三、分稅制財(cái)政體制改革后的地方稅權(quán)

1992年10月，黨的十四大正式確定了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，這對(duì)我國(guó)的稅收制度無疑又提出了新的要求。隨著改革與發(fā)展的進(jìn)程，建立統(tǒng)一的、科學(xué)的和規(guī)范化的財(cái)政管理體制已經(jīng)成為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、正確處理政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系和財(cái)政關(guān)系的迫切任務(wù)。而且在1992年上半年和1993年下半年期間，我國(guó)通貨膨脹率迅猛增長(zhǎng)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)明顯過熱，形勢(shì)嚴(yán)峻，在當(dāng)時(shí)利用稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行宏觀調(diào)控，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)“軟著陸”就顯得尤為迫切。（注：參見倪紅日、譚敦陽：《中國(guó)稅收制度改革30年：進(jìn)程、經(jīng)驗(yàn)與展望》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2008（50）。）于是中央經(jīng)過與各省、自治區(qū)、直轄市的談判后，決定于1994年實(shí)行財(cái)稅制度根本性的改革，建立以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政框架。

根據(jù)黨的十四屆三中全會(huì)的決定，為了進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，更好地發(fā)揮國(guó)家財(cái)政的職能作用，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康地發(fā)展，國(guó)務(wù)院決定，從1994年1月1日起實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。（注：分稅制財(cái)政體制改革的指導(dǎo)思想是：（1）正確處理中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性，促進(jìn)國(guó)家財(cái)政收入合理增長(zhǎng)。既要考慮地方利益，調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增收節(jié)支的積極性，又要逐步提高中央財(cái)政收入的比重，適當(dāng)增加中央財(cái)力，增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力。為此，中央要從今后財(cái)政收入的增量中適當(dāng)多得一些，以保證中央財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。（2）合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財(cái)力分配。既要有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)繼續(xù)保持較快的發(fā)展勢(shì)頭，又要通過中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，扶持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展和老工業(yè)基地的改造。同時(shí)，促使地方加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出的約束。（3）堅(jiān)持統(tǒng)一政策與分級(jí)管理相結(jié)合的原則。劃分稅種不僅要考慮中央與地方的收入分配，還必須考慮稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)分配的調(diào)節(jié)作用。中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)。稅收實(shí)行分級(jí)征管，中央稅和共享稅由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，共享稅中地方分享的部分，由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)直接劃入地方金庫(kù)，地方稅由地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收。（4）堅(jiān)持整體設(shè)計(jì)與逐步推進(jìn)相結(jié)合的原則。分稅制改革既要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，又要從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)。在明確改革目標(biāo)的基礎(chǔ)上，辦法力求規(guī)范化，但必須抓住重點(diǎn)，分步實(shí)施，逐步完善。當(dāng)前，要針對(duì)收入流失比較嚴(yán)重的狀況，通過劃分稅種和分別征管堵塞漏洞，保證財(cái)政收入的合理增長(zhǎng)；要先把主要稅種劃分好，其他收入的劃分逐步規(guī)范；作為過渡辦法，現(xiàn)行的補(bǔ)助、上解和有些結(jié)算事項(xiàng)繼續(xù)按原體制運(yùn)轉(zhuǎn)；中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比例要逐步提高，對(duì)地方利益格局的調(diào)整也宜逐步進(jìn)行?？傊?，通過漸進(jìn)式改革先把分稅制的基本框架建立起來，在實(shí)施中逐步完善。參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（國(guó)發(fā)［1993］85號(hào)）。）1994年的分稅制改革，使中國(guó)終于和世界大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，采取了中央政府依靠自己的稅務(wù)系統(tǒng)，征收稅基大、流動(dòng)性強(qiáng)的國(guó)內(nèi)稅種收入的制度，實(shí)現(xiàn)了較高程度的收入集權(quán)。（注：參見張光：《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的演變（1949—2009）》，載《公共行政評(píng)論》，2009（6）。）

