一、高度集中體制時期的地方稅權(quán)

改革開放前的政府間財政關(guān)系，沿襲了帝制中國的大一統(tǒng)體制：統(tǒng)收統(tǒng)支，地方財政沒有任何實質(zhì)上的自主性和獨立性，呈現(xiàn)出中央高度集權(quán)的特征。各級地方政府沒有自己單獨的預(yù)算，財政部不僅負責(zé)統(tǒng)一財政預(yù)算的編制，而且負責(zé)批準省級政府的財政收支計劃，同時下達轉(zhuǎn)移支付的額度。另外，這種財政安排也把國有企業(yè)包括進來，國有企業(yè)須向國家上繳所有利潤或剩余，而國家則通過財政撥款來滿足國有企業(yè)的各項支出。（注：參見鄧子基、唐文倩：《從新中國60年財政體制變遷看分稅制財政管理體制的完善》，載《東南學(xué)術(shù)》，2011（5）。）“統(tǒng)收統(tǒng)支”的模式，是為了將國家打造成一架開足馬力的機器，以源源不斷地為國家的統(tǒng)一和工業(yè)化的建設(shè)提供財政資金。（注：參見徐鍵：《分稅制下的財權(quán)集中配置：過程及其影響》，載《中外法學(xué)》，2012（4）。）

這一時期雖然也有中央稅和地方稅的劃分，但除明確少數(shù)稅種為地方稅外，其余均為中央稅。而且，在全國范圍內(nèi)開征的稅種中，總的情況都是由中央立法，稅收工作完全或基本上由中央統(tǒng)一管理，只是在不同時期，曾把一些較小稅種的管理權(quán)和使用權(quán)下放給地方。（注：例如，1958年6月5日經(jīng)全國人大常委會第97次會議批準、同月9日國務(wù)院公布試行的《關(guān)于改進稅收管理體制的規(guī)定》（已失效），根據(jù)當(dāng)時我國生產(chǎn)資料所有制的社會主義改造已基本完成，財政管理體制和工業(yè)、商業(yè)管理體制已經(jīng)有了改進的現(xiàn)實情況，決定對國家的稅收管理體制也作相應(yīng)的改進。改進的原則是：凡是可以由省、自治區(qū)、直轄市負責(zé)管理的稅收，應(yīng)當(dāng)交給省、自治區(qū)、直轄市管理；若干仍然由中央管理的稅收，在一定的范圍內(nèi)，給省、自治區(qū)、直轄市以機動調(diào)整的權(quán)限；并且允許省、自治區(qū)、直轄市制定稅收辦法，開征地區(qū)性的稅收。這樣，就有利于省、自治區(qū)、直轄市在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，更好地運用稅收這一工具。該《規(guī)定》的總體內(nèi)容是擴大了地方稅權(quán)，包括：一是明確規(guī)定將印花稅、利息所得稅、屠宰稅、牲畜交易稅、城市房地產(chǎn)稅、文化娛樂稅、車船使用牌照稅等七種稅劃為地方固定收入，并把這些稅的部分稅權(quán)也交給地方（即地方有權(quán)在中央統(tǒng)一制定的征稅條例的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，采取減稅、免稅或加稅的措施，及對這些稅收的稅目、稅率作必要調(diào)整）；二是規(guī)定商品流通稅、貨物稅、營業(yè)稅、所得稅等四個主要稅種，在劃分為調(diào)劑分成收入、管理權(quán)限基本上歸中央集中掌握的同時，仍然允許省、自治區(qū)、直轄市在規(guī)定范圍內(nèi)，根據(jù)實際情況，實行減稅、免稅或加稅的措施；三是在有關(guān)農(nóng)業(yè)稅負擔(dān)、鹽稅稅額調(diào)整、稅收管理權(quán)限等方面都給予省、自治區(qū)、直轄市人民委員會（尤其是自治區(qū)）以靈活機動的調(diào)整、處理權(quán)。這一規(guī)定一直執(zhí)行到1960年年底。又如1977年11月13日國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)布的《財政部關(guān)于稅收管理體制的規(guī)定》，明確規(guī)定對城市房地產(chǎn)、車船使用牌照稅、牲畜交易稅和集市交易稅的減稅、免稅、變更稅率、稅額或停征的政策、對屠宰稅確定征稅范圍、調(diào)整稅額的政策和采取某些減稅、免稅措施，劃歸省一級掌握審批。）這種稅權(quán)高度集中于中央政府，地方政府的稅權(quán)很小的情況一直持續(xù)到改革開放。但由于國家在這一時期主要實施的是高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟，國家整體財政收入中稅收收入占的比重很小，因而它對地方政府治理的負面影響并不太明顯。實踐證明，這種財政管理制度的出現(xiàn)具有一定的必然性，但是其確實存在著明顯的缺陷。它既不能帶來持續(xù)的經(jīng)濟增長，也無法保證地區(qū)財力分布公平。（注：參見張光：《中國政府間財政關(guān)系的演變（1949—2009）》，載《公共行政評論》，2009（6）。）

