二、財政包干體制時期的地方稅權(quán)

1979年之后，財政體制須與整體經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)，為此在處理中央和地方政府間財政關(guān)系方面相應(yīng)地也進行了多次改革。（注：稅收、財政、金融體制在現(xiàn)代國家中央與地方的關(guān)系中占據(jù)了重要地位，因為稅收的征集和分配是從根本上影響中央與地方關(guān)系的第二種基本方法，財政關(guān)系是政府間關(guān)系的核心問題。參見蘇力：《當(dāng)代中國的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉第五節(jié)》，載《中國社會科學(xué)》，2004（2）。）黨的十一屆三中全會以后，黨和國家的工作重點轉(zhuǎn)移到了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上，中國經(jīng)濟體制改革的序幕從此拉開。社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，由基本是單一的公有制經(jīng)濟結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨兄茷榛A(chǔ)、多種經(jīng)濟成分同時并存和多種經(jīng)營方式共同發(fā)展的多元結(jié)構(gòu)；部門結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生重大調(diào)整，由重“重工”輕“輕工”、重加工輕采掘、重農(nóng)業(yè)輕林牧副漁，轉(zhuǎn)變?yōu)檩p農(nóng)重各部門、各行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展；國家對經(jīng)濟的管理方式也由直接控制為主向間接控制為主轉(zhuǎn)變，計劃經(jīng)濟逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛杏媱澋纳唐方?jīng)濟；對外交往日益頻繁，封閉型經(jīng)濟逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橥庀蛐徒?jīng)濟。客觀經(jīng)濟形勢的變化，要求我國的稅制發(fā)生相應(yīng)的變革，從而適應(yīng)經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟發(fā)展的需要。這次改革是在我國經(jīng)濟發(fā)展和改革開放的重要時期進行的一次重大的稅制變革，其指導(dǎo)思想是：1979年4月中央經(jīng)濟工作會議正式提出對國民經(jīng)濟進行“調(diào)整、改革、整頓、提高”的八字方針；合理調(diào)節(jié)各方面的經(jīng)濟利益，正確處理國家、企業(yè)和個人之間的關(guān)系以及中央與地方的關(guān)系，充分發(fā)揮稅收的作用，促進國民經(jīng)濟的發(fā)展。（注：參見倪紅日、譚敦陽：《中國稅收制度改革30年：進程、經(jīng)驗與展望》，載《經(jīng)濟研究參考》，2008（50）。）其后就籌劃、啟動了“分灶吃飯”的財政分權(quán)改革。