這次稅制改革，是新中國(guó)成立以來規(guī)模最大、范圍最廣泛、內(nèi)容最深刻的財(cái)政管理體制改革。它是在科學(xué)劃分中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)（注：事權(quán)主要是指每一級(jí)政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。由于現(xiàn)代公共財(cái)政已經(jīng)不存在強(qiáng)制性無償勞役等公共服務(wù)形式，所有的財(cái)政支出都與職能一一對(duì)應(yīng)，因而財(cái)政支出數(shù)量和結(jié)構(gòu)能夠較好地反映事權(quán)分配狀況。從全球來看，事權(quán)劃分主要分為兩種方式：按事權(quán)項(xiàng)目劃分和按事權(quán)要素劃分。按事權(quán)項(xiàng)目劃分即將政府職能逐項(xiàng)在中央與地方之間劃分，盡可能保證職能無交叉。在這里，將該事權(quán)劃分方式稱為橫向劃分，西方國(guó)家采取的即是此種橫向劃分方式。除橫向劃分外，還有縱向劃分方式，即按事權(quán)要素劃分。因?yàn)槿魏我豁?xiàng)事權(quán)或者說政府職能，都包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督和支出的權(quán)責(zé)?？v向劃分就是對(duì)上述事權(quán)要素在政府間進(jìn)行分解。西方國(guó)家以橫向劃分為主，我國(guó)以縱向劃分為主。社會(huì)的基因是歷史形成的，人的基因是進(jìn)化而來也是歷史形成的。所以事權(quán)的劃分，橫向或者縱向無所謂好壞，是中性的，關(guān)鍵看匹配的條件。財(cái)政收入權(quán)，簡(jiǎn)稱財(cái)權(quán)，包括稅權(quán)、政府非稅收入權(quán)和公債發(fā)行權(quán)等。在我國(guó)，稅收占財(cái)政收入的90%左右，稅權(quán)是最重要的財(cái)權(quán)。至于財(cái)政集中還是分散更有效率，則無定論，無論是贊同還是反對(duì)的觀點(diǎn)都未能令人信服，也沒有確切證據(jù)能夠證明財(cái)政分散就一定比集中更有效率。參見馮興元：《地方政府競(jìng)爭(zhēng)：理論范式、分析框架與實(shí)證研究》，175頁，南京，鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)、譯林出版社，2010；劉尚希：《怎樣看待當(dāng)前的財(cái)政體制》，載《財(cái)政監(jiān)督》，2012（22）；葉姍：《稅權(quán)集中的形成及其強(qiáng)化——考察近20年的稅收規(guī)范性文件》，載《中外法學(xué)》，2012（4）。）的基礎(chǔ)上（注：根據(jù)現(xiàn)在中央政府與地方政府事權(quán)的劃分，中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。具體包括：國(guó)防費(fèi)，武警經(jīng)費(fèi)，外交和援外支出，中央級(jí)行政管理費(fèi)，中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資，中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費(fèi)，地質(zhì)勘探費(fèi)，由中央財(cái)政安排的支農(nóng)支出，由中央負(fù)擔(dān)的國(guó)內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出，以及中央本級(jí)負(fù)擔(dān)的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出。地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出，具體包括：地方行政管理費(fèi)，公檢法支出，部分武警經(jīng)費(fèi)，民兵事業(yè)費(fèi)，地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資，地方企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費(fèi)，支農(nóng)支出，城市維護(hù)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)，價(jià)格補(bǔ)貼支出以及其他支出。），按照財(cái)力與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在保障各地區(qū)既得利益的基礎(chǔ)上（注：實(shí)行分稅制以后，中央財(cái)政實(shí)行對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，并且逐步規(guī)范化，以保證地方財(cái)政支出的資金需要。中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額以1993年為基期年核定。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅的平均增長(zhǎng)率的10.3系數(shù)確定。為順利推行分稅制改革，1994年實(shí)行分稅制以后，原體制的分配格局暫時(shí)不變，原來中央撥給地方的各項(xiàng)?？?，該下?lián)艿睦^續(xù)下?lián)?，過渡一段時(shí)間再逐步規(guī)范化。），對(duì)稅收收入（注：根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，此次改革按稅種劃分中央與地方的收入。將維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入。具體劃分如下：中央固定收入包括：關(guān)稅，海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅，消費(fèi)稅，中央企業(yè)所得稅，地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司等集中交納的收入（包括營(yíng)業(yè)稅、所得稅、利潤(rùn)和城市維護(hù)建設(shè)稅），中央企業(yè)上交利潤(rùn)等。外貿(mào)企業(yè)出口退稅，除1993年地方已經(jīng)負(fù)擔(dān)的20%部分列入地方上交中央基數(shù)外，以后發(fā)生的出口退稅全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。地方固定收入包括：營(yíng)業(yè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的營(yíng)業(yè)稅），地方企業(yè)所得稅（不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅），地方企業(yè)上交利潤(rùn)，個(gè)人所得稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，城市維護(hù)建設(shè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的部分），房產(chǎn)稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，農(nóng)牧業(yè)稅，對(duì)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收的農(nóng)業(yè)稅（簡(jiǎn)稱農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅），耕地占用稅，契稅，遺產(chǎn)和贈(zèng)予稅，土地增值稅，國(guó)有土地有償使用收入等。中央與地方共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%。資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅，中央與地方各分享50%。）和管理體制（注：中央決定自1994年起成立中央和地方兩套稅收征收機(jī)構(gòu)，即國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局。）所進(jìn)行的改革。其主要內(nèi)容包括：

