- 美國環(huán)境公民訴訟研究
- 陳冬
- 18字
- 2019-09-20 16:46:46
第一章 美國環(huán)境公民訴訟的相關(guān)基本問題
第一節(jié) 立法背景及目的
一、立法背景
美國環(huán)境公民訴訟的誕生是時代發(fā)展的產(chǎn)物。20世紀(jì)六七十年代,美國開始集中呈現(xiàn)工業(yè)文明所帶來的副產(chǎn)品——環(huán)境危機,而政府顯然對于如何應(yīng)對這場危機缺乏準(zhǔn)備。
在立法層面,無論美國聯(lián)邦還是各州,都欠缺獨立、完善的環(huán)境法律體系。在行政層面,政府主要是通過行政主導(dǎo)的方式來履行自己有關(guān)環(huán)境資源保護(hù)方面的職責(zé),即主要表現(xiàn)為政府通過制定行政規(guī)章或政策的方式來應(yīng)對環(huán)境問題。但由于執(zhí)法資源配備不足、處理環(huán)境問題滯后與無力等問題使得這種行政主導(dǎo)方式備受詬病,致使民眾對政府保護(hù)環(huán)境的能力與威信開始產(chǎn)生信任危機。
在民間層面,美國20世紀(jì)六七十年代正是民權(quán)運動風(fēng)起云涌的時代,公眾有關(guān)環(huán)境保護(hù)的呼聲日益強烈,公眾環(huán)境意識開始增強,大規(guī)模的環(huán)境保護(hù)運動開始勃興。這種民眾環(huán)保運動的興起也不可避免地烙上了民權(quán)主義的色彩,集中體現(xiàn)為環(huán)境團(tuán)體的興起。這些環(huán)境團(tuán)體開始表達(dá)相關(guān)的利益訴求,要求政府加強環(huán)境立法,完善環(huán)境法律體系,要求公眾參與環(huán)保,享有環(huán)境權(quán)益等。有關(guān)環(huán)境法治、環(huán)境正義、環(huán)境公平、環(huán)境權(quán)益等關(guān)涉現(xiàn)代環(huán)境法制基本理念的一些思想開始啟蒙并縱深發(fā)展。
在法律實踐層面,與環(huán)境相關(guān)的問題的解決途徑,基本上也因循了美國普通法的傳統(tǒng),主要通過司法予以救濟。當(dāng)時更多的是選擇普通法的一些法理(主要包括侵權(quán)理論、妨害理論、公共信托理論等)來應(yīng)對環(huán)境問題。這些普通法的救濟主要源于一種私人責(zé)任規(guī)則經(jīng)由司法來滿足,但這些私人責(zé)任規(guī)則在應(yīng)對環(huán)境相關(guān)問題時卻具有明顯缺陷,如原告起訴資格的限制、法律保護(hù)的利益的限制、環(huán)境資源問題的損害分散化、復(fù)合型損害的存在等。(注:參見[美]理查德·B·斯圖爾特:《美國行政法的重構(gòu)》,33頁,北京,商務(wù)印書館,2002。)因此這些傳統(tǒng)的普通法理論囿于其歷史局限性,已然不能充分滿足時代對環(huán)保的要求。
綜上所述,美國20世紀(jì)六七十年代的綜合社會背景呼吁新型的現(xiàn)代環(huán)境法制的誕生,而環(huán)境公民訴訟正是時代發(fā)展的產(chǎn)物。正是在這樣的時代背景下,源于普通法傳統(tǒng)又脫胎于現(xiàn)代法制,尤其是現(xiàn)代環(huán)境法制背景下的環(huán)境公民訴訟誕生。其標(biāo)志就是密歇根州率先于1970年將公共信托這一傳統(tǒng)的普通法理論引入美國環(huán)境法領(lǐng)域,通過了《密歇根州環(huán)境保護(hù)法》(MEPA),在世界范圍內(nèi)以專門化立法的模式首創(chuàng)環(huán)境公民訴訟制度。美國聯(lián)邦國會也于1970年通過了修訂后的《清潔空氣法》,并以獨立條款的立法模式確立了第304條——“公民訴訟條款”(citizen suit provision),借此,“公民訴訟條款”開始發(fā)展成為美國環(huán)境法制的一項基本制度,迄今,已被稱為美國環(huán)境法的本質(zhì)、核心、心臟等。
二、立法目的
