第一章　美國環(huán)境公民訴訟的相關(guān)基本問題

第一節(jié)　立法背景及目的

一、立法背景

美國環(huán)境公民訴訟的誕生是時代發(fā)展的產(chǎn)物。20世紀(jì)六七十年代，美國開始集中呈現(xiàn)工業(yè)文明所帶來的副產(chǎn)品——環(huán)境危機，而政府顯然對于如何應(yīng)對這場危機缺乏準(zhǔn)備。

在立法層面，無論美國聯(lián)邦還是各州，都欠缺獨立、完善的環(huán)境法律體系。在行政層面，政府主要是通過行政主導(dǎo)的方式來履行自己有關(guān)環(huán)境資源保護(hù)方面的職責(zé)，即主要表現(xiàn)為政府通過制定行政規(guī)章或政策的方式來應(yīng)對環(huán)境問題。但由于執(zhí)法資源配備不足、處理環(huán)境問題滯后與無力等問題使得這種行政主導(dǎo)方式備受詬病，致使民眾對政府保護(hù)環(huán)境的能力與威信開始產(chǎn)生信任危機。

在民間層面，美國20世紀(jì)六七十年代正是民權(quán)運動風(fēng)起云涌的時代，公眾有關(guān)環(huán)境保護(hù)的呼聲日益強烈，公眾環(huán)境意識開始增強，大規(guī)模的環(huán)境保護(hù)運動開始勃興。這種民眾環(huán)保運動的興起也不可避免地烙上了民權(quán)主義的色彩，集中體現(xiàn)為環(huán)境團(tuán)體的興起。這些環(huán)境團(tuán)體開始表達(dá)相關(guān)的利益訴求，要求政府加強環(huán)境立法，完善環(huán)境法律體系，要求公眾參與環(huán)保，享有環(huán)境權(quán)益等。有關(guān)環(huán)境法治、環(huán)境正義、環(huán)境公平、環(huán)境權(quán)益等關(guān)涉現(xiàn)代環(huán)境法制基本理念的一些思想開始啟蒙并縱深發(fā)展。

在法律實踐層面，與環(huán)境相關(guān)的問題的解決途徑，基本上也因循了美國普通法的傳統(tǒng)，主要通過司法予以救濟。當(dāng)時更多的是選擇普通法的一些法理（主要包括侵權(quán)理論、妨害理論、公共信托理論等）來應(yīng)對環(huán)境問題。這些普通法的救濟主要源于一種私人責(zé)任規(guī)則經(jīng)由司法來滿足，但這些私人責(zé)任規(guī)則在應(yīng)對環(huán)境相關(guān)問題時卻具有明顯缺陷，如原告起訴資格的限制、法律保護(hù)的利益的限制、環(huán)境資源問題的損害分散化、復(fù)合型損害的存在等。（注：參見［美］理查德·B·斯圖爾特：《美國行政法的重構(gòu)》，33頁，北京，商務(wù)印書館，2002。）因此這些傳統(tǒng)的普通法理論囿于其歷史局限性，已然不能充分滿足時代對環(huán)保的要求。

綜上所述，美國20世紀(jì)六七十年代的綜合社會背景呼吁新型的現(xiàn)代環(huán)境法制的誕生，而環(huán)境公民訴訟正是時代發(fā)展的產(chǎn)物。正是在這樣的時代背景下，源于普通法傳統(tǒng)又脫胎于現(xiàn)代法制，尤其是現(xiàn)代環(huán)境法制背景下的環(huán)境公民訴訟誕生。其標(biāo)志就是密歇根州率先于1970年將公共信托這一傳統(tǒng)的普通法理論引入美國環(huán)境法領(lǐng)域，通過了《密歇根州環(huán)境保護(hù)法》（MEPA），在世界范圍內(nèi)以專門化立法的模式首創(chuàng)環(huán)境公民訴訟制度。美國聯(lián)邦國會也于1970年通過了修訂后的《清潔空氣法》，并以獨立條款的立法模式確立了第304條——“公民訴訟條款”（citizen suit provision），借此，“公民訴訟條款”開始發(fā)展成為美國環(huán)境法制的一項基本制度，迄今，已被稱為美國環(huán)境法的本質(zhì)、核心、心臟等。