第一，流轉(zhuǎn)稅改革。這次改革在保持原稅負(fù)水平基本不變的情況下，參照國(guó)際上的通行做法，改變了原流轉(zhuǎn)稅按產(chǎn)品分設(shè)稅目、分稅目制定差別稅率的傳統(tǒng)做法，確定了在生產(chǎn)和批發(fā)零售商業(yè)全面實(shí)行增值稅，在此基礎(chǔ)上選擇一些消費(fèi)品再征收一道消費(fèi)稅，對(duì)提供勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動(dòng)產(chǎn)保留征收營(yíng)業(yè)稅。改革后的流轉(zhuǎn)稅由增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅組成，統(tǒng)一適用于內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)，取消了原產(chǎn)品稅和對(duì)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)征收的工商統(tǒng)一稅。原征收產(chǎn)品稅的農(nóng)林牧水產(chǎn)品，改為征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅。（注：根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于在全國(guó)開展交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)稅收政策的通知》（財(cái)稅［2013］37號(hào)）的規(guī)定，自2013年8月1日起，在全國(guó)范圍內(nèi)開展交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營(yíng)改增試點(diǎn)。試點(diǎn)范圍具體為交通運(yùn)輸業(yè)、陸路運(yùn)輸服務(wù)、水路運(yùn)輸服務(wù)、航空運(yùn)輸服務(wù)、管道運(yùn)輸服務(wù)、研發(fā)和技術(shù)服務(wù)、信息技術(shù)服務(wù)、文化創(chuàng)意服務(wù)、物流輔助服務(wù)、有形動(dòng)產(chǎn)租賃服務(wù)、鑒證咨詢服務(wù)和廣播影視服務(wù)。在此通知之前，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局于2011年11月16日發(fā)布《營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案》（財(cái)稅［2011］110號(hào)），規(guī)定自2012年1月1日開始在全國(guó)部分地區(qū)進(jìn)行營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)工作。）

第二，所得稅改革。企業(yè)所得稅的改革分為兩步，第一步是從1994年起先統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)所得稅，相應(yīng)取消國(guó)營(yíng)企業(yè)所得稅、集體企業(yè)所得稅和私營(yíng)企業(yè)所得稅；第二步，待條件成熟后再統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅。個(gè)人所得稅改革將原個(gè)人所得稅、個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅和城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶所得稅合并，建立起統(tǒng)一的個(gè)人所得稅。

第三，財(cái)產(chǎn)稅改革。開征土地增值稅。對(duì)原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦等征收資源稅，并將鹽稅并入資源稅。（注：根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局2010年6月1日發(fā)布的《新疆原油天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定》（財(cái)稅［2010］54號(hào)），在新疆開采原油、天然氣的納稅人，對(duì)其所繳納的資源稅從2010年6月1日起實(shí)行從價(jià)計(jì)征，稅率為5%。隨后兩部門又于同年的11月24日發(fā)布新的規(guī)定（財(cái)稅［2010］112號(hào)）：從2010年12月1日起，在西部地區(qū)開采原油、天然氣的納稅人，對(duì)其所繳納的資源稅實(shí)行從價(jià)計(jì)征，稅率為5%。）