關(guān)于美國環(huán)境公民訴訟的立法目的,可從聯(lián)邦與州兩個層面予以分析。在聯(lián)邦環(huán)境法律層面,美國聯(lián)邦國會設(shè)計環(huán)境公民訴訟的初衷主要是針對政府主導(dǎo)環(huán)境保護(hù)的公共實施(public enforcement)機制而啟動的。針對日趨惡化的環(huán)境,國會承認(rèn)由政府主導(dǎo)環(huán)境保護(hù)的公共實施機制并不能充分滿足環(huán)境保護(hù)的要求,國會立法報告指出,那種認(rèn)為“在抑制環(huán)境污染方面,公共實施機制可以提供足夠力量的說法是無效的”(注:Lisa Jorgenson,Jeffrey J.Kimmel,“Environmental Citizen Suits:Confronting the Corporation,”Bureau of National Affairs(1988),(Washington,D.C.),p.1.)。因此國會決定授予公民個人和團(tuán)體對違反環(huán)境法律的行為享有實施環(huán)境法律的權(quán)力,環(huán)境公民訴訟應(yīng)運而生。以在美國聯(lián)邦環(huán)境公民訴訟領(lǐng)域適用最廣泛、最深入、最具影響力的《清潔水法》為例,國會有關(guān)《清潔水法》的公民訴訟條款的立法報告表明,公民訴訟條款的目的是為了促進(jìn)該法的良好實施。在國會看來,環(huán)境保護(hù)是與公眾利益有重大關(guān)聯(lián)的一個問題,因此,為了確保環(huán)境法律的實施,公眾應(yīng)被賦予一定的權(quán)力以實施環(huán)境法律。公眾實施法律的權(quán)力主要通過賦予公民訴訟權(quán)利得以體現(xiàn)。環(huán)境公民訴訟設(shè)計的一個主要目的就是督促政府充分實施法律,因為政府同樣存在不能有效實施法律的情形。而當(dāng)政府不能實施法律,包括政府不作為違法和政府實施法律不力等具體情況時,公民訴訟便可以作為“行政機關(guān)不作為的消毒劑”(antidote to agency inaction)(注:“Student Pub.Interest Research Group v.Monsanto Co.,600 F.Supp.1479,1482(D.N.J.1985).”轉(zhuǎn)引自Gail J.Robinson,“Interpreting the Citizen Suit Provision of the Clean Water Act,”37 Case Western Reserve Law Review,520(1987)。)通過法院來實施法律。公民訴訟條款的目的是為公眾提供更多的進(jìn)入法院的機會,以促進(jìn)法律的實施。(注:Gail J.Robinson,“Interpreting the Citizen Suit Provision of the Clean Water Act,”37 Case Western Reserve Law Review,519520(1987).)
總之,在美國人看來,環(huán)境公民訴訟的好處如下:首先,公民訴訟可以確保環(huán)境法律的良好實施,由于公民訴訟是保障環(huán)境法律實施的一種基本手段,若沒有公民的參與,就不能確保環(huán)境法律的良好實施。比如美國聯(lián)邦環(huán)保局(EPA)等環(huán)境執(zhí)法者就由于資金、人力或?qū)I(yè)知識的不足而不能很好地執(zhí)行法律。其次,環(huán)境執(zhí)法者可能迫于政治壓力等因素致使其不能強有力地規(guī)制受其監(jiān)督的主體,有時違法者甚至是政府本身。再次,公民訴訟通過利用私人資源的方式降低了環(huán)境法實施的負(fù)擔(dān),從而使得法律實施達(dá)到較高水平。最后,因為法律規(guī)定環(huán)境公民訴訟的救濟措施大多都是禁制令,公民提起公民訴訟并不能確保其獲取很大的經(jīng)濟利益,這就使公民提起公民訴訟并非經(jīng)濟利益的驅(qū)動而是基于無私的公益。(注:Nathan A.Steimel,“Congress Should Act to Define ‘Prevailing Party’ to Ensure Citizen Suits Remain Effective in Environmental Regulation,”11 Mo.Envtl.L.& Pol‘y Rev.,282,285(2004).)