二、立法目的

關(guān)于美國環(huán)境公民訴訟的立法目的，可從聯(lián)邦與州兩個層面予以分析。在聯(lián)邦環(huán)境法律層面，美國聯(lián)邦國會設(shè)計環(huán)境公民訴訟的初衷主要是針對政府主導(dǎo)環(huán)境保護(hù)的公共實施（public enforcement）機制而啟動的。針對日趨惡化的環(huán)境，國會承認(rèn)由政府主導(dǎo)環(huán)境保護(hù)的公共實施機制并不能充分滿足環(huán)境保護(hù)的要求，國會立法報告指出，那種認(rèn)為“在抑制環(huán)境污染方面，公共實施機制可以提供足夠力量的說法是無效的”（注：Lisa Jorgenson，Jeffrey J.Kimmel，“Environmental Citizen Suits：Confronting the Corporation，”Bureau of National Affairs（1988），（Washington，D.C.），p.1.）。因此國會決定授予公民個人和團(tuán)體對違反環(huán)境法律的行為享有實施環(huán)境法律的權(quán)力，環(huán)境公民訴訟應(yīng)運而生。以在美國聯(lián)邦環(huán)境公民訴訟領(lǐng)域適用最廣泛、最深入、最具影響力的《清潔水法》為例，國會有關(guān)《清潔水法》的公民訴訟條款的立法報告表明，公民訴訟條款的目的是為了促進(jìn)該法的良好實施。在國會看來，環(huán)境保護(hù)是與公眾利益有重大關(guān)聯(lián)的一個問題，因此，為了確保環(huán)境法律的實施，公眾應(yīng)被賦予一定的權(quán)力以實施環(huán)境法律。公眾實施法律的權(quán)力主要通過賦予公民訴訟權(quán)利得以體現(xiàn)。環(huán)境公民訴訟設(shè)計的一個主要目的就是督促政府充分實施法律，因為政府同樣存在不能有效實施法律的情形。而當(dāng)政府不能實施法律，包括政府不作為違法和政府實施法律不力等具體情況時，公民訴訟便可以作為“行政機關(guān)不作為的消毒劑”（antidote to agency inaction）（注：“Student Pub.Interest Research Group v.Monsanto Co.，600 F.Supp.1479，1482（D.N.J.1985）.”轉(zhuǎn)引自Gail J.Robinson，“Interpreting the Citizen Suit Provision of the Clean Water Act，”37 Case Western Reserve Law Review，520（1987）。）通過法院來實施法律。公民訴訟條款的目的是為公眾提供更多的進(jìn)入法院的機會，以促進(jìn)法律的實施。（注：Gail J.Robinson，“Interpreting the Citizen Suit Provision of the Clean Water Act，”37 Case Western Reserve Law Review，519520（1987）.）

總之，在美國人看來，環(huán)境公民訴訟的好處如下：首先，公民訴訟可以確保環(huán)境法律的良好實施，由于公民訴訟是保障環(huán)境法律實施的一種基本手段，若沒有公民的參與，就不能確保環(huán)境法律的良好實施。比如美國聯(lián)邦環(huán)保局（EPA）等環(huán)境執(zhí)法者就由于資金、人力或?qū)I(yè)知識的不足而不能很好地執(zhí)行法律。其次，環(huán)境執(zhí)法者可能迫于政治壓力等因素致使其不能強有力地規(guī)制受其監(jiān)督的主體，有時違法者甚至是政府本身。再次，公民訴訟通過利用私人資源的方式降低了環(huán)境法實施的負(fù)擔(dān)，從而使得法律實施達(dá)到較高水平。最后，因為法律規(guī)定環(huán)境公民訴訟的救濟措施大多都是禁制令，公民提起公民訴訟并不能確保其獲取很大的經(jīng)濟利益，這就使公民提起公民訴訟并非經(jīng)濟利益的驅(qū)動而是基于無私的公益。（注：Nathan A.Steimel，“Congress Should Act to Define ‘Prevailing Party’ to Ensure Citizen Suits Remain Effective in Environmental Regulation，”11 Mo.Envtl.L.＆ Pol‘y Rev.，282，285（2004）.）

在美國聯(lián)邦法律層面，聯(lián)邦國會設(shè)立環(huán)境公民訴訟的初衷主要在于強調(diào)私人在實施環(huán)境法律、保護(hù)環(huán)境資源方面所發(fā)揮的積極作用，以督促企業(yè)遵守環(huán)境法律、督促政府積極實施法律，并以此彌補政府實施環(huán)境法律之不足。不過，雖然國會強調(diào)私人實施法律之重要性，但是國會的態(tài)度也是有一定保留的，這充分反映在國會對環(huán)境公民訴訟的提起采取了諸多立法限制。比如在環(huán)境公民訴訟條款中規(guī)定起訴前的通知程序、行政機關(guān)的勤勉執(zhí)法等可以阻止環(huán)境公民訴訟的提起等。在一項有關(guān)行政機構(gòu)的勤勉執(zhí)法可以阻止環(huán)境公民訴訟的提起的國會立法報告中，國會認(rèn)為“公民訴訟旨在成為聯(lián)邦政府行為的‘補充’，而絕非聯(lián)邦政府行為的阻礙”（注：“Report 98198，Part Ⅰ，House Committee on Energy and Commerce at 53.”轉(zhuǎn)引自Lisa Jorgenson，“Jeffrey J.Kimmel，Environmental Citizen Suits：Confronting the Corporation，”Bureau of National Affairs（1988），（Washington，D.C.），p.3。）。由此可見，國會認(rèn)為公民訴訟應(yīng)當(dāng)是政府執(zhí)法的一種補充。這種觀點表明，在實施環(huán)境法律領(lǐng)域，國會主張應(yīng)當(dāng)充分重視和發(fā)揮公權(quán)力實施法律的職能，公權(quán)力實施環(huán)境法律應(yīng)是環(huán)境法律實施的主導(dǎo)力量，只有在公權(quán)力實施法律存在空白點以及公權(quán)力存在不作為等違法情形時，公民訴訟方可啟動。其實這種立法考慮也是出于國會擔(dān)心毫無節(jié)制的公民訴訟將不當(dāng)?shù)馗蓴_行政主管機關(guān)的執(zhí)法調(diào)配，并且會過度地增加法院的負(fù)擔(dān)。（注：參見葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，232頁，北京，中國政法大學(xué)出版社，2003。）也就是說，為了節(jié)約執(zhí)法成本、司法成本，提高執(zhí)法效率以及防止公民訴訟的濫訴，美國聯(lián)邦國會對公民訴訟的立法初衷給予了一定的界定，并在立法上對公民訴訟的提起給予了諸多的限制。