第四，其他稅制改革。合并調(diào)整原車船使用稅和車船牌照使用稅。改革城市維護(hù)建設(shè)稅。下放屠宰稅和筵席稅的稅權(quán)，將特別消費(fèi)稅和燒油特別稅并入消費(fèi)稅，取消牲畜交易稅、集市交易稅、獎(jiǎng)金稅和工資調(diào)節(jié)稅。（注：參見倪紅日、譚敦陽：《中國(guó)稅收制度改革30年：進(jìn)程、經(jīng)驗(yàn)與展望》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2008（50）。）

1994年之后，中央根據(jù)分稅制運(yùn)行情況和宏觀調(diào)控的需要，對(duì)中央與地方收入劃分又作了一些調(diào)整，主要措施有：

（1）證券交易（印花）稅分享比例的調(diào)整。自1997年1月1日起，將證券交易印花稅收入分享比例調(diào)整為中央80%、地方20%。從2002年起中央97%、地方3%。

（2）1997—2001年期間將金融保險(xiǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)稅稅率由5%提高到8%，提高稅率增加的收入歸中央財(cái)政。為支持金融保險(xiǎn)行業(yè)的改革，從2001年起，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，金融保險(xiǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)稅稅率每年下調(diào)1個(gè)百分點(diǎn)，分3年將金融保險(xiǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)稅稅率從8%降低到5%。

（3）實(shí)施了所得稅收入分享改革。國(guó)務(wù)院決定，2002年1月1日起實(shí)施所得稅收入分享改革，除鐵路運(yùn)輸、國(guó)家郵政、中國(guó)工商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)石油天然氣股份有限公司、中國(guó)石油化工股份有限公司以及海洋石油天然氣企業(yè)繳納的所得稅繼續(xù)作為中央收入外，其他企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入由中央與地方按比例分享。2002年所得稅收入中央與地方各分享50%，2003年中央分享60%、地方分享40%，2003年以后年份的分享比例根據(jù)實(shí)際收入情況再行考慮。（注：根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于明確中央與地方所得稅收入分享比例的通知》，從2004年起，中央與地方所得稅收入分享比例繼續(xù)按照中央分享60%、地方分享40%執(zhí)行。）并明確中央因改革所得稅收入分享辦法增加的收入，全部用于對(duì)地方主要是中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。為了保證所得稅收入分享改革的順利實(shí)施，妥善處理地區(qū)間利益分配關(guān)系，規(guī)定跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)企業(yè)集中繳納的所得稅，按分公司（子公司）所在地的企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入、職工人數(shù)和資產(chǎn)總額三個(gè)因素在相關(guān)地區(qū)間分配。所得稅收入分享改革自2002年1月1日起實(shí)施后，國(guó)家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局征管企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅的范圍暫不作變動(dòng)。自改革方案實(shí)施之日起新登記注冊(cè)的企事業(yè)單位的所得稅，由國(guó)家稅務(wù)局征收管理。

（4）改革出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制，建立中央和地方共同負(fù)擔(dān)出口退稅的新機(jī)制。從2004年起，以2003年出口退稅實(shí)退指標(biāo)為基數(shù)，對(duì)超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額，由中央和地方按75：25的比例共同負(fù)擔(dān)。自2005年1月1日起調(diào)整中央與地方出口退稅分擔(dān)比例。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)核定的各地出口退稅基數(shù)不變，超基數(shù)部分中央與地方按照92.5：7.5的比例共同負(fù)擔(dān)。

（5）政府間轉(zhuǎn)移支付制度不斷改進(jìn)。1994年實(shí)行的分稅制改革，除保留了原體制中央財(cái)政對(duì)地方的定額補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助和地方上解外，根據(jù)中央財(cái)政固定收入范圍擴(kuò)大、數(shù)量增加的新情況，建立了中央對(duì)地方的稅收返還制度，其目的在于保證地方既得利益，實(shí)現(xiàn)新體制的平穩(wěn)過渡。稅收返還以1993年為基數(shù)，以后逐年遞增，即1993年中央將凈上劃中央的收入返還地方，1994年以后，返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按各地增值稅和消費(fèi)稅的平均增長(zhǎng)率的1：0.3系數(shù)確定，即上述兩稅每增長(zhǎng)1%，中央對(duì)地方的稅收返還增長(zhǎng)0.3%。另外，以“過渡期轉(zhuǎn)移支付制度”為開端，基于“因素法”的轉(zhuǎn)移支付辦法逐步發(fā)展，較客觀、公正而有力地支援欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