在美國聯(lián)邦法律層面,聯(lián)邦國會設(shè)立環(huán)境公民訴訟的初衷主要在于強調(diào)私人在實施環(huán)境法律、保護(hù)環(huán)境資源方面所發(fā)揮的積極作用,以督促企業(yè)遵守環(huán)境法律、督促政府積極實施法律,并以此彌補政府實施環(huán)境法律之不足。不過,雖然國會強調(diào)私人實施法律之重要性,但是國會的態(tài)度也是有一定保留的,這充分反映在國會對環(huán)境公民訴訟的提起采取了諸多立法限制。比如在環(huán)境公民訴訟條款中規(guī)定起訴前的通知程序、行政機關(guān)的勤勉執(zhí)法等可以阻止環(huán)境公民訴訟的提起等。在一項有關(guān)行政機構(gòu)的勤勉執(zhí)法可以阻止環(huán)境公民訴訟的提起的國會立法報告中,國會認(rèn)為“公民訴訟旨在成為聯(lián)邦政府行為的‘補充’,而絕非聯(lián)邦政府行為的阻礙”(注:“Report 98198,Part Ⅰ,House Committee on Energy and Commerce at 53.”轉(zhuǎn)引自Lisa Jorgenson,“Jeffrey J.Kimmel,Environmental Citizen Suits:Confronting the Corporation,”Bureau of National Affairs(1988),(Washington,D.C.),p.3。)。由此可見,國會認(rèn)為公民訴訟應(yīng)當(dāng)是政府執(zhí)法的一種補充。這種觀點表明,在實施環(huán)境法律領(lǐng)域,國會主張應(yīng)當(dāng)充分重視和發(fā)揮公權(quán)力實施法律的職能,公權(quán)力實施環(huán)境法律應(yīng)是環(huán)境法律實施的主導(dǎo)力量,只有在公權(quán)力實施法律存在空白點以及公權(quán)力存在不作為等違法情形時,公民訴訟方可啟動。其實這種立法考慮也是出于國會擔(dān)心毫無節(jié)制的公民訴訟將不當(dāng)?shù)馗蓴_行政主管機關(guān)的執(zhí)法調(diào)配,并且會過度地增加法院的負(fù)擔(dān)。(注:參見葉俊榮:《環(huán)境政策與法律》,232頁,北京,中國政法大學(xué)出版社,2003。)也就是說,為了節(jié)約執(zhí)法成本、司法成本,提高執(zhí)法效率以及防止公民訴訟的濫訴,美國聯(lián)邦國會對公民訴訟的立法初衷給予了一定的界定,并在立法上對公民訴訟的提起給予了諸多的限制。
從美國州法律層面來看,茲以有關(guān)規(guī)范環(huán)境公民訴訟的具有代表性的兩部州法律規(guī)范為例。《密歇根州環(huán)境保護(hù)法》和《明尼蘇達(dá)州環(huán)境權(quán)法》都是有關(guān)環(huán)境公民訴訟的單獨、專門立法,其法律的宗旨與內(nèi)容都是圍繞環(huán)境公民訴訟而設(shè)計的。有關(guān)《密歇根州環(huán)境保護(hù)法》的立法目的,雖然在該法中沒有直接規(guī)定,不過,其設(shè)計者薩克斯教授(Joseph Sax)認(rèn)為該法有四個目的:“第一,對有關(guān)令人滿意的環(huán)境的公共權(quán)利作為一項可實施的法律權(quán)利予以確認(rèn);第二,由作為公眾成員之一的私人公民以提起訴訟的方式來實現(xiàn)該法律權(quán)利的實施;第三,為有關(guān)環(huán)境質(zhì)量的普通法(the common law of environmental quality)的發(fā)展設(shè)定階段;第四,為了推動必要之時的救濟性的立法舉措,在行政規(guī)制制度不足時,增加對行政程序的司法審查。”(注:Joseph L.Sax,“Defending the Environment at xvii,248(1970).”轉(zhuǎn)引自Joseph F.Castrilli,“Environmental Rights Statutes in the United States and Canada:Comparing the Michigan and Ontario Experiences,”9 Vill.Envtl.L.J.,349,371,n73(1998).)
《明尼蘇達(dá)州環(huán)境權(quán)法》第一條“目的”條款規(guī)定:
從這兩部法律規(guī)范來看,州層面的環(huán)境公民訴訟的立法目的與聯(lián)邦環(huán)境公民訴訟的立法目的有共同點,那就是發(fā)揮公眾參與環(huán)境法律實施方面的積極作用,彌補行政機構(gòu)實施環(huán)境法律的不足,確保與完善環(huán)境法律的良好實施。不同之處在于,在美國州法層面,有關(guān)環(huán)境公民訴訟的一個重要目的就是保障公民環(huán)境權(quán)的實現(xiàn),州法把環(huán)境公民訴訟看作實現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)的重要途徑。而在聯(lián)邦立法層面,很少將環(huán)境權(quán)與環(huán)境公民訴訟聯(lián)系起來,聯(lián)邦主要是從保障聯(lián)邦環(huán)境法律的實施這個角度去論及環(huán)境公民訴訟的目的。而州法層面的環(huán)境公民訴訟的立法目的顯然要比聯(lián)邦層面更為多樣豐富。如《密歇根州環(huán)境保護(hù)法》的立法目的還談及一點,就是要憑借在密歇根州開展環(huán)境公民訴訟,推動密歇根州整個環(huán)境法制的發(fā)展,立法者希望通過環(huán)境公民訴訟的司法實踐,以類似于侵權(quán)法、合同法等普通法發(fā)展的模式來逐步完善與發(fā)展密歇根州的整體環(huán)境法制建設(shè)。
總之,有關(guān)環(huán)境公民訴訟的立法目的,無論在美國聯(lián)邦層面,還是各州層面,其中的共同點是:充分發(fā)揮私人實施法律的機制,賦予民眾廣泛的訴權(quán),為環(huán)境法律的良好實施提供制度保障。