一方面需要發(fā)揮地方積極性，另一方面又缺乏有效途徑控制因財政分權(quán)帶來的混亂局面。因此，難以從根本上解決財政體制帶來的各種問題。但是高度集中的收入和支出管理模式通過控制所有地區(qū)和行業(yè)的資金分配，為推動工業(yè)尤其是重工業(yè)的發(fā)展提供了有力的支持，有利于經(jīng)濟的好轉(zhuǎn)，同時也產(chǎn)生了一定的負面后果：割裂了地方財政收入和財政支出之間的關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致了地方財政的軟預(yù)算約束問題的產(chǎn)生，造成了資源配置的低效率和浪費。因而也難以激發(fā)地方政府理財和管理企業(yè)的積極性，導(dǎo)致長期的財政壓力，最終造成了集權(quán)體制下的制度性普遍短缺。這種集中的財政制度是與中國在改革前所采取的集中的生產(chǎn)和資源分配模式相一致的，卻與1979年開始的市場化改革并不相容。因為在市場化改革過程中，分權(quán)應(yīng)該是經(jīng)濟性分權(quán)，是稀缺資源的有效配置。但是在當(dāng)時的計劃經(jīng)濟條件下，中央與地方的分權(quán)只是經(jīng)濟管理的行政性分權(quán)，而且還是在“放權(quán)讓利”和“調(diào)動積極性”的思想指導(dǎo)下進行的。（注：參見鄧子基、唐文倩：《從新中國60年財政體制變遷看分稅制財政管理體制的完善》，載《東南學(xué)術(shù)》，2011（5）。）

有一系列的歷史原因使我國于1949年后逐步形成了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，進而必然要求高度集中的財政管理體制。計劃經(jīng)濟是通過行政命令、計劃指標配置社會資源的，而財政作為國家籌集運用資金，實現(xiàn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的主要工具，其管理體制和運行機制，自然要服從、服務(wù)于這種資源配置方式。

這一時期國家通過各種方式集中財力，比如低價統(tǒng)購農(nóng)副產(chǎn)品、實行低工資以及國營企業(yè)利潤全額上繳等，進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。縱觀中國近現(xiàn)代社會發(fā)展道路及現(xiàn)代化進程，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟財政管理體制和運行機制扮演了承前啟后的重要角色，既完成了時代賦予的歷史使命，又以其自身弊病的逐漸顯露，為人們達成財政體制改革必要性、緊迫性的共識，提供了現(xiàn)實的佐證。

傳統(tǒng)體制下的財政體制與運行機制為中國進入社會主義階段后的經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展做出了重要貢獻：一是在穩(wěn)定金融物價、恢復(fù)國民經(jīng)濟過程中，為新中國的建立和鞏固做出了貢獻；二是支持了社會主義改造的完成與制度的建立；三是支持了比較完整的國民經(jīng)濟體系，特別是獨立的工業(yè)體系的建立，奠定了國家工業(yè)化的基礎(chǔ)；四是支持發(fā)展了各項社會事業(yè)。

傳統(tǒng)體制下長期實行的高度集中的財政體制和運行機制的弊病在中國經(jīng)濟社會發(fā)展中逐漸顯露，帶來了不可忽視的消極影響。隨著社會主義經(jīng)濟建設(shè)規(guī)模不斷擴大，經(jīng)濟關(guān)系體制及其財政體制與運行機制的弊病逐漸顯露。由于中央政府基本上實行統(tǒng)收統(tǒng)支和高度集中的管理，忽視了各部門、各地方和企業(yè)的經(jīng)濟利益和經(jīng)濟自主權(quán)利，成為妨礙中國經(jīng)濟發(fā)展活力的重要因素，所以在改革開放時代成為經(jīng)濟市場化改革需要打破其約束的重要環(huán)節(jié)。