這些規(guī)范和相關(guān)法律（注：相關(guān)法律是指：1995年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第8條明確規(guī)定“國(guó)家實(shí)行中央和地方分稅制”，從法律的高度肯定和確立了中國(guó)分稅制的財(cái)政管理體制。2000年7月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)立法法》第8至10條明確規(guī)定，財(cái)政、稅收基本制度是法律保留的事項(xiàng)，但經(jīng)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，國(guó)務(wù)院可根據(jù)實(shí)際情況對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。被授權(quán)機(jī)關(guān)（國(guó)務(wù)院）應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力，并不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授其他機(jī)關(guān)。2001年4月28日全國(guó)人大常委會(huì)第二次修訂通過的《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》第3條明確規(guī)定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定的，依照國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定?！保┑某雠_(tái)，使中國(guó)地方稅體系建設(shè)進(jìn)入了新的歷史時(shí)期，地方稅權(quán)也隨之發(fā)生了一系列的變化：（1）初步明確了地方政府的稅收收益權(quán)范圍，建立了地方的固定收入體系。（2）分設(shè)了國(guó)稅、地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行稅收征管。其中，國(guó)稅局負(fù)責(zé)中央稅和共享稅的征收，共享稅中地方分享的部分，由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)直接劃入地方金庫(kù)；地稅局負(fù)責(zé)地方稅的征收。據(jù)此，地方稅的稅收征管權(quán)基本下放到了地方一級(jí)。（3）中央統(tǒng)一了稅收立法權(quán)，地方在稅收立法方面處于無權(quán)的狀態(tài)。上述變化說明，實(shí)施分稅制以后，我國(guó)的地方稅體系取得了重大的進(jìn)展，地方政府不僅擁有自己的固定稅收收入，還擁有地方稅收入的征管權(quán)，這說明中國(guó)的地方稅權(quán)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比取得了較大的進(jìn)步。

在中央對(duì)省實(shí)行分稅制后，各地也比照中央對(duì)省的分稅制框架，試行省以下分稅制，力求按稅種劃分各級(jí)政府的收入范圍，省級(jí)財(cái)政調(diào)控力度有所增強(qiáng)。與此同時(shí)，初步建立了相對(duì)規(guī)范的省以下轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)模也逐年擴(kuò)大。（注：參見徐鍵：《分稅制下的財(cái)權(quán)集中配置：過程及其影響》，載《中外法學(xué)》，2012（4）。）

中國(guó)省以下政府間財(cái)政關(guān)系在1994年后的突出問題，是基層財(cái)政的困難沒有有效緩解，省級(jí)政府財(cái)力集中度高，轉(zhuǎn)移支付力度不足，省級(jí)以下縱向財(cái)力差距過大。不過，在地方政府管理體制改革中，無論采取何種分稅制方式，都不可能使每一個(gè)地方政府恰好得到與自身支出責(zé)任相等或者相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)，“財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一”是不易做到的。（注：參見鄧子基、唐文倩：《從新中國(guó)60年財(cái)政體制變遷看分稅制財(cái)政管理體制的完善》，載《東南學(xué)術(shù)》，2011（5）。）

其實(shí)任何國(guó)家的財(cái)政分權(quán)都是中央（聯(lián)邦）政府與?。ㄖ荩┲g的，而不會(huì)具體到?。ㄖ荩┮韵隆Ｊ。ㄖ荩┮韵聦?shí)行什么體制，應(yīng)當(dāng)交給省（州）一級(jí)政府去考慮，中央（聯(lián)邦）政府不應(yīng)過多干預(yù)。美國(guó)憲法之父?jìng)冊(cè)趹椃ㄖ兄皇且婚T心思去謀劃聯(lián)邦政府和州政府之間的權(quán)力邊界，他們并沒有努力為州以下的政府實(shí)體勾畫藍(lán)圖，甚至于沒有在憲法中簡(jiǎn)單提及對(duì)地方政府的授權(quán)。在美國(guó)的50個(gè)州，每一個(gè)州都已發(fā)展出一套自己獨(dú)特的地方政府體制，劃分了州和各級(jí)地方政府之間的權(quán)力和責(zé)任。（注：參見［美］布萊恩·E·亞當(dāng)斯：《美國(guó)聯(lián)邦制下的地方政府自治》，王娟娟、榮霞譯，載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)）》，2012（2）。）