國務(wù)院于1980年2月發(fā)布了《關(guān)于實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制的暫行規(guī)定》（已失效），決定自1980年起實行財政管理體制改革。（注：在此次改革之前以及同時還有一些改革措施：一是從1978年年底開始，對國營企業(yè)試行企業(yè)基金辦法、利潤留成辦法和盈虧包干辦法；二是從1979年起對農(nóng)墾企業(yè)實行財務(wù)包干辦法；三是從1979年起對基本建設(shè)單位進行由財政撥款改為貸款的試點；四是從1980年起對文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)單位、農(nóng)業(yè)事業(yè)單位和行政機關(guān)試行預(yù)算包干辦法；五是從1980年起對少數(shù)城市和少數(shù)企業(yè)進行利改稅的試點和稅收制度上一些其他改革的試點。）1980年開始的財政領(lǐng)域里的分權(quán)改革（注：在20世紀(jì)70年代末中國實行市場經(jīng)濟改革之前，地方政府不必對它的支出負責(zé)，吃的是國家統(tǒng)一財政的“大鍋飯”。地方政府因此沒有激勵去增加財政收入，因為所有的收入要上繳國家進行統(tǒng)一分配。為了制止財政收入的下降，財政部在1977年引入了“分灶吃飯”的財政包干體系。地方政府與中央政府簽訂長期的收入分配合同。合同規(guī)定了地方政府需要上繳給中央政府的收入總額，剩余的部分歸地方政府支配。財政包干制改變了地方政府的激勵，與其到中央政府那里去尋租，還不如通過推行市場改革，促進經(jīng)濟發(fā)展來提高地方的稅基。這個結(jié)果被稱為“市場保護型財政聯(lián)邦制”財政部在剛開始的時候非常謹(jǐn)慎，先在江蘇和其他幾個省份試行。這個體制被認(rèn)為是成功的，在1980年被全面推廣。它在80年代保障了中央政府的財政收入，并且使省財政的收入也增加了。參見陳抗、Arye L.Hillman、顧清揚：《財政集權(quán)與地方政府行為變化——從援助之手到攫取之手》，載《經(jīng)濟學(xué)（季刊）》，2002（1）。），被稱為“分灶吃飯”的財政收入分成體制（也稱為財政承包制）。這次財政分權(quán)的財政體制改革的幅度非常大（注：“文化大革命”結(jié)束后，為了緩解1979年出現(xiàn)的巨額預(yù)算赤字，調(diào)動地方政府增收節(jié)支的積極性，從1980年起，中央政府將一部分資源配置權(quán)力和財政收支決策權(quán)力下放給各級地方政府，財政預(yù)算體制由中央統(tǒng)收統(tǒng)支制轉(zhuǎn)向包干制，即當(dāng)時被稱為“分灶吃飯”的財政體制。除北京、天津、上海三個直轄市仍實行接近于“統(tǒng)收統(tǒng)支”的辦法外，其余省及自治區(qū)都實行“分灶吃飯”，即按照預(yù)先規(guī)定的比例或數(shù)額，在中央預(yù)算與地方預(yù)算之間分配收入的財政管理體制。于是，省、地、縣等地區(qū)成為具有自己獨立經(jīng)濟利益的經(jīng)濟主體。中國經(jīng)濟也由一個單一的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)榘S多獨立子系統(tǒng)的“多部門系統(tǒng)”（Multi-Division System），甚至“多級法人制系統(tǒng)”（Holding System）。在這種體制下，地方政府在獲得了一定范圍的經(jīng)濟管理權(quán)力之后，有動力為本地區(qū)進行市場創(chuàng)業(yè)活動的人士提供保護和支持，通過擴大本地區(qū)的經(jīng)濟總量來提高地方政府和官員個人的收益。這可以說是“分灶吃飯”改革的一項意外成果。參見吳敬璉：《中國經(jīng)濟改革三十年歷程的制度思考（之一）》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》，2008-09-24。），其主要內(nèi)容包括：（1）北京、上海、天津三個直轄市保持原有體制不變；（2）江蘇繼續(xù)進行財政收入固定比例分成試驗；（3）廣東上繳固定數(shù)額，福建得到固定數(shù)額的補貼；（4）8個貧困省按每年10%的遞增速度得到固定數(shù)額補貼；（5）其余的15個省一律按一定五年不變的原則與中央進行收入或補貼的比例分成。（注：同原財政體制比較，新的財政體制有以下幾個特點：一是由“一灶吃飯”改為“分灶吃飯”。分為中央一個灶，地方二十多個灶，打破了吃“大鍋飯”的局面。這種體制，是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和計劃下，各過各的日子，有利于調(diào)動兩個積極性。二是財力的分配，由“條條”為主改為“塊塊”為主。大大增加地方的財政權(quán)限，有利于因地制宜地發(fā)展地方建設(shè)和社會事業(yè)。三是分成比例和補助數(shù)額，由原來“總額分成”時的一年一定改為五年一定，定后五年不變，使地方“五年早知道”，便于地方制定和執(zhí)行長遠規(guī)劃。四是尋求事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一、權(quán)利與責(zé)任統(tǒng)一。這種財政體制是根據(jù)計劃與財政實行兩級管理的原則設(shè)計的，財政的收支范圍又是根據(jù)企事業(yè)單位的隸屬關(guān)系劃分的。誰的企業(yè)，收入就歸誰支配；誰的基建、事業(yè)，支出就由誰安排，其事權(quán)與財權(quán)比較統(tǒng)一，而且分灶吃飯，自求平衡，權(quán)利與責(zé)任也掛得比較緊。參見賈康：《中國財稅改革30年：簡要回顧與評述》，載《財政研究》，2008（10）；錢穎一：《現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)與中國經(jīng)濟改革》，北京，中國人民大學(xué)出版社，2003。）

這是同期所有的財稅改革舉措中最具重要性和代表性的財政預(yù)算管理體制改革。此后我國又實行兩次財政預(yù)算體制管理改革：一是從1985年起，各省、自治區(qū)、直轄市實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的預(yù)算管理體制；二是1988年7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于地方實行財政包干辦法的決定》，從1988年開始執(zhí)行。全國39個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市，除廣州、西安兩市財政關(guān)系仍分別與廣東、陜西兩省聯(lián)系外，對其余37個地方分別實行不同形式的包干辦法。此外，各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市所屬市、縣的財政管理體制，由各地人民政府根據(jù)國務(wù)院的上述決定精神和當(dāng)?shù)氐那闆r，自行研究決定。

