987）。）通過法院來實施法律。公民訴訟條款的目的是為公眾提供更多的進入法院的機會，以促進法律的實施。（注：Gail J.Robinson，“Interpreting the Citizen Suit Provision of the Clean Water Act，”37 Case Western Reserve Law Review，519520（1987）.）

總之，在美國人看來，環境公民訴訟的好處如下：首先，公民訴訟可以確保環境法律的良好實施，由于公民訴訟是保障環境法律實施的一種基本手段，若沒有公民的參與，就不能確保環境法律的良好實施。比如美國聯邦環保局（EPA）等環境執法者就由于資金、人力或專業知識的不足而不能很好地執行法律。其次，環境執法者可能迫于政治壓力等因素致使其不能強有力地規制受其監督的主體，有時違法者甚至是政府本身。再次，公民訴訟通過利用私人資源的方式降低了環境法實施的負擔，從而使得法律實施達到較高水平。最后，因為法律規定環境公民訴訟的救濟措施大多都是禁制令，公民提起公民訴訟并不能確保其獲取很大的經濟利益，這就使公民提起公民訴訟并非經濟利益的驅動而是基于無私的公益。（注：Nathan A.Steimel，“Congress Should Act to Define ‘Prevailing Party’ to Ensure Citizen Suits Remain Effective in Environmental Regulation，”11 Mo.Envtl.L.＆ Pol‘y Rev.，282，285（2004）.）

在美國聯邦法律層面，聯邦國會設立環境公民訴訟的初衷主要在于強調私人在實施環境法律、保護環境資源方面所發揮的積極作用，以督促企業遵守環境法律、督促政府積極實施法律，并以此彌補政府實施環境法律之不足。不過，雖然國會強調私人實施法律之重要性，但是國會的態度也是有一定保留的，這充分反映在國會對環境公民訴訟的提起采取了諸多立法限制。比如在環境公民訴訟條款中規定起訴前的通知程序、行政機關的勤勉執法等可以阻止環境公民訴訟的提起等。在一項有關行政機構的勤勉執法可以阻止環境公民訴訟的提起的國會立法報告中，國會認為“公民訴訟旨在成為聯邦政府行為的‘補充’，而絕非聯邦政府行為的阻礙”（注：“Report 98198，Part Ⅰ，House Committee on Energy and Commerce at 53.”轉引自Lisa Jorgenson，“Jeffrey J.Kimmel，Environmental Citizen Suits：Confronting the Corporation，”Bureau of National Affairs（1988），（Washington，D.C.），p.3。）。由此可見，國會認為公民訴訟應當是政府執法的一種補充。這種觀點表明，在實施環境法律領域，國會主張應當充分重視和發揮公權力實施法律的職能，公權力實施環境法律應是環境法律實施的主導力量，只有在公權力實施法律存在空白點以及公權力存在不作為等違法情形時，公民訴訟方可啟動。其實這種立法考慮也是出于國會擔心毫無節制的公民訴訟將不當地干擾行政主管機關的執法調配，并且會過度地增加法院的負擔。（注：參見葉俊榮：《環境政策與法律》，232頁，北京，中國政法大學出版社，2003。）也就是說，為了節約執法成本、司法成本，提高執法效率以及防止公民訴訟的濫訴，美國聯邦國會對公民訴訟的立法初衷給予了一定的界定，并在立法上對公民訴訟的提起給予了諸多的限制。

從美國州法律層面來看，茲以有關規范環境公民訴訟的具有代表性的兩部州法律規范為例?！睹苄莪h境保護法》和《明尼蘇達州環境權法》都是有關環境公民訴訟的單獨、專門立法，其法律的宗旨與內容都是圍繞環境公民訴訟而設計的。有關《密歇根州環境保護法》的立法目的，雖然在該法中沒有直接規定，不過，其設計者薩克斯教授（Joseph Sax）認為該法有四個目的：“第一，對有關令人滿意的環境的公共權利作為一項可實施的法律權利予以確認；第二，由作為公眾成員之一的私人公民以提起訴訟的方式來實現該法律權利的實施；第三，為有關環境質量的普通法（the common law of environmental quality）的發展設定階段；第四，為了推動必要之時的救濟性的立法舉措，在行政規制制度不足時，增加對行政程序的司法審查?！保ㄗⅲ篔oseph L.Sax，“Defending the Environment at xvii，248（1970）.”轉引自Joseph F.Castrilli，“Environmental Rights Statutes in the United States and Canada：Comparing the Michigan and Ontario Experiences，”9 Vill.Envtl.L.J.，349，371，n73（1998）.）

《明尼蘇達州環境權法》第一條“目的”條款規定：

每個人對本州大氣、水、土地和其他自然資源享有保護、保存和提升之權利，同時，每個人對本州大氣、水和其他自然資源的保護、保存和提升負有有所貢獻之責任。立法者宣布，其政策就是創造和保持本州自然資源之條件，借此條件，本州人類與自然能夠以富有生產力之方式和諧共存，目的在于當代人與未來子孫后代可以享受清潔的空氣、水，富有生產力的土地，以及本州天賦的其他自然資源。因此，為了保護本州大氣、水、土地和其他自然資源免受污染、損害或破壞而提供足夠的民事救濟也正是基于此公益之目的。（注：Minn.Stat.116B.01（2000）.）

從這兩部法律規范來看，州層面的環境公民訴訟的立法目的與聯邦環境公民訴訟的立法目的有共同點，那就是發揮公眾參與環境法律實施方面的積極作用，彌補行政機構實施環境法律的不足，確保與完善環境法律的良好實施。不同之處在于，在美國州法層面，有關環境公民訴訟的一個重要目的就是保障公民環境權的實現，州法把環境公民訴訟看作實現公民環境權的重要途徑。而在聯邦立法層面，很少將環境權與環境公民訴訟聯系起來，聯邦主要是從保障聯邦環境法律的實施這個角度去論及環境公民訴訟的目的。而州法層面的環境公民訴訟的立法目的顯然要比聯邦層面更為多樣豐富。如《密歇根州環境保護法》的立法目的還談及一點，就是要憑借在密歇根州開展環境公民訴訟，推動密歇根州整個環境法制的發展，立法者希望通過環境公民訴訟的司法實踐，以類似于侵權法、合同法等普通法發展的模式來逐步完善與發展密歇根州的整體環境法制建設。

總之，有關環境公民訴訟的立法目的，無論在美國聯邦層面，還是各州層面，其中的共同點是：充分發揮私人實施法律的機制，賦予民眾廣泛的訴權，為環境法律的良好實施提供制度保障。