我國(guó)地區(qū)差距大，要求各個(gè)省級(jí)政府對(duì)下層層分稅是不現(xiàn)實(shí)的。特別是考慮到實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，有的地方生態(tài)脆弱，或者是水源保護(hù)地，要限制開發(fā)、禁止開發(fā)，分稅給它，等于讓它去喝西北風(fēng)。因此，省以下體制應(yīng)因地制宜，不可借規(guī)范化的名義搞一刀切。省以下財(cái)政體制的解決之道，不在于縮減政府層級(jí)，而在于實(shí)行轄區(qū)財(cái)政責(zé)任制。（注：參見劉尚希：《分稅制的是與非》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2012（7）。）

在分稅制財(cái)政體制下，中央財(cái)政寬裕、地方財(cái)政緊張，地區(qū)財(cái)力分布一改財(cái)政包干制下的均等化傾向，出現(xiàn)了長(zhǎng)達(dá)十年的不均衡發(fā)展。從2005年起，中央財(cái)政才另外拿出150億元對(duì)地方實(shí)施“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策。政策實(shí)施的目標(biāo)是：通過繼續(xù)增加財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和不斷創(chuàng)新省對(duì)縣及縣對(duì)鄉(xiāng)財(cái)政管理模式，力爭(zhēng)在3年時(shí)間內(nèi)，使縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況有明顯的緩解。（注：參見賈康：《中國(guó)財(cái)稅改革30年：簡(jiǎn)要回顧與評(píng)述》，載《財(cái)政研究》，2008（10）。）在收入中央集權(quán)、支出地方分權(quán)的分稅制體制下，中央的轉(zhuǎn)移支付政策成為決定地方財(cái)力均等化的關(guān)鍵因素。（注：參見張光：《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的演變（1949—2009）》，載《公共行政評(píng)論》，2009（6）。）

1994年開始實(shí)行的分稅制使得我國(guó)的財(cái)政關(guān)系具有了財(cái)政聯(lián)邦制走向。其通過中央與地方的妥協(xié)得到了進(jìn)一步的確立，地方政府盡管并不擁有類似聯(lián)邦制下的征稅權(quán)，但正式擁有了14種地方稅收的支配權(quán)。龐大的預(yù)算外資金更是完全由其自由支配，并不與中央財(cái)政分成。地方財(cái)政預(yù)算也正式脫離了中央政府的控制，預(yù)算案不再由中央政府批準(zhǔn)而改由地方人大批準(zhǔn)。省級(jí)政府對(duì)省級(jí)以下各級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付也完全由各省自行決定。（注：參見王怡：《憲政主義：觀念與制度的轉(zhuǎn)捩》，339頁，濟(jì)南，山東人民出版社，2006。）

1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制改革是中國(guó)式的分權(quán)改革，汲取了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的一些制度元素，更是從我國(guó)實(shí)際出發(fā)的一種創(chuàng)新，是我國(guó)改革歷程中的一個(gè)經(jīng)典之作。它奠定了我國(guó)長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ)，也構(gòu)筑了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)，其影響之深遠(yuǎn)是不言而喻的。它的基礎(chǔ)性作用主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：（1）為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)提供基礎(chǔ)；（2）為全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成奠定基礎(chǔ)；（3）為國(guó)家的長(zhǎng)治久安打下了基礎(chǔ)；（4）為國(guó)家進(jìn)一步的發(fā)展夯實(shí)了基礎(chǔ)。（注：參見劉尚希：《分稅制的是與非》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2012（7）。）