在整個20世紀(jì)80年代，中國的財政制度經(jīng)歷了許多重要的變化，從一種單一的由中央政府完全控制收入集中的預(yù)算分配制度變?yōu)橐环N相對分權(quán)化的制度安排。通過對集中權(quán)力的逐步下放，使政府職能分散化，從而擴大了地方政府在組織收入和在預(yù)算中安排支出方面的自主權(quán)，強化了地方的利益主體意識，同時也使地方政府在計劃經(jīng)濟下被束縛的主動性和積極性得到釋放，促進了國民經(jīng)濟和各項社會事業(yè)的發(fā)展。（注：參見鄧子基、唐文倩：《從新中國60年財政體制變遷看分稅制財政管理體制的完善》，載《東南學(xué)術(shù)》，2011（5）。）財政包干的模式，是在計劃財政導(dǎo)致的汲取危機背景下，通過發(fā)揮地方的積極性，來提高國家的財政能力。（注：參見徐鍵：《分稅制下的財權(quán)集中配置：過程及其影響》，載《中外法學(xué)》，2012（4）。）

這一時期地方政府雖然沒有稅收立法權(quán)，但是由于實行“分灶吃飯”框架下的財政包干體制，地方政府實際上擁有部分稅權(quán)，即稅收收益權(quán)和征管權(quán)。但是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，這種財政包干體制的弊端日益顯露：一是削弱了中央政府的宏觀調(diào)控能力。因為在地方各種形式的財政大包干中，關(guān)于收支基數(shù)、上繳或補貼數(shù)額都是通過中央與地方一對一的談判達成的，缺乏透明度，很難做到公平、公正、公開。那些年的財政收入增收數(shù)額較小，而且收入增長部分大部分留給了地方。由于中央財力不足，無法滿足調(diào)節(jié)地區(qū)發(fā)展水平、執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策、保持社會總供求基本平衡等宏觀調(diào)控的需要。二是影響了國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。財政包干后，地方從局部利益出發(fā)，致力于發(fā)展“短平快”、價高利大的加工工業(yè)項目，以增加本級財政收入。企業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展受到影響，國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。三是強化了地區(qū)封鎖和地方保護的傾向。地方包干制不僅影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而且刺激了地區(qū)封鎖、地方保護主義局面的產(chǎn)生，阻礙了全國統(tǒng)一市場的形成。四是加重了中央財政收支平衡的困難。歸結(jié)起來，一是亂，隨意減免稅收；二是散，財力偏于分散；三是弱，中央財政太弱。也可以說，亂、散、弱已經(jīng)到了非治不可的時候了。（注：參見項懷誠：《國家財政在十年改革中與時俱進》，載《財政研究》，2004（1）。）

財政包干制強化了地方封鎖、分割的“諸侯經(jīng)濟”傾向，客觀上助長了低水平重復(fù)建設(shè)和投資膨脹，使得中央和地方的關(guān)系仍缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性，導(dǎo)致國家財力分散、“兩個比重”過低、地方缺少必要的稅權(quán)和穩(wěn)定財源、中央缺乏必要的宏觀調(diào)控主動權(quán)，形成了更加明顯的討價還價的行政性分權(quán)模式。這種模式具有嚴(yán)重的隨意性，造成預(yù)算約束軟化，中央和地方的互相侵權(quán)，客觀上鼓勵了每個地方政府少征稅從而在基數(shù)體制下受益。（注：參見鄧子基、唐文倩：《從新中國60年財政體制變遷看分稅制財政管理體制的完善》，載《東南學(xué)術(shù)》，2011（5）。）

在財政大包干體制下，中國經(jīng)濟快速增長，與此同時，地區(qū)財力分布趨于均等化。但是，這個體制也有重大的缺陷：讓地方政府征收稅基大、流動性的稅種，從而導(dǎo)致地方政府濫用減免稅收、變預(yù)算內(nèi)收入為預(yù)算外收入等機會主義行為，導(dǎo)致中央財政極度困難。中央兩次向地方借款，且借而不還的事例，表明如果財政大包干體制不變，中央也將采取機會主義的方式解決自己的財政問題。如此惡性循環(huán)，經(jīng)濟發(fā)展與社會公正將成泡影。（注：參見張光：《中國政府間財政關(guān)系的演變（1949—2009）》，載《公共行政評論》，2009（6）。）

以上就是1994年進行分稅制改革的背景和原因。為了使財政體制適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，1994年我國對財政體制進行了重大改革，廢除了原來的包干制，實行了分稅制財政體制。（注：參見項懷誠：《國家財政在十年改革中與時俱進》，載《財政研究》，2004（1）。）分稅制的出現(xiàn)，是一個權(quán)力中心下移的典型事件。以至楊小凱先生說我們有了一個“財政聯(lián)邦主義”體制。（注：參見黨國英：《中國改革的現(xiàn)代性解析》，載《讀書》，2010（8）。）