從美國州法律層面來看，茲以有關(guān)規(guī)范環(huán)境公民訴訟的具有代表性的兩部州法律規(guī)范為例。《密歇根州環(huán)境保護(hù)法》和《明尼蘇達(dá)州環(huán)境權(quán)法》都是有關(guān)環(huán)境公民訴訟的單獨、專門立法，其法律的宗旨與內(nèi)容都是圍繞環(huán)境公民訴訟而設(shè)計的。有關(guān)《密歇根州環(huán)境保護(hù)法》的立法目的，雖然在該法中沒有直接規(guī)定，不過，其設(shè)計者薩克斯教授（Joseph Sax）認(rèn)為該法有四個目的：“第一，對有關(guān)令人滿意的環(huán)境的公共權(quán)利作為一項可實施的法律權(quán)利予以確認(rèn)；第二，由作為公眾成員之一的私人公民以提起訴訟的方式來實現(xiàn)該法律權(quán)利的實施；第三，為有關(guān)環(huán)境質(zhì)量的普通法（the common law of environmental quality）的發(fā)展設(shè)定階段；第四，為了推動必要之時的救濟性的立法舉措，在行政規(guī)制制度不足時，增加對行政程序的司法審查。”（注：Joseph L.Sax，“Defending the Environment at xvii，248（1970）.”轉(zhuǎn)引自Joseph F.Castrilli，“Environmental Rights Statutes in the United States and Canada：Comparing the Michigan and Ontario Experiences，”9 Vill.Envtl.L.J.，349，371，n73（1998）.）

《明尼蘇達(dá)州環(huán)境權(quán)法》第一條“目的”條款規(guī)定：

每個人對本州大氣、水、土地和其他自然資源享有保護(hù)、保存和提升之權(quán)利，同時，每個人對本州大氣、水和其他自然資源的保護(hù)、保存和提升負(fù)有有所貢獻(xiàn)之責(zé)任。立法者宣布，其政策就是創(chuàng)造和保持本州自然資源之條件，借此條件，本州人類與自然能夠以富有生產(chǎn)力之方式和諧共存，目的在于當(dāng)代人與未來子孫后代可以享受清潔的空氣、水，富有生產(chǎn)力的土地，以及本州天賦的其他自然資源。因此，為了保護(hù)本州大氣、水、土地和其他自然資源免受污染、損害或破壞而提供足夠的民事救濟也正是基于此公益之目的。（注：Minn.Stat.116B.01（2000）.）

從這兩部法律規(guī)范來看，州層面的環(huán)境公民訴訟的立法目的與聯(lián)邦環(huán)境公民訴訟的立法目的有共同點，那就是發(fā)揮公眾參與環(huán)境法律實施方面的積極作用，彌補行政機構(gòu)實施環(huán)境法律的不足，確保與完善環(huán)境法律的良好實施。不同之處在于，在美國州法層面，有關(guān)環(huán)境公民訴訟的一個重要目的就是保障公民環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)，州法把環(huán)境公民訴訟看作實現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)的重要途徑。而在聯(lián)邦立法層面，很少將環(huán)境權(quán)與環(huán)境公民訴訟聯(lián)系起來，聯(lián)邦主要是從保障聯(lián)邦環(huán)境法律的實施這個角度去論及環(huán)境公民訴訟的目的。而州法層面的環(huán)境公民訴訟的立法目的顯然要比聯(lián)邦層面更為多樣豐富。如《密歇根州環(huán)境保護(hù)法》的立法目的還談及一點，就是要憑借在密歇根州開展環(huán)境公民訴訟，推動密歇根州整個環(huán)境法制的發(fā)展，立法者希望通過環(huán)境公民訴訟的司法實踐，以類似于侵權(quán)法、合同法等普通法發(fā)展的模式來逐步完善與發(fā)展密歇根州的整體環(huán)境法制建設(shè)。

總之，有關(guān)環(huán)境公民訴訟的立法目的，無論在美國聯(lián)邦層面，還是各州層面，其中的共同點是：充分發(fā)揮私人實施法律的機制，賦予民眾廣泛的訴權(quán)，為環(huán)境法律的良好實施提供制度保障。