我國(guó)的財(cái)稅體制模式要求財(cái)政政策和立法權(quán)的高度集中與地方財(cái)力使用的高度自治有機(jī)結(jié)合，即稅收立法等權(quán)限主要集中于中央，在稅收初始分配上中央占主要部分，而國(guó)家財(cái)力的最終使用則主要由地方支配，表現(xiàn)出“初始財(cái)力與事權(quán)非對(duì)稱，最終財(cái)力與事權(quán)相統(tǒng)一”的雙重特征。從這個(gè)意義上說，我國(guó)分稅制的理想模式應(yīng)該是非對(duì)稱分稅制，這種分稅制模式與較為完善的轉(zhuǎn)移支付體制配套運(yùn)行，將保證中央地方兼顧。（注：參見鄧子基、唐文倩：《從新中國(guó)60年財(cái)政體制變遷看分稅制財(cái)政管理體制的完善》，載《東南學(xué)術(shù)》，2011（5）。）

分稅制改革旨在以收支重劃和稅收法定主義及稅收立法權(quán)的集中為基礎(chǔ)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度為輔助，通過收入二次分配的公正性的程序和規(guī)則，來提升中央政府的財(cái)政調(diào)整能力，并實(shí)現(xiàn)中央與地方之間財(cái)政收支的平衡。因此，在理想的狀態(tài)下，地方政府為了實(shí)現(xiàn)收支平衡，必須依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付，從而使中央政府和地方政府成為一個(gè)休戚相關(guān)的“政策共同體”；有效的轉(zhuǎn)移支付制度則取代傳統(tǒng)的非正式制度成為中央政府與地方政府交涉的制度化平臺(tái)和明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。（注：參見徐鍵：《分稅制下的財(cái)權(quán)集中配置：過程及其影響》，載《中外法學(xué)》，2012（4）。）

分稅制適合于地方分權(quán)政體，分稅制財(cái)政體制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的典范，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍推行的一種財(cái)政體制模式。實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革，在“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”框架下超越了“行政性分權(quán)”的局限，真正調(diào)動(dòng)了中央與各級(jí)地方政府的理財(cái)積極性，極大地促進(jìn)了企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)，改變了中央與地方之間的博弈關(guān)系，大大改善了政府向全社會(huì)提供公共物品、公共服務(wù)、公共投資的能力，為我們后續(xù)深化改革推進(jìn)公共財(cái)政轉(zhuǎn)型提供了較大空間。它確立了我國(guó)財(cái)政體制的基本框架，逐步建立了較為規(guī)范的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，加之2002年的所得稅收入分享改革，我國(guó)初步建立起了基于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的公共財(cái)政體制框架。這是新中國(guó)成立以來政府間財(cái)政關(guān)系方面涉及范圍最廣、調(diào)整力度最強(qiáng)、影響最為深遠(yuǎn)的一次重大制度創(chuàng)新（注：創(chuàng)新對(duì)于一個(gè)國(guó)家來說，是其發(fā)展進(jìn)步的動(dòng)力；對(duì)于一個(gè)民族來說，是其與時(shí)俱進(jìn)的動(dòng)力?？梢哉f，創(chuàng)新是任何國(guó)家與民族生生不息的力量源泉。對(duì)于任何謀求發(fā)展與進(jìn)步的國(guó)家或民族來說，創(chuàng)新都是其必需的內(nèi)在秉性與發(fā)展動(dòng)力。參見石泰峰：《創(chuàng)新與法治總論》，載《法學(xué)雜志》，2007（3）。），是中國(guó)改革開放之后財(cái)政體制的一次具有里程碑意義的重大改革。（注：參見胡鞍鋼、焦國(guó)華：《一次重大的制度創(chuàng)新——對(duì)分稅制財(cái)政體制改革的評(píng)價(jià)》，載《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》，2003-08-07，第4版。）

從1949年到今天的中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系制度，可謂經(jīng)歷了三個(gè)不同的世界。每一個(gè)世界都有其長(zhǎng)處和短處，說明天底下不存在只有優(yōu)點(diǎn)沒有缺點(diǎn)的東西。不過，總體而言，新中國(guó)成立之初建立的中央計(jì)劃體制30年后被財(cái)政包干制取代，而后者在十余年后又被分稅制取代，都帶來了歷史的進(jìn)步，盡管這些進(jìn)步往往是以退一步、進(jìn)兩步的方式獲得的。這些曲折和波瀾造就了一部驚心動(dòng)魄的財(cái)政史。（注：參見張光：《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的演變（1949—2009）》，載《公共行政評(píng)論》，2009（6）。）